Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

89/2013 Lambastaðahverfi

Árið 2014, föstudaginn 5. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 89/2013, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 12. júní 2013 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Lambastaðahverfi á Seltjarnarnesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. ágúst 2013, er barst nefndinni sama dag kærir Kristján B. Thorlacius, hrl. f.h. S, þinglýsts eiganda Nesvegar 115, Seltjarnarnesi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 12. júní 2013 að samþykkja deiliskipulag fyrir Lambastaðahverfi á Seltjarnarnesi. Gerð er krafa um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar en til vara er þess krafist að deiliskipulagið verði fellt úr gildi að því er varðar lóðina nr. 115 við Nesveg.

Gögn í máli þessu bárust frá Seltjarnarnesbæ 24. janúar 2014.

Málavextir: Vinna við gerð deiliskipulags Lambastaðahverfis hófst á árinu 2008. Hinn 28. apríl 2010 samþykkti bæjarstjórn Seltjarnarness deiliskipulag fyrir hverfið og í nóvember s.á. voru samþykktar breytingar á skipulaginu. Auglýsing um gildistöku þess var þó ekki birt í B-deild Stjórnartíðinda og í desember 2010 var samþykkt í bæjarstjórn að auglýsa að nýju tillögu að deiliskipulagi umrædds svæðis. Hinn 22. júní 2011 samþykkti bæjarstjórn nefnt skipulag og tók það gildi í október s.á. Var skipulagið kært til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála er vísaði málinu frá hinn 25. október 2012 með vísan til þágildandi 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sem kvað á um ógildi skipulagsákvarðana væri auglýsing um gildistöku ekki birt í B-deild Stjórnartíðinda innan lögboðins frests.

Í kjölfar þess var ákveðið af hálfu sveitarfélagsins að hefja skipulagsferlið að nýju. Var skipulagslýsing vegna svonefndrar endurauglýsingar deiliskipulags Lambastaðahverfis kynnt, m.a. á íbúafundi hinn 10. janúar 2013, og veittur nokkurra daga frestur til að koma að athugasemdum. Í nefndri lýsingu var tekið fram að gert væri ráð fyrir að nýtt deiliskipulag Lambastaðahverfis yrði í samræmi við deiliskipulagstillögu Lambastaðahverfis sem samþykkt var í bæjarstjórn 22. júní 2011, að öðru leyti en því að skipulag fyrir lóðina að Skerjabraut 1-3 yrði í samræmi við tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir lóðina, dags. 17. júlí 2012. Þá myndi við gildistöku skipulagsins falla úr gildi deiliskipulag lóðarinnar Skerjabrautar 1-3 sem samþykkt hafi verið í bæjarstjórn árið 2007 og skipulags- og byggingarskilmálar fyrir Hamarsgötu 2, 4 og 6 frá árinu 1973.

Tillaga að deiliskipulagi Lambastaðahverfis var kynnt á íbúafundi hinn 14. febrúar 2013 og á fundi bæjarstjórnar hinn 27. s.m. var samþykkt að auglýsa hana til kynningar og var frestur til athugasemda til 26. apríl 2013. Á þeim tíma bárust 13 bréf og umsagnir með athugasemdum, þ. á m. frá kæranda. Bæjarstjórn tók málið fyrir hinn 12. júní 2013 að undangenginni umfjöllun skipulags- og mannvirkjanefndar 4. s.m. og afgreiddi málið með svofelldri bókun: „Bæjarstjórn samþykkir samhljóða smávægilega breytingu á deiliskipulagstillögum og tillögur um svör frá skipulags- og mannvirkjanefnd vegna deiliskipulags Lambastaðahverfis. Skipulagsstjóra falið að senda svörin til íbúa og afrit ásamt deiliskipulagstillögu með smávægilegri breytingu til umsagnar Skipulagsstofnunar.“ Skipulagsstofnun gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um gildistöku deiliskipulagsins og öðlaðist það gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda hinn 1. ágúst 2013.

Tekur deiliskipulagið til íbúðarsvæðis sem afmarkast af Nesvegi til norðausturs, bæjarmörkum að Reykjavík til austurs, fjöru til suðvesturs og af Skerjabraut til norðvesturs. Í skipulaginu eru byggingarreitir markaðir og tekin afstaða til nýtingarhlutfalls einstakra lóða auk heimildar til að reisa smáhýsi utan byggingarreita og bátaskýli á sjávarlóðum sem tengjast sjóvarnargörðum utan byggingarreita.

Málsrök kæranda: Kærandi mótmælir hinni kærðu ákvörðun á þeirri forsendu að byggingarheimildir á lóð hans að Nesvegi 115 hafi verið skertar frá því sem gert hafi verið ráð fyrir í deiliskipulagi Lambastaðahverfis sem bæjarstjórn hafi samþykkt 28. apríl 2010. Hafi Seltjarnarnesbær við meðferð málsins brotið gegn mörgum helstu reglum stjórnsýsluréttar auk brota gegn almennum ákvæðum stjórnsýsluréttar um trygga málsmeðferð og vandaða stjórnsýsluhætti.

Þegar bæjaryfirvöld hafi heimilað uppbyggingu lóðarinnar að Nesvegi 107 á árinu 2007 hafi kæranda verið tjáð að í ljósi jafnræðissjónarmiða yrðu veittar sambærilegar heimildir til byggingar húss á lóð hans við Nesveg. Í trausti þeirrar yfirlýsingar hafi verið gerðar teikningar að húsi á lóðinni. Í tillögu að deiliskipulagi Lambastaðahverfis er kynnt hafi verið í september 2009 hafi komið fram að í stað þess húss, sem nú stæði á lóðinni, mætti reisa allt að tveggja hæða hús. Hafi borist athugasemdir við tillöguna og í svari bæjaryfirvalda við þeim hafi m.a. eftirfarandi komið fram: „Nýjar húsbyggingar við Nesveg 115 og 119a munu fela í sér breytingar sem óhjákvæmilegar eru þegar byggt er á ónýttum lóðum eða hús frá fyrri tíð endurnýjuð. Þar sem um er að ræða sjávarlóðir getur ekki farið hjá því að útsýni úr fjarlægari húsum til sjávar raskist. Sérstaða hverfisins í heild breytist ekki.“ Þá hafi verið vísað til þess að skilmálum nýbygginga væri hagað þannig að komið væri til móts við hagsmuni nágranna og þeir verndaðir eftir bestu föngum. Bæjarstjórn hafi staðfest umrætt deiliskipulag 28. apríl 2010. Hafi kæranda verið tilkynnt skriflega um þá ákvörðun og staðfest heimild til byggingar húss á tveimur hæðum á lóðinni.

Skipulagið hafi verið tekið til endurskoðunar, m.a. hvað varðaði lóð kæranda að Nesvegi 115. Kærandi hafi ítrekað óskað þess að fá upplýsingar um málið og að fá að koma að andmælum, en án árangurs, og 10. nóvember 2010 hafi sveitarstjórn samþykkt breytingar á nefndu skipulagi þar sem byggingarheimildir á lóð kæranda hafi verið verulega skertar. Hafi nú mátt reisa á lóðinni hús á einni hæð með niðurgröfnum kjallara og byggingarreitur lóðarinnar minnkaður verulega. Það hafi fyrst verið í kjölfar skriflegrar fyrirspurnar kæranda að skipulags- og byggingarfulltrúi hafi í tölvupósti frá 26. nóvember s.á. upplýst hann um samþykktar breytingar á deiliskipulaginu. Kærandi hafi í kjölfar þessa gert skriflegar athugasemdir við málsmeðferð Seltjarnarnesbæjar og krafist þess að málið yrði tekið til endurskoðunar og dregnar til baka fyrrgreindar breytingar en því erindi hafi ekki verið svarað. Í desember 2010 hafi Skipulagsstofnun lagt fyrir sveitarfélagið að auglýsa tillöguna að nýju þar sem þær breytingar sem gerðar hefðu verið teldust svo verulegar að ekki væri heimilt að samþykkja deiliskipulagið án þess að auglýsa það að nýju. Við þá endurkynningu hafi kærandi komið að andmælum sem ekki hafi verið fallist á en þó hafi byggingarreitur umræddrar lóðar verið stækkaður. Deiliskipulagið hafi verið staðfest í bæjarstjórn 22. júní 2011 og hafi kærandi kært þá ákvörðun til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála er vísað hafi málinu frá. Við kynningu hins kærða deiliskipulags hafi andmæli kæranda verið ítrekuð en þá þegar hafi verið lagt í mikinn kostnað vegna vinnu arkitekts við útfærslu hugmyndar að húsi á umræddri lóð. Ekkert hafi hins vegar orðið úr vilyrðum formanns skipulags- og mannvirkjanefndar bæjarins um breytingar og hafi hin auglýsta tillaga verið samþykkt algerlega óbreytt varðandi lóð kæranda.

Ítrekað hafi verið brotið gegn rétti kæranda við aðdraganda og málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar auk þess sem lög og reglur um samráð hafi ekki verið virtar. Málsmeðferð við fyrrgreindar breytingar sé ekki í samræmi við gr. 3.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 en sambærilegt ákvæði sé í núgildandi reglugerð nr. 90/2013. Sú framganga bæjarins að tilkynna kæranda ekki fyrirhugaðar breytingar á deiliskipulagi sem búið hafi verið að samþykkja og vörðuðu lóð hans og sinna í engu óskum um upplýsingar feli í sér brot gegn 14. og 15. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi kæranda ekki verið gefið færi á að koma að athugasemdum eða kynna aðstæður á lóðinni sem sé brot gegn 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt og sé ekki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti. Umdeild breyting frá áður ráðgerðum byggingarheimildum á lóð kæranda hafi byggst á athugasemdum sem fram hafi komið að loknum athugasemdafresti sem ekki geti verið grundvöllur slíkrar ákvörðunar en sömu athugasemdir hafi ekki þótt gefa tilefni til breytinga af hálfu bæjarstjórnar á fyrri stigum. Ekkert hafi breyst sem réttlæti breytinguna og Skipulagsstofnun hafi engar athugasemdir gert við yfirferð málsins á sínum tíma.

Gildandi deiliskipulag sé bindandi fyrir stjórnvöld og borgara sbr. 2. mgr. gr. 6.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 og verði málefnaleg sjónarmið að búa að baki breytingu á deiliskipulagi. Kærandi hafi haft réttmætar væntingar til að fá að byggja á lóðinni að Nesvegi 115 tveggja hæða hús í samræmi við fyrri samþykkt bæjarfélagsins á deiliskipulagi fyrir umrætt svæði sem hafi falið í sér ívilnandi stjórnvaldsákvörðun gagnvart kæranda sem honum hafi verið tilkynnt um, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga.

Sé hið kærða deiliskipulag ekki stutt skipulagslegum rökum eða lögmætum sjónarmiðum. Með því sé farið gegn lagamarkmiði um réttaröryggi einstaklinga sem sett hafi verið fram í 1. gr. laga nr. 73/1997 og 1. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þá hafi öll meðferð málsins verið sérlega óvönduð og virðist helst lituð af geðþóttaákvörðunum þeirra sem stýri skipulagsmálum á Seltjarnarnesi.

Óeðlilegt sé að einn lóðareigandi í hverfinu, þ.e. að Nesvegi 107, hafi nýlega fengið að byggja nýtt hús á tveimur hæðum við sjávarsíðuna að því er virðist án skilmála líkt og nýbygging á lóð kæranda þurfi að uppfylla. Með hinni kærðu ákvörðun sé því farið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar enda liggi ekki fyrir veigamiklar málefnalegar ástæður sem réttlætt geti slíka mismunun gagnvart lóðarhöfum við viðkomandi götu. Virðist sem kærandi eigi að gjalda þess að lóðarhafar að Nesvegi 107 og 111-113 hafi fengið svo rúmar byggingarheimildir sem raun beri vitni.

Af tuttugu húsum sem byggð séu á sjávarlóðum í Lambastaðahverfi séu sex þeirra tveggja hæða. Þau rök að einungis sé heimilað einnar hæðar hús á lóð kæranda til að varðveita fallega sjávarsýn hverfisins séu hvorki haldbær né málefnaleg þegar jafnræðisreglan sé höfð í huga. Ennfremur sé óeðlilegt að þessi rök eigi einungis við um eitt af hverfum bæjarins því hæðir húsa á sjávarlóðum almennt á Seltjarnarnesi séu oft tvær, t.d. við Sæbraut, en einnig sé stór hluti húsa við Sæbraut á 1½ hæð og séu tvær hæðir á þeirri hlið er snúi að sjó. Einnig standi mörg þeirra húsa sem séu einnar hæðar og á sjávarlóð hátt í landi en lóð kæranda standi mjög lágt miðað við margar nærliggjandi lóðir. Þá sé kæranda sem lóðarhafa mismunað þar sem honum séu sett mjög þröng skilyrði um þakform og skuggavarp sem aðrir lóðarhafar við sjávarsíðuna hafi ekki verið bundnir af. Auk þess séu alvarlegir efnislegir annmarkar á hinu kærða deiliskipulagi vegna þröngra skipulagsskilmála sem hindri að hús það sem kærandi hafi látið teikna fyrir lóðina í samræmi við fyrirheit bæjarins á sínum tíma verði reist. Því fylgi fjártjón fyrir kæranda sem uppfylli skilyrði 25. gr. stjórnsýslulaga um afturköllun stjórnvaldsákvörðunar.

Hin þröngu skilyrði skipulagsins sem gildi fyrir lóðina að Nesvegi 115 geri ókleift að reisa hús sem uppfylli nútímakröfur um stærð, gerð og staðsetningu. Leyfileg hæð húss samkvæmt fyrra skipulagi hafi verið 7,5 m frá lóðarhæð en sé nú 8 m frá sjávarmáli. Af teikningum tillögunnar megi sjá að nýtt hús megi varla hækka neitt umfram það hús sem í dag standi á lóðinni og sé gert ráð fyrir að hæð nýbyggingar geti orðið u.þ.b. 15 cm hærri en núverandi hús. Ómögulegt sé að teikna hús fyrir lóðina, á einni hæð með kjallara, sem rúmist innan þessara hæðarmarka. Heimild fyrir kjallara undir húsinu sé markleysa vegna sjávarfalla á svæðinu en áætlað sé að sjávarstaða muni hækka á komandi árum. Samkvæmt 11. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 skuli ekki leyfa kjallara í húsum á svæðum sem skilgreind séu sem hættusvæði vegna sjávarflóða eða landbrots og ákvæði gr. 6.7.4. og 10.3.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 takmarki mjög heimildir til að byggja íbúðir í kjallara. Þá yrðu framkvæmdir við byggingu kjallara svo umfangsmiklar og dýrar að enginn ávinningur yrði af þeim þegar höfð sé hliðsjón af matsgerð dómkvaddra matsmanna í þessu efni sem kærandi hafi aflað.

Stækkun byggingarreits á lóð kæranda hafi ekki þýðingu með hliðsjón af aðstæðum en útilokað sé að reisa hús innan þeirra takmarka sem settar séu með staðsetningu byggingarreitsins innan lóðarinnar. Reglur í gr. 9.7.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um staðsetningu húsa og kröfur um lágmarksfjarlægð feli í sér að kærandi geti ekki nýtt sér þá hluta byggingarreitsins sem núverandi hús standi á, næst lóðum á Nesvegi 107 og 111-113. Skúrar á lóðinni að Nesvegi 111-113 takmarki einnig mjög staðsetningu hússins. Útilokað sé að nýta heimilað nýtingarhlutfall lóðarinnar miðað við núverandi stærð og staðsetningu byggingarreitsins. Heimild til að byggja hús á tveimur hæðum á þessari lóð skerði ekki réttindi annarra íbúa svæðisins svo neinu nemi að mati kæranda.

Auk þess hafi einn nefndarmanna skipulags- og mannvirkjanefndar verið vanhæfur við meðferð málsins með vísan til 19. gr. sveitarstjórnarlaga og almennra hæfisreglna stjórnsýslunnar en nefndarmaðurinn búi á skipulagssvæðinu og hafi komið að málsmeðferð og ákvarðanatöku vegna deiliskipulagsins. Hafi sá nefndarmaður haft efnislega áhrif á ákvörðun nefndarinnar þar sem hann hafi lagt fram sérstaka bókun á fundi hennar á árinu 2010 þar sem umdeildum breytingum hafi verið fagnað. Sá hafi einnig lagt fram sérstaka bókun á fundi hinn 6. júní 2013, en fundargerðir funda nr. 187 og 188 staðfesti að hann hafi setið fundina.

Málsrök Seltjarnarnesbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er farið fram á að kröfu kæranda um ógildingu hins kærða deiliskipulags, í heild eða að hluta, verði hafnað. Engir form- eða efnisannmarkar hafi verið á undirbúningi og málsmeðferð skipulagsins.

Ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010 hafi verið fylgt í alla staði. Fundir hafi verið haldnir með kæranda og gengið á vettvang og að auki hafi lögmanni kæranda verið tilkynnt bréflega að nýtt skipulagsferli væri að hefjast. Fullyrðing um brot á upplýsingarétti sé með öllu órökstudd en kærandi hafi fengið afrit af öllum gögnum sem hann hafi óskað eftir vegna málsins. Athugasemdir kæranda og málsástæður lúti að meðferð málsins á fyrri stigum. Því sé mótmælt að ágallar hafi verið á meðferð fyrri skipulagstillagna umrædds svæðis en jafnvel þótt svo væri talið gæti það ekki haft áhrif á gildi þess skipulags sem kærumál þetta snúist um.

Þótt einn nefndarmanna í skipulags- og mannvirkjanefnd bæjarins eigi fasteign á umræddu skipulagssvæði valdi það ekki vanhæfi nefndarmannsins sem hafi verið áheyrnarfulltrúi í nefndinni við meðferð umrædds máls og ekki komið að afgreiðslu þess. Afgreiðslur vegna fyrri skipulagsmeðferðar hafi enga þýðingu hér. Fasteign kæranda hafi engin grenndaráhrif gagnvart fasteign umrædds aðila sökum fjarlægðar milli fasteigna þeirra og nefndin sé aðeins ráðgefandi við skipulagsákvörðun sem bæjarstjórn taki.

Tillaga að deiliskipulagi, sem skipulags- og mannvirkjanefnd hafi samþykkt að senda í auglýsingu á árinu 2009, hafi gert ráð fyrir að hús á lóðunum nr. 115 og 119a við Nesveg yrðu á einni hæð en tillagan hafi svo verið auglýst með breytingum á byggingarreitum og hæð umræddra húsa. Þegar ákveðið hafi verið að auglýsa tillöguna árið 2011 hafi hún verið í því formi sem gert hafi verið ráð fyrir árið 2009 fyrir varðandi hæð húsanna á greindum lóðum og þau lækkuð til að koma til móts við athugasemdir hagsmunaaðila á svæðinu. Hafi sú breyting einnig fallið að markmiðum forsagnar skipulagsins og deiliskipulagstillögunnar um varðveislu útsýnis til sjávar, en 2/3 hluti húsa á sjávarlóðum á svæðinu séu á einni hæð. Einnig hafi breytingin verið í samræmi við það leiðarljós að eigendum lóða í hverfinu væri gert mögulegt að endurnýja og bæta fasteignir sínar í sátt við umhverfið. Hafi málefnaleg og lögmæt sjónarmið legið til grundvallar breytingunni sem byggð hafi verið á faglegu mati þeirra ráðgjafa sem unnið hafi skipulagið.

Kærandi hafi komið að sjónarmiðum sínum við meðferð skipulagstillögunnar og notið lögmæts andmælaréttar. Á engan hátt hafi verið gengið gegn ákvæðum skipulags- og byggingarlaga, skipulagsreglugerðar eða stjórnsýslulaga um kynningu og samráð. Engu breyti þótt athugasemdir hafi borist eftir að athugasemdafrestur hafi verið liðinn enda athugasemdirnar ekki frumástæða breytingarinnar og enga þýðingu hafi í þessu sambandi að Skipulagsstofnun hafi ekki gert athugasemd við fyrri skipulagstillögu þar sem gert hafi verið ráð fyrir tveggja hæða húsi á lóð kæranda. Fyrri skipulagstillögur fyrir umrætt svæði séu ekki til umfjöllunar í máli þessu. Mál þetta snúist um skipulagsferli sem hafi alfarið hafist að nýju eftir úrskurð úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála um deiliskipulag Lambastaðahverfis. Haldnir hafi verið nokkrir fundir með kæranda og leitast við að finna lausn sem kærandi gæti sætt sig við, m.a. unnin tillaga að breytingu. Samkomulag hafi hins vegar ekki náðst með aðilum.Öll sjónarmið kæranda um skort á samráði, andmælarétti eða broti á rannsóknarreglu eigi því ekki við rök að styðjast.

Leyfi hafi verið veitt fyrir því að reisa tveggja hæða hús á lóðinni að Nesvegi 107 áður en vinna við gerð deiliskipulags hafi byrjað, en það hafi ekki þótt til eftirbreytni á svæði þar sem flest hús á sjávarlóðum séu á einni hæð. Nauðsynlegt hafi verið að skipuleggja svæðið til að taka á því með heildstæðum hætti en fyrrnefnt leyfi bindi hins vegar ekki skipulagsyfirvöld við gerð heildarskipulags af svæðinu. Samþykkt tillaga taki fremur mið af byggðarmynstri svæðisins og málefnaleg sjónarmið búi að baki þeirri ákvörðun sem taki mið af hagsmunum heildarinnar fremur en rétthöfum lóða nr. 115 og 119a við Nesveg. Kærandi hafi ekki mátt vænta þess eða haft vilyrði fyrir því að fá að byggja tveggja hæða hús á lóð sinni. Geti hann ekki byggt væntingar á tillögu að skipulagi þar sem málsmeðferð þess hafi ekki verið lokið. Því sé mótmælt að svör við athugasemdum vegna fyrri auglýsingar skipulags hafi bundið hendur sveitarfélagsins við seinni afgreiðslu málsins. Breyti engu þótt kærandi hafi þegar látið hanna tillögu að húsbyggingu á lóðinni enda hafi hann gert það áður en skipulagsvinnan hafi farið af stað á eigin ábyrgð og áhættu.

Því sé jafnframt mótmælt að samþykki skipulagsins árið 2010 hafi falið í sér stjórnvaldsákvörðun til handa kæranda sem ekki verði afturkölluð nema skilyrði 25. gr. stjórnsýslulaga séu uppfyllt. Deiliskipulag sé ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga heldur almennar reglur um mótun byggðar á tilteknu svæði. Tillaga að skipulagi bindi ekki hendur sveitarfélags fyrr en skipulag hafi öðlast gildi en það eigi ekki við um skipulagstillögu þá sem kærandi vísi til. Að auki sé sveitarfélögum heimilt að breyta skipulagi sem öðlast hafi gildi. Reglur stjórnsýslulaga eigi ekki við hvað þetta varði.

Misskilnings gæti hjá kæranda um að hann geti ekki nýtt sér reitinn sem núverandi hús standi á eða að nærliggjandi hús takmarki möguleika hans til byggingar innan byggingarreits. Heimilt sé að ákveða í skipulagi hver fjarlægð megi vera frá lóðarmörkum og öðrum mannvirkjum og gr. 9.7.5. í byggingarreglugerð takmarki þetta ekki enda sé hægt að tryggja brunavarnir við hönnun hússins. Aðstaðan að þessu leyti sé ekki verri en hvað varði núverandi hús. Þá hafi eigandi Nesvegar 115 á sínum tíma samþykkt byggingu bílskúra fast að lóðarmörkum. Þótt kærandi geti ekki byggt það hús sem hann hafi haft í hyggju, geti það ekki snert gildi hins kærða deiliskipulags. Sveitarfélagið hafi hins vegar á fyrri stigum leitast við að koma til móts við sjónarmið kæranda, m.a. hvað varði stækkun byggingarreits, en ekki hafi náðst samkomulag um stækkun hússins.

Umrætt deiliskipulag auki nýtingarmöguleika kæranda á lóð hans með stækkun byggingarreits og möguleika á gerð kjallara undir húsi. Þrátt fyrir að sjávarflóð hafi orðið á umræddu svæði sé það ekki skilgreint sem „hættusvæði vegna sjávarflóða“ í deiliskipulagi eða aðalskipulagi enda séu kjallarar í mörgum húsum á svæðinu. Samkvæmt almennum skilmálum skipulagsins þurfi að gera grein fyrir vörnum gegn sjávarflóðum á aðaluppdráttum húsa og séruppdráttum.

Komist úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að Seltjarnarnesbær hafi brotið á rétti kæranda við meðferð málsins með þeim hætti að áhrif gæti haft á gildi hinnar kærðu ákvörðunar sé tekið undir varakröfu kæranda um að eingöngu sá hluti skipulagsins sem varði lóð kæranda verði felldur úr gildi.

Andmæli kæranda við umsögn sveitarfélagsins: Kærandi áréttar fyrri sjónarmið sín þess efnis að engin lögmæt ástæða hafi búið að baki breytingum á áformuðum byggingarheimildum á lóð hans og að hann hafi ekkert tækifæri fengið til að andmæla þegar sveitarfélagið hafi ákveðið að afturkalla fyrri ákvörðun sína. Þá séu ítrekaðar málefnalegar athugasemdir kæranda við verklag sveitarfélagsins í málinu. Byggt hafi verið á ógrunduðum hugmyndum sveitarfélagsins um afstöðu íbúa sveitarfélagsins og tímafrestir til athugasemda við umdeilda skipulagstillögu hafi ekki verið virtir.

Kæranda hafi aldrei gefist tækifæri til að leggja fram útfærða hugmynd að því húsi sem hann hafi getað hugsað sér sem hluta af þeirri málamiðlun sem reynt hafi verið að ná í tímaþröng. Hann hafi orðið fyrir kostnaði vegna vinnu arkitekts sem síðan hafi ekki verið hægt að nýta. Þá sé ljóst að formaður skipulags- og byggingarnefndar hafi aldrei lagt fram þær hugmyndir að tveggja hæða húsi sem ræddar hafi verið á fundum. Ekki hafi verið horft til hagsmuna kæranda er heimilað hafi verið að reisa tveggja hæða hús á lóðinni að Nesvegi 107 og athugasemdum kæranda vegna þess húss hafi aldrei verið svarað formlega af Seltjarnarnesbæ. Því sé hafnað að Seltjarnarnesbær geti látið svo ómálefnalegt og breytilegt mat á hagsmunum borgaranna stýra heimildum um nýtingu lóðarréttinda hjá sveitarfélaginu. Þá sé því mótmælt að fyrri afgreiðsla skipulags- og mannvirkjanefndar og bæjarstjórnar hafi enga þýðingu í málinu enda hafi kæranda verið tilkynnt sérstaklega um samþykkt þeirra með bréfi, dags. 30. apríl 2010. Slík tilkynning hafi óhjákvæmilega lögfylgjur í samræmi við ákvæði 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Lóðin að Nesvegi 115 sé lægsti punktur á stóru svæði. Umrædd lóð sé umtalsvert lægri en lóðin að Nesvegi 107 og því glapræði að ætla sér að byggja hús með kjallara á þessum stað, en slíkur kjallari yrði væntanlega með gólfkóta innan við hálfum metra yfir núllpunkti í mælingarkerfi Reykjavíkurborgar. Framkoma bæjarins og málsmeðferð hafi valdið kæranda kostnaði sem nemi milljónum.

——

Aðilar máls þessa hafa fært fram frekari rök til stuðnings kröfum sínum og hefur úrskurðarnefndin haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins þótt þau verði ekki rakin nánar hér.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 2. september 2014.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi deiliskipulags Lambastaðahverfis er samþykkt var í bæjarstjórn Seltjarnarness 12. júní 2013 og tók gildi 1. ágúst s.á. Fram að gildistöku skipulagsins var lóð kæranda á ódeiliskipulögðu svæði. Fyrri skipulagstillögur og samþykktir bæjarstjórnar varðandi umrætt svæði sæta ekki lögmætisathugun í máli þessu. Þá verður ekki tekin afstaða til þess hvort þær tillögur og samþykktir hafi skapað kæranda réttindi með skuldbindandi hætti enda ekki í hlutverki úrskurðarnefndarinnar að lögum að leysa úr slíkum réttarágreiningi.

Lýsing á skipulagsverkefni Lambastaðahverfis var kynnt á almennum fundi sem og tillaga að deiliskipulagi umrædds svæðis. Tillagan var auglýst til kynningar og afstaða tekin til athugasemda er bárust og þeim svarað. Samþykkt tillaga var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu og auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins birt í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 bera sveitarstjórnir ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags. Bæjarstjórn Seltjarnarness tók hina kærðu ákvörðun og er því ekki um að ræða vanhæfi við töku ákvörðunar samkvæmt vanhæfisreglum sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 þótt íbúi á skipulagssvæðinu hafi komið að undirbúningi og meðferð málsins á fyrri stigum. Kærandi átti þess kost að koma á framfæri athugasemdum sínum á kynningarfundi og við lögboðna kynningu skipulagstillögunnar og var þeim athugasemdum svarað. Þá áttu sér stað samskipti milli kæranda og skipulagsyfirvalda í því skyni að ná ásættanlegri lausn varðandi nýtingarheimildir á lóð kæranda. Var andmælaréttar hans því gætt við meðferð málsins og ekki verður séð að rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar hafi ekki verið gætt en fyrir liggur að aðdragandi hinnar kærðu ákvörðunar var all nokkur. Samkvæmt framangreindu var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar að formi til í samræmi við ákvæði laga.

Sveitarstjórnir fara með skipulagsvaldið, sbr. fyrrgreind ákvæði skipulagslaga, og er það tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Við töku skipulagsákvarðana ber þó m.a. að hafa í huga markmið þau sem tíunduð eru í a- til c- lið 1. gr. skipulagslaga um að við þróun byggðar sé tekið mið af efnahagslegum, félagslegum og menningarlegum þörfum landsmanna, að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri hagnýtingu lands og landgæða og tryggja að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Þegar litið er til staðsetningu lóða og aðstæðna á skipulagssvæðinu verður að telja þau sjónarmið sveitarfélagsins málefnaleg að reyna að varðveita útsýni sem flestra á svæðinu til sjávar enda var með því stefnt að því að hafa hag sem flestra að leiðarljósi. Að sama skapi liggur fyrir, eins og áður er lýst, að reynt var að finna lausn varðandi lóð kæranda og verður því ekki annað séð en að sveitarfélagið hafi gætt meðalhófs við beitingu skipulagsvalds síns.

Í hinu kærða deiliskipulagi er hámarkshæð húss að Nesvegi 115 tilgreind og byggingarreitur á uppdrætti ákvarðar staðsetningu þess. Verður ekki annað séð, hvað sem líður umdeildum skilyrðum um hönnun þaks og staðsetningu húss m.t.t útsýnis og skuggavarps, að kærandi eigi rétt á að reisa hús innan hæðarmarka skipulagsins og innan markaðs byggingarreits að teknu tilliti til reglna um eldvarnir sem á reynir við veitingu byggingarleyfis, sbr. 1. mgr. gr. 9.7.5. byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Þá liggur fyrir að hann getur nýtt sér heimild til að byggja kjallara þó að því geti fylgt aukinn kostnaður vegna þeirra náttúrulegu aðstæðna sem til staðar eru.

Fyrir liggur að Seltjarnarnesbær mun árið 2007 hafa veitt leyfi fyrir byggingu húss að Nesvegi 107 og telur kærandi m.a. að honum sé mismunað miðað við þær heimildir sem þar hafi verið veittar. Umrætt leyfi sætir ekki lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar en það var veitt þegar svæði það sem hið umdeilda deiliskipulag tekur til var ódeiliskipulagt og verður ekki talið að það leyfi hafi skapað fordæmi sem bæjarstjórn hafi verið bundin af við umdeilda skipulagsgerð. Þá verður hvorki séð með hliðsjón af aðstæðum og staðháttum að kæranda hafi verið mismunað við ákvörðun byggingarheimilda á sjávarlóðum á skipulagssvæðinu né að hægt sé að bera saman byggingarheimildir lóðar kæranda við Nesveg 111 og 113 sem staðsett er norðan við lóð kæranda fjær sjó.

Með vísan til alls þess er að framan greinir og þar sem ekki verður talið að aðrir þeir annmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun sem geti raskað gildi hennar, er kröfu kæranda um ógildingu hafnað.

Verði hins vegar leitt í ljós að umdeild skipulagsákvörðun valdi kæranda fjártjóni kann það að leiða til bótaréttar skv. 51. gr. skipulagslaga, en úrlausn um það álitaefni er ekki á valdsviði úrskurðarnefndarinnar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar. 

Úrskurðarorð: 

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 12. júní 2013 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Lambastaðahverfi á Seltjarnarnesi.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________                _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                     Þorsteinn Þorsteinsson