Árið 2019, fimmtudaginn 4. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 88/2018, kæra á ákvörðun skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar frá 23. mars 2018 um að samþykkja deiliskipulag Keflavíkurflugvallar austursvæðis – Háaleitishlaðs.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. júní 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir N1 hf., lóðarhafi lóðarinnar Háaleitishlaðs 6, þá ákvörðun skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar frá 23. mars 2018 að samþykkja deiliskipulag Keflavíkurflugvallar austursvæðis – Háaleitishlaðs. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar 27. júní 2018.
Málavextir: Hinn 5. febrúar 2015 gerðu kærandi og Isavia ohf. með sér lóðarleigusamning vegna lóðarinnar Háaleitishlaðs 6 á svæði A á Keflavíkurflugvelli og var lóðin leigð kæranda til fimm ára frá 1. janúar 2014. Í bréfi Isavia ohf. til kæranda, dags. 14. desember 2016, kom fram að ekki væru forsendur til að endurnýja eða framlengja lóðarleigusamninginn þar sem unnið væri að því að endurskipuleggja svæðið og óvissa væri um hvernig skipulagið yrði og hvaða starfsemi yrði leyfð þar. Var kærandi hvattur til að fylgjast með þróun skipulagsmála á svæðinu og huga að því í tíma að flytja starfsemi sína af lóðinni.
Á fundi skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar 18. ágúst 2017 var samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi Háaleitishlaðs. Fól tillagan m.a. í sér að fjöldi mannvirkja myndi víkja af svæðinu, þ. á m. mannvirki á lóðinni Háaleitishlaði 6. Tillagan var auglýst til kynningar 4. september s.á. með fresti til athugasemda til 18. október s.á. Tillagan var tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsnefndar 27. s.m. þar sem bókað var um svör við framkomnum athuga-semdum og tillagan samþykkt með breytingum vegna athugasemda og ábendinga. Með bréfi Skipulagsstofnunar til skipulagsnefndar, dags. 12. desember s.á., var gerð athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda, m.a. þar sem ekki hefði verið fjallað um gildi þeirra bygginga sem heimilt væri að rífa. Á fundi skipulagsnefndar 23. mars 2018 var lagt fram erindi Minjastofnunar Íslands um varðveislugildi mannvirkja á svæðinu og deiliskipulagstillagan samþykkt. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 18. maí s.á.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hann hafi haft væntingar um að samráð yrði haft við hann varðandi framtíðarskipan deiliskipulagssvæðisins í ljósi eignarhalds hans að mannvirki á lóðinni Háaleitishlaði 6 auk þess sem verkefnisstjóri Isavia ohf. hafi í tölvupósti til hans 23. desember 2013 tekið fram að samráð yrði haft við hann um skipulag og notkun lóðarinnar til frambúðar. Deiliskipulagstillagan, sem geri ráð fyrir að mannvirki að Háaleitishlaði 6 víki af svæðinu, hafi komið kæranda mjög í opna skjöldu en ekkert sérstakt samráð hafi verið haft við hann þrátt fyrir fyrri yfirlýsingar fulltrúa Isavia ohf.
Kærandi átti sig ekki á nauðsyn þess að umrætt mannvirki víki af svæðinu en samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Keflavíkurflugvallar 2013-2030 standi það innan svokallaðs flug-þjónustusvæðis, Háaleitishlaðs, sem ætlað sé til nota undir flugstöðvarbyggingar, flughlöð, flugskýli og þjónustu þeim tengdri auk vörugeymsla. Í deiliskipulagi svæðisins sé mannvirki kæranda ranglega tilgreint sem skrifstofuhúsnæði einvörðungu, en frá upphafi hafi það verið tengt þjónustu við flugrekstur auk þess sem meirihluti rýma þess sé skilgreint sem verkstæði í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Notkun mannvirkisins samræmist því fyllilega skilmálum aðalskipulags og engar forsendur séu til að það verði látið víkja umfram önnur mannvirki á svæðinu. Þá sé bent á að deiliskipulagið geri ráð fyrir að skrifstofuhúsnæði í eigu Isavia ohf. standi áfram innan deiliskipulagssvæðisins í næsta nágrenni við mannvirki kæranda, sem og ýmis önnur mannvirki sem eigi það öll sameiginlegt að vera í eigu Isavia ohf.
Skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar hafi ekki gert neina sérstaka rannsókn á núverandi notkun mannvirkis kæranda m.t.t. þess hvort hún samræmdist skilgreindri landnotkun svæðisins samkvæmt skipulagsáætlunum eða hvort raunveruleg nauðsyn stæði til þess að láta það víkja. Fullt tilefni hafi verið til að rannsaka það í ljósi yfirlýsts áhuga kæranda á gerð nýs lóðarleigusamnings og áframhaldandi notkun mannvirkisins í þágu flugrekstrar. Nefndin hafi því ekki gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt sé bent á að Isavia ohf. annist lóðaúthlutun og innheimtu lóðarleigugjalds, gatnagerðargjalds o.fl. á svæðinu samkvæmt 9. gr. laga nr. 76/2008 um stofnun opinbers hlutafélags um rekstur Keflavíkurflugvallar o.fl. Nái deiliskipulagið fram að ganga muni félagið því standa vörð um eigin mannvirki á svæðinu en láti kæranda rýma mannvirki sitt með tilheyrandi kostnaði. Rík aðgæsluskylda hafi hvílt á nefndinni í ljósi stjórnarskrárvarinna eignarréttinda kæranda á svæðinu. Henni hafi því borið að gæta sérstaklega að því hvort starfsemi kæranda á skipulags-svæðinu væri möguleg eða gefa kæranda kost á að breyta nýtingu lóðarinnar og mannvirkisins til samræmis við skilmála deiliskipulagsins.
Þá hafi skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar verið vanhæf við töku hinnar kærðu ákvörðunar samkvæmt 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Í 8. gr. laga nr. 76/2008 sé fjallað um skipulagsmál og í 1. málsl. 2. mgr. 8. gr. sé fjallað um hlutverk Isavia ohf. Þar segi að félagið kosti og annist gerð deili- og aðalskipulagstillagna fyrir flugvallarsvæðið og leggi fyrir skipulagsnefnd til afgreiðslu. Ákvæðið sé hér um bil samhljóða 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sem sé undantekning frá meginreglu laganna um að sveitarstjórn beri ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags. Í reynd sé algengt að einkaaðilar kosti gerð deiliskipulags í þéttbýli í samræmi við ákvæðið en deiliskipulagið fari í framhaldi í málsmeðferð á vegum sjálfstæðra sveitarstjórna þar sem skipulagsfulltrúar þeirra séu ráðgefandi um athugasemdir sem fram komi á auglýsingartíma skipulagsáætlunar. Athygli veki að gögn málsins beri með sér að viðkomandi skipulagsfulltrúi sé starfsmaður Isavia ohf. og að lögfræðingur félagsins hafi verið skipulagsnefndinni til ráðgjafar um viðbrögð við kæru þessa máls. Sérfræðiráðgjöf skipulagsnefndarinnar komi því fyrst og fremst frá starfsmönnum Isavia ohf. Félagið hafi mikilla hagsmuna að gæta á flugvallarsvæðinu og hagsmunir þess kunni að rekast á við hagsmuni annarra aðila, s.s. vegna eignaréttar að mannvirkjum og lóðaréttindum. Aðstöðu þessari megi líkja við það að skipulagsráð sveitarfélags óski eftir umsögn lögfræðings byggingarverktaka vegna kæru á deiliskipulagi sem byggingarverktaki hafi kostað og annast gerð á og sveitarfélagið samþykkt. Með hliðsjón af því hafi nefndina skort sérstakt hæfi til að taka ákvarðanir, sbr. 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, þar sem þessar aðstæður séu til þess fallnar að draga óhlutdrægni nefndarinnar í efa með réttu. Engu máli skipti þó svo að þessi tilhögun kunni að vera í samræmi við starfsreglur nefndarinnar eða samninga sem gerðir hafi verið við Isavia ohf. enda séu starfsreglur eða slíkir samningar réttlægri skipulagslögum og stjórnsýslulögum.
Athugasemd sé gerð við að lýsing skipulagsverkefnisins hafi verið auglýst á vefsíðu Isavia ohf. og sýni það hversu hlutdræg málsmeðferðin sé gagnvart félaginu. Eðlilegri málsmeðferð hefði verið að auglýsa breytinguna á heimasíðum þeirra þriggja sveitarfélaga sem séu á flugvallarsvæðinu. Þá hafi skipulagsnefndinni borið að hafa samráð við kæranda þar sem hann hafi átt sérstakra og einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta. Honum hafi ekki verið kunnugt um deiliskipulagsvinnuna enda hafi komið fram í bréfi Isavia ohf. til hans að samráð yrði haft við hann. Ekki skipti máli þótt félag sem sé að hluta í eigu kæranda hafi sent athugasemdir um deiliskipulagið á meðan það hafi verið í kynningu.
Málsrök skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar: Skipulagsnefndin vísar til þess að hið kærða deiliskipulag hafi verið í vinnslu frá því snemma árs 2016, að hluta til samhliða vinnu við aðalskipulag Keflavíkurflugvallar. Í samræmi við 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 hafi verið tekin saman lýsing á skipulagsverkefninu og auglýst í Víkurfréttum 21. janúar 2016 með fresti til 2. febrúar s.á. til að koma á framfæri athugasemdum. Samtímis hafi lýsingin verið send ýmsum umsagnaraðilum og birt á heimasíðu Isavia ohf. Hinn 25. október s.á. hafi verið haldinn samráðsfundur þar sem farið hafi verið yfir drög að deiliskipulaginu. Í samræmi við 41. gr. skipulagslaga hafi svo deiliskipulagstillagan verið auglýst í Lögbirtingablaðinu og Fréttablaðinu 4. september 2017 og í Víkurfréttum 7. s.m., auglýst á heimasíðu Isavia ohf., verið til kynningar á skrifstofu Isavia ohf. og send út til helstu umsagnaraðila. Nokkrar athugasemdir hafi borist, m.a. frá Olíudreifingu ehf., sem sé að stórum hluta í eigu kæranda. Í framhaldi af því hafi smávægilegar breytingar og lagfæringar verið gerðar á deiliskipulaginu áður en það hafi verið sent Skipulagsstofnun, sbr. 42. gr. skipulagslaga. Skipulagsstofnun hafi gert tillögur til úrbóta og við því hafi verið brugðist, m.a. með því að gera húsakönnun. Deiliskipulagið hafi aftur verið sent til Skipulagsstofnunar sem hafi ekki gert athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt þess.
Stefna Isavia ohf. í skipulagsmálum á svæðinu hafi m.a. verið að gera ráð fyrir stórum byggingum, s.s. flugskýlum og öðrum byggingum, austan við Háaleitishlað. Samkvæmt deili-skipulaginu sé Háaleitishlað 6 víkjandi mannvirki en flest önnur mannvirki sem séu víkjandi séu í eigu Isavia ohf. Því verði ekki séð að ákvörðun um að láta umrædd mannvirki víkja beinist sérstaklega að kæranda.
Í bréfi Isavia ohf. til kæranda frá því í desember 2016 komi fram að óvissa sé um hvert skipulag svæðisins verði og kærandi hvattur til að flytja starfsemi sína af lóðinni. Því hafi niðurstaða deiliskipulagsins ekki átt að koma honum á óvart. Að því er varði rannsókn á núverandi notkun mannvirkis kæranda sé bent á að í húsakönnun vegna deiliskipulagsins sé getið um húsið eins og aðrar byggingar á svæðinu en almennt sé ekki skoðað nákvæmlega hvaða starfsemi hafi farið fram í húsum á skipulagssvæðinu á þeim tíma sem skipulagið var í vinnslu. Mest sé þó um vert að lóðarleigusamningur vegna Háaleitishlaðs 6 hafi runnið út 1. janúar 2019 og ekki hafi staðið til að eiga neitt við hús eða lóð fram að þeim tíma.
Niðurstaða: Deiliskipulag það sem um er deilt í þessu máli er á flugvallarsvæði Keflavíkur-flugvallar, svonefndu flugþjónustusvæði Háaleitishlaðs. Í deiliskipulaginu er m.a. gert ráð fyrir að tiltekin mannvirki á svæðinu víki, þ. á m. mannvirki kæranda á lóðinni Háaleitishlaði 6, og stendur ágreiningur málsins fyrst og fremst um þann þátt skipulagsins.
Í lögum nr. 76/2008 um stofnun opinbers hlutafélags um rekstur Keflavíkurflugvallar o.fl. er mælt fyrir um heimild ráðherra til að stofna opinbert hlutafélag um rekstur Keflavíkurflugvallar en það félag heitir í dag Isavia ohf. Hlutverk félagsins er m.a. að annast uppbyggingu Keflavíkurflugvallar, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna, og samkvæmt 2. mgr. 8. gr. kostar félagið og annast gerð deiliskipulags á flugvallarsvæðinu en skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar sér um samþykki þess. Samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins setur ráðherra nefndinni starfsreglur en að öðru leyti eiga ákvæði skipulagslaga og reglugerða settra samkvæmt þeim við um störf nefndarinnar eftir því sem við getur átt. Ráðherra hefur sett starfsreglur fyrir skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar nr. 1086/2008, sem birtust í B-deild Stjórnartíðinda 28. nóvember 2008. Í 1. mgr. 7. gr. starfsreglna skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar kemur fram að Keflavíkurflugvöllur ohf., nú hluti Isavia ohf., leggi skipulagsnefndinni til fundaraðstöðu. Félagið skuli leggja nefndinni til aðstöðu til varðveislu gagna sem og almenna skrifstofuþjónustu. Þá hefur fulltrúi félagsins heimild til að sitja fundi skipulagsnefndarinnar með málfrelsi og tillögurétt. Í 2. mgr. 7. gr. kemur fram að félagið haldi úti heimasíðu og útvegi skipulagsnefndinni rými á síðunni til kynningar á auglýstum skipulagstillögum og öðrum atriðum er varða starfsemi nefndarinnar. Af framangreindu má ráða að löggjafinn hefur mælt fyrir um tiltekna sérstöðu skipulagsmála á flugvallarsvæðinu sem verður ekki að fullu jafnað við skipulagsmál sveitarfélaga á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010. Er og ljóst að gert er ráð fyrir ákveðnu samstarfi á milli Isavia ohf. og skipulagsnefndarinnar við meðferð deiliskipulags á flugvallarsvæðinu. Verður því ekki fallist á að það fyrirkomulag að skipulagsfulltrúi Keflavíkurflugvallar sé jafnframt starfsmaður Isavia ohf. og að sú staðreynd að skipulagsnefnd hafi notið sérfræðiaðstoðar Isavia ohf. leiði til vanhæfis nefndarinnar við meðferð skipulagstillagna á flugvallarsvæðinu skv. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar að auki liggur fyrir að endanleg ákvörðun um að samþykkja deiliskipulag var tekin af skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar í samræmi við 2. mgr. 8. gr. laga nr. 76/2008.
Skipulagslýsing vegna hinnar umdeildu deiliskipulagstillögu var tekin saman, umsagna um hana leitað og hún kynnt almenningi í samræmi við 40. gr. skipulagslaga. Hún var auglýst til kynningar með almennum hætti og að lokinni kynningu var framkomnum athugasemdum svarað, sbr. 41. gr. laganna. Var Skipulagsstofnun tilkynnt um samþykkt deiliskipulagsins og gerði stofnunin athugasemd við birtingu þess í B-deild Stjórnartíðinda. Vegna þeirra athugasemda lét skipulagsnefndin gera húsakönnun áður en deiliskipulagið var samþykkt að nýju. Þá verður ekki talið að skipulagsnefndinni hafi borið að hafa sérstakt samráð við kæranda vegna deiliskipulags svæðisins en fyrir liggur að í bréfi Isavia ohf. til kæranda, dags. 14. desember 2016, var honum tilkynnt að ekki væru forsendur til að endurnýja eða framlengja lóðarleigusamning við hann. Verður því ekki fallist á að skipulagsnefndin hafi ekki gætt að rannsóknarreglu stjórnsýslulaga þegar ákvörðun var tekin um að skilgreina tiltekin mannvirki sem víkjandi. Skipulagsstofnun gerði síðan ekki athugasemd við samþykkt skipulagsins og tók það gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda. Var málsmeðferð hinnar kærðu skipulagsákvörðunar því lögum samkvæmt.
Við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga, en í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðalskipulags. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Skipulagsnefnd Keflavíkurflugvallar er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum.
Hið kærða deiliskipulag er á skilgreindu flugvallarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Keflavíkurflugvallar 2013-2030. Er gert ráð fyrir í aðalskipulaginu að á flugþjónustusvæði Háaleitishlaðs sé starfsemi sem þarfnist ekki nálægðar við flugstöð millilandaflugs. Þá segir að ekki liggi fyrir frekari áform um nýtingu Háaleitishlaðs en líklegt sé að það skýrist þegar uppbygging hefjist við flugskýli og við frekari þróun flugþjónustu og vöxt í farþegaflugi. Fram kemur í kafla um forsendur flugþjónustusvæða að vegna þess að þarfir flugvallar og flugrekstraraðila séu ekki allar fyrirsjáanlegar þurfi aðalskipulag að veita nægilegt svigrúm fyrir þróun svæðisins. Með hliðsjón af framangreindu svigrúmi verður það ekki talið ganga gegn stefnu aðalskipulags að kveða á um það í hinu kærða deiliskipulagi að tilteknar byggingar skuli vera víkjandi jafnvel þótt notkun þeirra samræmist skilgreindri landnotkun svæðisins enda má í deiliskipulagi skilgreina landnotkun þrengri en í aðalskipulagi, sbr. 2. mgr. gr. 5.3.2. og 3. mgr. gr. 6.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013.
Sem fyrr greinir felur deiliskipulagið í sér að fjöldi bygginga á skipulagssvæðinu skuli víkja og er jafnframt að finna sérákvæði í skipulagsskilmálum um þær byggingar sem eiga að koma í staðinn. Er sú skipulagsákvörðun í samræmi við þann tilgang deiliskipulagsins að staðfesta byggðamynstur svæðisins. Lágu því lögmæt og efnisleg sjónarmið að baki hinu kærða deili-skipulagi.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu þess efnis því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar skipulagsnefndar Keflavíkurflugvallar frá 23. mars 2018 um að samþykkja deiliskipulag Keflavíkurflugvallar austursvæðis – Háaleitishlaðs.
