Árið 2021, föstudaginn 8. janúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 88/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. júlí 2020 um að veita byggingarleyfi fyrir breytingu á þaksvölum hússins að Ásvallagötu 21.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. september 2020, er barst nefndinni 30 s.m., kæra eigendur, Ásvallagötu 23, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. júlí 2020 að veita byggingarleyfi fyrir breytingu á þaksvölum hússins að Ásvallagötu 21. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt eru gerðar kröfur um að framkvæmdin uppfylli öll lög og reglugerðir, að haft verði nákvæmara eftirlit, að gengið verði frá húsi kærenda eins og það hafi upphaflega verið, að skoðað verði hvort byggingarstjóri hafi tilheyrandi starfsleyfi og tryggingar og að kærendur séu upplýstir ef breytingar verði á fyrirhuguðum verklokum.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 26. október 2020.
Málavextir: Hinn 7. nóvember 2006 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík umsókn um byggingarleyfi sem fólst m.a. í því að gera þaksvalir og aðkomurými úr gleri á húsinu nr. 21 við Ásvallagötu, en byggingarleyfið var síðan endurnýjað á árinu 2009. Gerð var breyting á leyfinu árið 2010 sem fólst m.a. í því að breyta þakgerð á þaksvölum úr glerþaki í bárujárnsþak. Þá var aftur gerð breyting á leyfinu árið 2017 sem fólst m.a. í því að samþykkja reyndarteikningar af þaksvölum vegna lokaúttektar. Leyfishafar festu kaup á fasteigninni að Ásvallagötu 21 í júní 2018, en frágangi vegna framkvæmda á þaksvölum mun þá ekki hafa verið lokið.
Með bréfi, dags. 19. maí 2020, sendu kærendur minnisblað til byggingarfulltrúa vegna framkvæmdanna þar sem þeir lýstu áhyggjum sínum vegna þeirra. Kom þar m.a. fram að íbúar í húsi kærenda hafi orðið varir við leka í íbúðum sínum sem þeir telji að megi rekja til framkvæmdanna. Gerðu kærendur ýmsar kröfur í minnisblaðinu, þ. á m. að ef fyrirhugað væri að leyfa breytingar á verklokum yrðu þeir upplýstir um það. Hinn 1. júlí 2020 sóttu leyfishafar um byggingarleyfi fyrir breytingum á þaksvölum hússins og kom þar fram að einungis væri um útfærslubreytingar að ræða. Breytingar hafi verið gerðar á hliðarveggjum aðliggjandi húsa en séu alfarið innan lóðarmarka Ásvallagötu 21. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 14. s.m. var bókað að sótt væri um leyfi til að breyta áður samþykktu byggingarleyfi vegna lokaúttektar sem fælist í því að gaflar yrðu klæddir á húsinu. Var umsóknin samþykkt.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir hafi fyrst fengið fregnir af samþykki umdeilds byggingarleyfis þegar þeir hafi haft samband við byggingarfulltrúa 10. september 2020. Því sé kæran lögð fram innan kærufrests.
Samþykki umsóknarinnar hafi komið kærendum á óvart þegar tekið sé tillit til þess að þeir hafi sent minnisblað til byggingarfulltrúa 19. maí 2020 þar sem skilmerkilega hafi verið gerð grein fyrir fjölmörgum göllum við framkvæmd þaksvalanna. Í umsókninni komi fram að ekki sé um stækkun að ræða heldur einungis útfærslubreytingu. Hið rétta sé að svalirnar hafi breikkað um 180 cm, 90 cm hvoru megin, frá þeim áformum sem hafi verið grenndarkynnt og þau samþykkt. Í umsókninni segi einnig að allar breytingar séu innan lóðarmarka Ásvallagötu 21, en hið rétta sé að til standi að klæða gaflinn á Ásvallagötu 23. Svalagólfið muni ná upp að húsgafli húss kærenda og svalirnar séu 4-5 m2 stærri en á fyrri teikningum. Að kærendum óspurðum hafi verið byggt ofan á þak þeirra og göt boruð í vegg og bárujárn, sem gæti hafa valdið leka og geti valdið leka í framtíðinni.
Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli bera breytingar sem þessar undir nágranna sem eigi hagsmuna að gæta áður en samþykki sé veitt. Hagsmunir kærenda séu miklir en vatnstjón hafi nú þegar orðið í þremur íbúðum vegna leka frá svölum. Teikningarnar, sem sýni að gólf svalanna endi upp við gafl, hafi aldrei verið bornar undir kærendur. Fjölmargir sérfræðingar séu sammála um að svalagólf sem endi við samskeyti húsa feli í sér aukna hættu á vatnsleka, en á þeim teikningum sem kynntar hafi verið fyrir kærendum og þeir samþykkt hafi 90 cm þakkantur verið á húsi Ásvallagötu 21, á milli svalanna og gaflsins á húsi kærenda. Þegar áður samþykktar teikningar séu bornar saman við þær teikningar sem nú hafi verið samþykktar sjáist greinilega að um umtalsverða stækkun sé að ræða. Þá sé eldvörnum ábótavant þar sem þak hafi verið hækkað með forsköluðum timburvegg á milli húsanna, en einnig sé forskalaður timburveggur, þ.e. timbur með vírneti og steypu, yfir steyptum eldvarnarvegg milli húsanna.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er gerð krafa um frávísun málsins þar sem kærufrestur skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi verið liðinn þegar kæra barst nefndinni. Ljóst megi vera að kærendum hafi verið kunnugt um framkvæmdina allt frá því fyrst hafi verið leitað leyfis þeirra vegna framkvæmdarinnar. Hafi kærendur verið meðvitaður um framkvæmdirnar, sbr. nýlegt erindi þeirra til byggingarfulltrúa.
Árið 2010 hafi þaki yfir svölum samkvæmt byggingarlýsingu verið breytt úr glerþaki í hefðbundið bárujárnsþak. Sótt hafi verið um samþykki fyrir reyndarteikningum af þaksvölum vegna lokaúttektar sem varði útfærslu þaksvala á árinu 2017. Með hinu kærða byggingarleyfi hafi verið sótt um samþykki fyrir nýrri útfærslu á þaki svalanna þar sem byggt sé glerhýsi ofan á þær. Samkvæmt uppdráttum sem fylgt hafi byggingarleyfisumsókn sé breytingin innan þeirra stærðarmarka sem samþykktar hafi verið árið 2017 og því sé ekki um að ræða stækkun. Kærð stækkun hafi í raun átt sér stað fyrr eða á árinu 2017.
Fram komi í 2. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki að byggingarfulltrúi skuli leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á því hvort framkvæmd samræmist skipulagsáætlun sveitarfélagsins. Í 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé fjallað um grenndarkynningu byggingarleyfis. Fram komi að sé framkvæmd í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn ákveðið að veita leyfi án deiliskipulagsgerðar. Skilyrði fyrir slíkri málsmeðferð sé að framkvæmdin sé í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Ekkert deiliskipulag sé í gildi á umræddu svæði og því gildi nefnd 44. gr. skipulagslaga. Byggingarfulltrúi hafi metið það svo að ekki væri þörf á aðkomu skipulagsfulltrúa.
Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er gerð krafa um frávísun málsins þar sem kærendur hafi sent kæruna að liðnum kærufresti, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Kæra hafi verið send 76 dögum eftir að hin kærða ákvörðun hafi verið birt á vefsvæði Reykjavíkurborgar og því sé kærufrestur liðinn. Kærendur hafi fylgst grannt með hinum umdeildu framkvæmdum og verið í tíðum samskiptum við starfsmenn byggingarfulltrúa vegna þeirra. Fyrir liggi tölvupóstur frá starfsmanni byggingarfulltrúa 9. september 2020 til annars leyfishafa þar sem fram komi að einn eigenda Ásvallagötu 23 óski eftir upplýsingum um stöðu byggingarleyfis. Það sé því ljóst að kærendur hafi verið upplýstir um hina kærða ákvörðun þann dag og hafi raunar verið upplýstir um hana allt frá þeim tíma sem hún hafi verið birt. Þá komi fram í byggingarsögu að aðilar á vegum kærenda hafi óskað 22. júlí 2020 eftir afriti allra gagna sem varði framkvæmdina.
Málsmeðferð byggingarleyfisins hafi á allan hátt verið lögmæt. Hin kærða ákvörðun feli í sér óverulega breytingu á áður útgefnu byggingarleyfi sem snerti hagsmuni kærenda ekki á nokkurn hátt, enda séu þær allar innan lóðarmarka og hafi engin nábýlisréttarleg áhrif á kærendur. Skerði breytingin í engu hagsmuni nágranna hvað varði landnotkun, útsýni, skuggavarp, innsýn eða aðra hagsmuni. Rúmist sú breyting að öllu leyti innan ákvæða laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í þessu samhengi sé því mótmælt sem röngu og ósönnuðu að í hinni kærðu ákvörðun felist samþykki fyrir stækkun svalanna um 180 cm. Hið rétta sé að stærð svala sé óbreytt, fari hvorki yfir lóðarmörk né byggingarreit hússins og sé í samræmi við áður útgefið byggingarleyfi. Eina breytingin felist í smávægilegum frágangi sem engum sé sýnileg öðrum en leyfishöfum. Bent sé á að ákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sem kærendur vísi til, eigi við um málsmeðferð við breytingu á deiliskipulagi, en um það sé ekki að ræða í máli þessu.
Þá sé bent á að breytingin ein og sér væri í öllu falli ekki byggingarleyfisskyld á grundvelli gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, enda væri þá um að ræða endurnýjun þakkants og veggklæðningar þar sem sambærilegt efni og frágangur væri notaður og samþykkt hafi verið í upphaflegu byggingarleyfi auk þess sem útliti byggingarinnar væri svo til ekkert breytt. Slíkar framkvæmdir einar og sér væru einfaldlega ekki byggingarleyfisskyldar. Kærumálið muni ekki leysa úr ágreiningi um hvort rekja megi leka til frágangs á þaki sem leyfishafar leitist nú við að lagfæra. Sú deila hafi ekkert með forsendur byggingarleyfisins að gera. Kærendur vilji að framkvæmdirnar séu gerðar á þeirra forsendum og í samráði við þá. Það hafi ekkert með lögmæti byggingarleyfisins að gera heldur varði það hvort rekja megi rakatjón til þeirra framkvæmda sem þegar hafi átt sér stað. Hvað sem öðru líði sé bent á að ákvæði um grenndarkynningu byggingarleyfisskyldra framkvæmda sé einfaldlega ekki ætlað að vernda hagsmuni af þessum toga og væri það í andstöðu við markmið laga að fallast á sjónarmið kærenda. Vettvangurinn fyrir úrlausn deilu milli leyfishafa og kærenda sé ekki þetta kærumál.
Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Fundargerð byggingarfulltrúa, sem m.a. hafði að geyma hina kærðu ákvörðun, mun hafa verið birt á heimasíðu borgarinnar í kjölfar afgreiðslufundar hans 14. júlí 2020. Sá birtingarmáti telst ekki til opinberrar birtingar í skilningi 2. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Getur birting fundargerðar byggingarfulltrúa því ekki markað upphaf kærufrests í máli þessu, enda er ekki fyrir hendi sérstök lagaheimild um að slík birting teljist vera opinber birting. Ekkert liggur fyrir um að kærendum hafi mátt vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun meira en mánuði áður en kæra barst úrskurðarnefndinni 30. september 2020. Verður því við það að miða að kæran hafi borist innan lögmælts kærufrests. Hið kærða byggingarleyfi snertir framkvæmdir á þakfleti hússins að Ásvallagötu 21, sem er sambyggt húsi kærenda, og er ekki útilokað að ákvörðunin geti haft áhrif á lögvarða hagsmuni þeirra eins og atvikum er háttað. Verða þeir því taldir eiga kæruaðild í máli þessu, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verður kærumál þetta því tekið til efnismeðferðar.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 er það hlutverk úrskurðarnefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Í máli þessu er deilt um lögmæti byggingarleyfis sem heimilar breytingu á þaksvölum hússins að Ásvallagötu 21, en upphaflegt byggingarleyfi til að gera þaksvalir og aðkomurými er frá árinu 2009. Ágreiningur í málinu lýtur m.a. að því hvort byggingarleyfið feli einungis í sér útfærslubreytingu vegna frágangs, líkt og kemur fram í byggingarleyfinu, eða hvort um stækkun á umræddum svölum sé að ræða, eins og kærendur halda fram.
Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulagi liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem hafi heimild til fullnaðarafgreiðslu máls, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar og skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að grenndarkynning felist í því að skipulagsnefnd kynni leyfisumsóknina nágrönnum sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta og gefi þeim kost á að tjá sig um hana innan tilskilins frests. Þó er skipulagsnefnd heimilt skv. 3. mgr. ákvæðisins að falla frá grenndarkynningu ef sýnt er fram á að leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjenda.
Líkt og rakið var í málavöxtum var með umsókn hins kærða byggingarleyfis sótt um leyfi vegna breytinga sem gerðar höfðu verið á hliðarveggjum aðliggjandi húsa. Á samþykktum uppdráttum hins kærða byggingarleyfis kemur fram að um sé að ræða útfærslubreytingar sem gerðar hafi verið eftir að reyndarteikningar hússins voru samþykktar árið 2017. Hins vegar verður af samanburði teikninga sem samþykktar voru árið 2017 og samþykktra teikninga vegna umþrætts byggingarleyfis ráðið að svalirnar hafa breikkað og ná nú að gafli húss kærenda að Ásvallagötu 23 auk þess sem svalahandrið hefur færst utar. Er því ljóst að ekki er einungis um útfærslubreytingu að ræða, svo sem kemur fram bæði í umsókn um byggingarleyfi og á samþykktum uppdráttum. Hin kærða ákvörðun heimilar stækkun svalanna auk þess sem þær ná að gafli húss kærenda. Bar því samkvæmt fyrrnefndri 44. gr. skipulagslaga að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknina áður en byggingarfulltrúi tók afstöðu til hennar.
Að öllu framangreindu virtu verður hið kærða byggingarleyfi fellt úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. júlí 2020 um að veita byggingarleyfi fyrir breytingu á þaksvölum hússins að Ásvallagötu 21.
