Árið 2023, miðvikudaginn 22. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 88/2022, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 7. júlí 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Reynisvatnsáss og á synjun byggingar-fulltrúans í Reykjavík frá 12. október 2022 um að hafna kröfu um beitingu þvingunar-úrræða vegna skorsteins og þakgluggakúpla á húsinu nr. 4 við Gissurargötu í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. ágúst 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Haukdælabrautar 1, Reykjavík, „tillögur starfsmanna Reykjavíkur til að breyta núgildandi deiliskipulagi með nýju deiliskipulagi fyrir hverfið og það látið gilda mörg ár aftur í tímann“ og hins vegar ákvörðun þeirra að „gangast ekki í það að beita þeim aðferðum sem þarf til þess að láta fjarlægja núverandi ólöglegan steyptan skorstein og tvo þakgluggakúpla af þaki húss við Gissurargötu 4 eins og fyrri úrskurður kvað á um að ætti að gera samkvæmt gildandi deiliskipulagi“. Skilja verður málatilbúnað kærenda svo að kærð sé ákvörðun borgarráðs frá 7. júlí 2022 um að samþykkja breytingu á skilmálum deiliskipulags Reynisvatnsáss, er varðar m.a. skorsteina. Eftir að kæra í máli þessu barst nefndinni tók byggingarfulltrúinn í Reykjavík þá ákvörðun 12. október 2022 að beita ekki þvingunarúrræðum líkt og kærendur höfðu farið fram á og lítur nefndin svo á að kæran taki einnig til þeirrar ákvörðunar. Skilja verður kröfugerð kærenda á þann veg að gerð sé krafa um að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 8. nóvember 2022.
Málavextir: Lóðin að Gissurargötu 4 er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag fyrir Reynisvatnsás og var samþykkt leyfi fyrir byggingu húss á lóðinni árið 2018. Á árinu 2020 fór annar kærenda máls þessa fram á við Reykjavíkurborg að skorsteinn og gluggar á þaki hússins yrðu fjarlægð, en mannvirkin færu upp fyrir hámarksvegghæð þess samkvæmt skilmálum í deiliskipulagi og skertu útsýni úr húsi hans verulega. Urðu lyktir þær að byggingarfulltrúi hafnaði kröfu um beitingu þvingunarúrræða og var sú afgreiðsla kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Taldi nefndin, í úrskurði uppkveðnum 25. febrúar 2021 í máli nr. 101/2020, að sá rökstuðningur byggingarfulltrúa að hinar umdeildu framkvæmdir ættu sér stoð í deiliskipulagi ætti ekki við rök að styðjast og væri því haldinn þeim annmörkum að ógildingu varðaði.
Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 2. mars 2022 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á almennum skilmálum deiliskipulagsins sem fól í sér heimild til að skorsteinar og loftnet næðu upp fyrir skilgreindar hámarkshæðir húsa og samþykkti borgarráð greinda afgreiðslu 10. s.m. Tillagan var auglýst til kynningar frá 23. mars 2022 til og með 11 maí s.á. og bárust nokkrar athugasemdir, m.a. frá kærendum máls þessa. Að lokinni auglýsingu var tillagan lögð fram að nýju á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 29. júní 2022 ásamt umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 23. júní s.á., og uppfærðri tillögu að skilmálabreytingu. Var tillagan samþykkt með þeim breytingum er fram kæmu í umsögn skipulagsfulltrúa og málinu vísað til borgarráðs sem samþykkti erindið á fundi 7. júlí 2022. Með bréfi Skipulagsstofnunar til Reykjavíkurborgar, dags. 10. ágúst s.á., var ekki gerð athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt breytingarinnar. Öðlaðist hún gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 24. ágúst 2022.
Í breytingunni felst að við almenna skilmála deiliskipulagsins bætist eftirfarandi setning: „Á húsum á svæðinu er heimilt að gera skorsteina og loftnet og aðra byggingarhluti sem fara upp úr uppgefnum hámarkshæðum húsa um allt að 110 cm, enda sé vandað til hönnunar og séu ekki hærri en þarf til að þjóna vel sínu hlutverki og skerða ekki hagsmuni nágranna, breyta eða hafa áhrif á götumynd né fela í sér stækkun húss á nokkurn hátt“. Að öðru leyti gilda skilmálar gildandi deiliskipulags.
Með bréfi Reykjavíkurborgar til kærenda, dags. 12. október 2022, var tilkynnt sú ákvörðun byggingarfulltrúa að embætti hans myndi ekki beita sé fyrir því að umræddir byggingarhlutar hússins að Gissurargötu 4 yrðu fjarlægðir með beitingu þvingunarúrræða. Ekki yrði séð að umræddur skorsteinn eða þakgluggar ógnuðu öryggis- eða almannahagsmunum, auk þess sem þeir samræmdust núgildandi deiliskipulagi Reynisvatnsáss.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til niðurstöðu í fyrra kærumáli þeirra fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en ljóst sé að hin kærða breyting hafi beinlínis verið gerð „til höfuðs“ þeim. Þegar lóðum hafi verið úthlutað í hverfinu hafi kærendur fengið þær upplýsingar að húsið að Gissurargötu 4 yrði með flötu þaki. Hafi kærendur fengið leyfi til að hækka gólfkóta aðalhæðar húss síns um 0,20 m til að tryggja útsýni og séu forsendur fyrir byggingu hússins nú brostnar.
Á kynningartíma tillögurnar hafi verið gerðar athugasemdir við m.a. breidd og lengd umræddra mannvirkja, en ekki hafi verið tekin afstaða til þeirra athugasemda við meðferð málsins. Breiddin sé nú ótakmörkuð og það sé aðeins byggingarreiturinn sem afmarki mannvirkið. Raunin sé því sú að heimilt sé að hækka allan byggingarreitinn upp um 110 cm.
Einungis örfá hús í hverfinu séu með steypta skorsteina en fleiri í útjaðri byggðar sem trufli engan. Þeir séu almennt um 800 mm á breidd og 900 mm á lengd. Fá dæmi séu um lengri skorsteina, en þess sé þá gætt að mjórri hlið þeirra snúi að því húsi sem hugsanlega gæti tapað útsýni. Skorsteinn á Gissurargötu 4 snúi um tveggja metra langhlið sinni að húsi kærenda og skerði verulega útsýni frá húsi þeirra. Þetta sé eini skorsteininn í hverfinu sem snúi þvert á útsýnisáttina niður í dalinn til norðvesturs. Þakgluggakúplar komi oftast ofan á steypta veggi og afmarkast því einnig af deiliskipulaginu vegna hámarksvegghæðar. Gissurargata 4 sé líklega eina húsið sem sé með tvo þakgluggakúpla og þeir séu um 1,5 metrar í þvermál. Með þessum breytingum á deiliskipulagi hverfisins, sem sé nánast fullbyggt, sé í raun aðeins verið að verja hagsmuni eigenda Gissurargötu 4.
Teikningar sem settar hafi verið fram við meðferð málsins séu eins villandi og hægt sé, en staðfesti þó að um útsýnisskerðingu sé að ræða. Auðvitað sé útsýnið breytilegt úr húsi kærenda eftir því hvar maður sé staddur. Ekki sé sýnd sneiðing á teikningunum til að sýna hversu há mannvirkin séu í raun miðað við „eðlilega augnhæð fólks í þessum aðalrýmum Haukdælabrautar 1“ og ekkert sé minnst á hæðarkóta. Þá hafi enginn starfmaður borgarinnar óskað eftir að kanna aðstæður á staðnum þrátt fyrir að þeim hafi margoft verið boðið það.
Skorsteinninn og þakgluggakúplarnir nái nú langt yfir þak hússins og lokað sé fyrir allt útsýni. Einnig séu steyptir skorsteinar settir undir sama hatt og reykpípur en engan veginn sé hægt að líkja þessu saman. Samkvæmt reglugerðum þurfi skorsteinar að ná 80 cm upp fyrir þakflöt og oft séu portveggir sem lækki ásýnd þessara skorsteina. Það sé því engin ástæða til að hafa steypta skorsteina eða reykrör hærri en nauðsynlegt sé samkvæmt reglugerðum.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er tekið fram að í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 101/2020 hafi verið ákveðið að gera breytingu á deiliskipulagi fyrir svæðið sem heimilaði umrædda byggingarhluta þar sem hverfið væri nánast fullbyggt og margir skorsteinar reistir í tíð eldri reglna og því ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag. Ekki sé heldur fallist á að skorsteinn sá er um ræði á þaki Gissurargötu 4 skerði útsýni verulega. Málefnaleg rök hafi því staðið til þess að breyta deiliskipulaginu. Sé í þessu sambandi sérstaklega vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 23. júní 2022.
Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki sé háð mati stjórnvalds hverju sinni og sé tekið fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að greindum lögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Ákvæði 55. gr. og 56. gr. laganna gefi stjórnvöldum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum, sbr. 1. gr. sömu laga. Með hliðsjón af þessu verði ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingsbundinna hagsmuna, enda séu þeim tryggð önnur réttarúrræði til að verja þá hagsmuni sína. Ekki verði séð að umræddur skorsteinn eða þakgluggar ógni öryggis- eða almannahagsmunum auk þess sem umræddir hlutar samræmist nú gildandi deiliskipulagi Reynisvatnsáss.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda m.a. á að eftir úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 101/2020 hafi byggingarfulltrúa borið að kalla eftir því að skilað yrði inn nýjum teikningum af Gissurargötu 4, í samræmi við gildandi deiliskipulag. Hús kærenda sé byggt samkvæmt skipulagsskilmálum umrædds svæðis og verið sé að brjóta á hagsmunum þeirra með samþykktri breytingu. Verið sé að verja hagsmuni eigenda og aðalhönnuðar hússins að Gissurargötu 4 sem og hagsmuni borgarinnar vegna mistaka eigin starfsmanna. Verðmæti húss með góðu útsýni sé mun meira en húss með skertu útsýni. Kostnaður við að breyta umræddum skorsteini og þakgluggakúplum í reykpípu og lárétta glugga sé aðeins brot af kostnaði við framkvæmd hússins og hafi engin áhrif á notkun þess.
Athugasemdir lóðarhafa Gissurargötu 4: Lóðarhafi hefur ekki látið málið til sín taka, en sjónarmið hans liggja fyrir úr fyrra kærumáli.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar borgarráðs að samþykkja breytingu á skilmálum deiliskipulags Reynisvatnsáss sem og lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa að hafna kröfu kærenda um að beita þvingunarúrræðum til að fjarlægja skorstein og þakgluggakúpla á húsinu nr. 4 við Gissurargötu.
Umræddu deiliskipulagi var breytt í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 101/2020 sem kveðinn var upp 25. febrúar 2021. Í því máli hafði annar kærenda máls þessa gert kröfu um að sömu mannvirki og um er deilt í máli þessu yrðu fjarlægð þar sem þau færu yfir hámarksvegghæð hússins samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins. Hafnaði byggingarfulltrúi þeirri kröfu og taldi að framkvæmdirnar ættu sér stoð í deiliskipulaginu. Skutu kærendur ákvörðuninni til úrskurðarnefndarinnar og var niðurstaða hennar sú að svo væri ekki og þótti rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar því haldinn þeim annmörkum að ógildingu varðaði. Tók nefndin þó ekki afstöðu til þess hvort umrædd mann-virki skyldu fjarlægð.
Í framhaldi þessa var gerð breyting á skilmálum umrædds deiliskipulags. Felur hún í sér heimild að „gera skorsteina og loftnet og aðra byggingarhluti sem fara upp úr uppgefnum hámarkshæðum húsa um allt að 110 cm, enda sé vandað til hönnunar og séu ekki hærri en þarf til að þjóna vel sínu hlutverki og skerða ekki hagsmuni nágranna, breyta eða hafa áhrif á götumynd né fela í sér stækkun húss á nokkurn hátt“.
Gerð skipulags innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en í því felst einnig heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Skal deiliskipulag byggja á stefnu aðalskipulags og rúmast innan heimilda þess, sbr. 3. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Við töku skipulags-ákvarðana er sveitarstjórn bundin af meginreglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. lögmætisreglunni sem felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum og sem endranær er hún bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að gættum framangreindum reglum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi og breytingum á því skuli háttað.
Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 23. júní 2022, sem samþykkt var á fundi borgarráðs 7. júlí s.á., kemur m.a. fram að með hliðsjón af meðalhófi og jafnræðisreglu hafi verið ákveðið að gera breytingu á deiliskipulagi þar sem hverfið sé nánast fullbyggt. Á mörgum húsum í hverfinu sé skorsteinn og sumir þeirra byggðir í tíð eldri reglugerða um skipulags- og byggingarmál. Samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 101/2020 væru skorsteinar sem heimilaðir væru eftir 2013 ekki heimilir samkvæmt deiliskipulagi fyrir svæðið. Með tillögunni væri verið að gæta hagsmuna þeirra húseigenda og bregðast við úrskurðinum. Þá hefði nefndin ekki tekið ákvörðun um það í úrskurðinum að skylt væri að fjarlægja byggingarhluta.
Með vísan til framangreinds verður að álíta að efnisleg og lögmæt markmið hafi búið að baki hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu. Með henni eru einnig settar tilteknar skorður við hæð og umfang byggingarhluta á þaki. Jafnframt var undirbúningur og meðferð hennar í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Þá skal bent á að telji hagsmunaaðilar sig hafa orðið fyrir fjárhagslegu tjóni vegna breytinga á deiliskipulagi þarf það ekki að raska gildi skipulagsbreytingarinnar, en getur eftir atvikum orðið grundvöllur bótakröfu, sbr. 51. gr. skipulagslaga, en það álitaefni á ekki undir úrskurðarnefndina.
Kærendur hafa einnig kært þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að hafna beitingu þvingunarúrræða til að fjarlægja hin umdeildu mannvirki. Það er hlutverk byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með mannvirkjagerð í sínu umdæmi, sbr. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í því felst m.a. að taka afstöðu til beitingar þvingunarúrræða þeirra sem mælt er fyrir um í 55. og 56. gr. sömu laga. Í 2. mgr. 55. gr. laganna er kveðið á um að ef byggingarframkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu sé heimilt að vinna slík verk á hans kostnað.
Lög nr. 160/2010 öðluðust gildi 1. janúar 2011 og var þeim ásamt skipulagslögum nr. 123/2010 ætlað að leysa af hólmi þágildandi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Í lögum nr. 73/1997 var einnig mælt fyrir um þvingunarúrræði ef framkvæmdir brytu í bága við skipulag eða væru án leyfis. Sá veigamikli munur er þó á að lög nr. 73/1997 kváðu á um að byggingarfulltrúa bæri að grípa til aðgerða, en samkvæmt núgildandi lögum er honum það heimilt að loknu mati hverju sinni. Er tekið fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefa stjórnvöldum sveitarfélaga kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna hagsmuna einstaklinga enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum.
Ákvörðun byggingarfulltrúa var tilkynnt kærendum með bréfi er undirritað var af starfsmanni Reykjavíkurborgar fyrir hönd byggingarfulltrúa. Óskaði úrskurðarnefndin upplýsinga um það hvort fyrir lægi fundargerð þar sem bókað hefði verið um ákvörðunina eða hvort erindið hefði verið tekið fyrir á afgreiðslufundi skilmálaeftirlits borgarinnar. Í svari kom fram að svo hefði ekki verið en að byggingarfulltrúi hefði tekið ákvörðunina. Líkt og fyrr greinir er það á for-ræði byggingarfulltrúa að taka ákvörðun um beitingu þeirra heimilda sem um ræðir. Þrátt fyrir að málið hafi ekki verið tekið fyrir á formlegum fundi þykir, í ljósi fyrrnefnds svars og fyrir-liggjandi gagna málsins, ekki ástæða til að efast um aðkomu byggingarfulltrúa að málinu.
Sú niðurstaða byggingarfulltrúa að hafna kröfu um beitingu þvingunarúrræða var studd þeim rökum að ekki yrði séð að umræddur skorsteinn eða þakgluggar ógnuðu öryggis- eða almannahagsmunum, auk þess sem þeir hlutar samræmdust núgildandi deiliskipulagi Reynisvatnsáss. Þótt ljóst sé að fyrir hendi er ágreiningur um hvort mannvirkin séu í samræmi við núgildandi deiliskipulag þar sem kærendur telja að hagsmunum þeirra sé raskað verður þó ekki séð að þau ógni öryggis- eða almannahagsmunum, sbr. t.d. ákvæði a-liðar 1. gr. mannvirkjalaga. Þykir því ekki efni til að ógilda ákvörðun byggingarfulltrúa en kærendum eru önnur úrræði tæk til að gæta hagsmuna sinna, svo sem áður er komið fram.
Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 7. júlí 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Reynisvatnsáss.
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. október 2022 um að hafna kröfu um beitingu þvingunarúrræða vegna skorsteins og þak-gluggakúpla á húsinu nr. 4 við Gissurargötu í Reykjavík.
