Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

88/2013 Lambastaðahverfi

Árið 2014, föstudaginn 5. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 88/2013, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 12. júní 2013 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Lambastaðahverfi á Seltjarnarnesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. ágúst 2013, er barst nefndinni 30. s.m., kæra JP Lögmenn f.h. S og G, Nesvegi 105, Seltjarnarnesi þá ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 12. júní 2013 að samþykkja deiliskipulag fyrir Lambastaðahverfi á Seltjarnarnesi, með kröfu um ógildingu hennar.

Gögn í máli þessu bárust frá Seltjarnarnesbæ 24. janúar 2014.

Málavextir: Vinna við gerð deiliskipulags Lambastaðahverfis hófst á árinu 2008. Hinn 28. apríl 2010 samþykkti bæjarstjórn Seltjarnarness deiliskipulag fyrir hverfið og í nóvember s.á. voru samþykktar breytingar á skipulaginu. Auglýsing um gildistöku þess var þó ekki birt í B-deild Stjórnartíðinda og í desember 2010 var samþykkt í bæjarstjórn að auglýsa að nýju tillögu að deiliskipulagi umrædds svæðis. Hinn 22. júní 2011 samþykkti bæjarstjórn nefnt skipulag og tók það gildi í október s.á. Var skipulagið kært til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála er vísaði málinu frá hinn 25. október 2012 með vísan til þágildandi 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sem kvað á um ógildi skipulagsákvarðana væri auglýsing um gildistöku ekki birt í B-deild Stjórnartíðinda innan lögboðins frests.

Í kjölfar þess var ákveðið af hálfu sveitarfélagsins að hefja skipulagsferlið að nýju. Var skipulagslýsing vegna svonefndrar endurauglýsingar deiliskipulags Lambastaðahverfis kynnt, m.a. á íbúafundi hinn 10. janúar 2013, og veittur nokkurra daga frestur til að koma að athugasemdum. Í nefndri lýsingu var tekið fram að gert væri ráð fyrir að nýtt deiliskipulag Lambastaðahverfis yrði í samræmi við deiliskipulagstillögu Lambastaðahverfis sem samþykkt var í bæjarstjórn 22. júní 2011, að öðru leyti en því að skipulag fyrir lóðina að Skerjabraut 1-3 yrði í samræmi við tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir lóðina, dags. 17. júlí 2012. Þá myndi við gildistöku skipulagsins falla úr gildi deiliskipulag lóðarinnar Skerjabrautar 1-3 sem samþykkt hafi verið í bæjarstjórn árið 2007 og skipulags- og byggingarskilmálar fyrir Hamarsgötu 2, 4 og 6 frá árinu 1973.

Tillaga að deiliskipulagi Lambastaðahverfis var kynnt á íbúafundi hinn 14. febrúar 2013 og á fundi bæjarstjórnar hinn 27. s.m. var samþykkt að auglýsa hana til kynningar og var frestur til athugasemda til 26. apríl 2013. Á þeim tíma bárust 13 bréf og umsagnir með athugasemdum, þ. á m. frá kærendum. Bæjarstjórn tók málið fyrir hinn 12. júní 2013 að undangenginni umfjöllun skipulags- og mannvirkjanefndar 4. s.m. og afgreiddi málið með svofelldri bókun: „Bæjarstjórn samþykkir samhljóða smávægilega breytingu á deiliskipulagstillögum og tillögur um svör frá skipulags- og mannvirkjanefnd vegna deiliskipulags Lambastaðahverfis. Skipulagsstjóra falið að senda svörin til íbúa og afrit ásamt deiliskipulagstillögu með smávægilegri breytingu til umsagnar Skipulagsstofnunar.“ Skipulagsstofnun gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um gildistöku deiliskipulagsins og öðlaðist það gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda hinn 1. ágúst 2013.

Tekur deiliskipulagið til íbúðarsvæðis sem afmarkast af Nesvegi til norðausturs, bæjarmörkum að Reykjavík til austurs og sjó til suðvesturs, og af Skerjabraut til norðvesturs. Í skipulaginu eru byggingarreitir markaðir og tekin afstaða til nýtingarhlutfalls einstakra lóða, auk heimildar til að reisa smáhýsi utan byggingarreita og bátaskýli á sjávarlóðum sem tengjast sjóvarnargörðum utan byggingarreita.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að þeir hafi haft aðkomu að fasteign sinni eftir stíg frá Nesvegi sem liggi á milli lóðanna að Nesvegi 107 og 109 að vestanverðu og lóðanna nr. 101, 103 og 105 að austanverðu við sömu götu. Eigi þeir umferðarrétt um greindan stíg að fasteign sinni og beri að tilgreina hann og virða í deiliskipulagi. Í hinu kærða skipulagi sé einungis merkt kvöð við þessa aðkomu, án nánari tilgreiningar. Sé þetta eina aðkoman að fasteigninni innan sveitarfélagsins og beri að gera skýra grein fyrir henni í deiliskipulagi, þannig að hún sé tryggð. Sveitarfélaginu sé skylt að tryggja aðkomu að fasteignum innan sinna sveitarfélagsmarka sem og því svæði sem skipulagstillagan taki til. Ekki dugi að vísa til aðkomu að eignunum frá Sörlaskjóli, enda sé hún í öðru sveitarfélagi. Vísi kærendur til þinglýstra skjala máli sínu til stuðnings og almennra reglna um hefð en leiða megi efni og umfang téðs umferðarréttar af fyrirliggjandi þinglýstum gögnum og heimildum. Ekki sé einungis unnt að horfa á orðalag þeirra heldur verði einnig að byggja á markmiði og forsendum aðila.

Veiting byggingarleyfis fyrir Nesveg 107 árið 2007 hafi verið í andstöðu við ákvæði þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og þá skyldu sveitarfélagsins að gera deiliskipulag. Þá hafi ekki verið gætt ákvæða 4. mgr. 43. gr. laganna um samþykki meðeigenda vegna sameiginlegar „kvaðar á lóð“. Nýtingarhlutfall lóðarinnar hafi vart náð 0,3 en sé nú allt að 0,5. Það sé tilgreint 0,4 í deiliskipulagi en röng lóðarstærð liggi þeim útreikningi til grundvallar. Tilgreint hús sé í engu samræmi við aðliggjandi byggð og a.m.k. 22% of stórt miðað við forsendur í samþykktu deiliskipulagi, séu teikningar réttar. Sé hinu kærða deiliskipulagi ætlað að staðfesta framkvæmd sem hafi verið í algerri andstöðu við ákvæði þágildandi skipulags- og byggingarlaga og ekki sé unnt að samþykkja það fyrr en hin ólöglega bygging hafi verið fjarlægð, sbr. 4. mgr. 56. gr. fyrrgreindra laga.

Þá sé ljóst að ekki sé hægt að samþykkja hið umdeilda deiliskipulag samkvæmt gildandi skipulagslögum nr. 123/2010. Hugmyndir um fjölgun íbúa á svæðinu séu ekki í samræmi við markmið aðalskipulags. Lóðin að Nesvegi 107 sé ekki í samræmi við skilgreint nýtingarhlutfall á svæðinu, húsið sé of stórt og mannvirki utan lóðarmarka. Ekki sé tekið á því að aðalteikningar Nesvegar 107, sem sveitarfélagið beri ábyrgð á, séu leiðréttar og samræmdar væntanlegu aðal- og deiliskipulagi. Geti sveitarfélagið í þessu sambandi ekki vísað til þess að ekki hafi verið látið reyna á gildi byggingarleyfis fyrir dómi áður en hið umdeilda deiliskipulag hafi verið samþykkt. Við meðferð og afgreiðslu deiliskipulagsins hafi borið að gera grein fyrir umræddu mannvirki eins og það sé í raun og veru og fara yfir athugasemdir kæranda. Það hafi ekki verið gert. Felist í því brot gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, sem eitt og sér leiði til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Einnig sé gerð athugasemd vegna heimilda deiliskipulagsins um að reisa megi bátaskýli á sjávarlóðum. Slík áform séu í andstöðu við náttúruverndaráætlun 2004-2008, þar sem lagt sé til að friða svæðið sem nái yfir fjöru og land neðan byggðar á skipulagssvæðinu. Bátaskýlin muni skerða útsýni og hefta aðgengi að fjörunni. Verið sé að ganga á rétt nágranna með því að auka nýtingarhlutfall á lóð Nesvegar 107. Enginn málsettur byggingarreitur sé skilgreindur fyrir bátaskýli á umræddri lóð og af því leiði að ekki sé unnt að veita byggingarleyfi síðar. Sé um slíkan annmarka að ræða að til ógildingar leiði. Þá séu verulegir annmarkar á tillögunni og skilmálateikningu vegnar lóðarinnar Nesvegar 117-119 og 119a.

Málsrök Seltjarnarnesbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er farið fram á að öllum kröfum kærenda um ógildingu hins kærða deiliskipulags verði hafnað.

Sveitarfélagið tekur fram að deildar meiningar séu uppi um umferðarrétt um umræddan stíg, en eigandi Nesvegar 107 hafi haldið því fram að hann eigi einn rétt til umferðar um stíginn. Þinglesin gögn um eignarhald og réttindi á nefndum stíg séu ekki skýr og ekki liggi fyrir gögn í málinu sem staðfesti hefðarrétt kærenda. Gert sé ráð fyrir stígnum í deiliskipulagi. Takmarki deiliskipulagið ekki á nokkurn hátt möguleika kæranda nýta hann. Deiliskipulagið breyti engu um beinan eða óbeinan eignarrétt að nefndum stíg heldur eigi sá ágreiningur undir dómstóla. Um eignarlóðir sé að ræða. Þegar samþykkt hafi verið leyfi fyrir húsunum nr. 103-105 við Nesveg þá hafi sveitarfélagið sérstaklega tekið fram að eigandi lóðarinnar bæri ábyrgð á heimkeyrsluréttindum. Þá sé rangt að sú skylda hvíli á sveitarfélaginu að tryggja aðkomu að umræddum lóðum „innan sveitarfélagsins“ en aðkoma sé tryggð frá Sörlaskjóli. Yrði það afstaða úrskurðarnefndarinnar að sveitarfélaginu bæri að kveða á um umrædda kvöð gæti slíkt þó ekki leitt til ógildingar skipulagsins í heild.

Vegna skírskotunar til byggingar hússins að Nesvegi 107 sé tekið fram að húsið hafi aldrei verið í andstöðu við deiliskipulag. Það hafi verið reist á grundvelli grenndarkynningar í þegar byggðu en ódeiliskipulögðu hverfi. Því eigi hugleiðingar um að óheimilt sé að breyta skipulagi vegna framkvæmda sem byggðar hafi verið í óleyfi ekki við. Enginn nágranni hafi gert athugasemdir eða kært téð byggingarleyfi. Nýtingarhlutfall lóðarinnar sé 0,439. Samkvæmt deiliskipulagi sé hámarksnýtingarhlutfall 0,4. Heimilt sé að auka byggingarmagn á lóð umfram nýtingarhlutfall um þann hluta mannvirkis sem sé neðanjarðar, en í húsinu sé stór kjallari. Nýtingarhlutfall ofanjarðar sé ekki hærra en 0,4 og byggingin því ekki stærri en skipulagið leyfi. Væri litið svo á að húsið væri stærra en skipulagið leyfi hefði það þó ekki áhrif á gildi þess. Samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 sé ekki gert ráð fyrir að fjarlægja þurfi mannvirki sem reist hafi verið í andstöðu við skipulag áður en nýtt skipulag sé samþykkt. Vegna fullyrðinga um að samþykki meðeigenda hefði þurft áður en byggingarleyfi hefði verið samþykkt sé vísað til þess er áður greini um nefnda kvöð en einnig sé bent á að engin breyting hafi orðið við byggingu hins nýja húss þar sem áður hafi staðið hús á lóðinni með aðkomu um greinda kvöð.

Bent sé á að í kafla 4.2. í greinargerð aðalskipulags Seltjarnarness sé gert ráð fyrir því að fjölga íbúðum á Seltjarnarnesi í þegar byggðum hverfum. Í deiliskipulaginu sé gerð grein fyrir núverandi húsi nr. 107 við Nesveg. Gert sé ráð fyrir að það hús verði til framtíðar og byggingarreitur skilgreindur því til samræmis. Sé því mótmælt að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga eða stjórnsýsluréttar við meðferð málsins enda hafi mikið samráð og samvinna verið við gerð deiliskipulagsins. Leitast hafi verið við að upplýsa þau mál sem bent hafi verið á og athugasemdum svarað á skilmerkilegan hátt.

Loks mótmæli sveitarfélagið staðhæfingu kærenda um að heimiluð bátaskýli á sjávarlóðum á svæðinu séu í andstöðu við náttúruverndaráætlun. Grenndaráhrif skýlanna verði óveruleg, enda hámarkshæð þeirra 1,8 m miðað við meðal lóðarhæð og lágmarksfjarlægð þeirra frá lóðarmörkum 3 m. Hæð þeirra sé því ekki meiri en skjólveggja og girðinga sem heimilt sé að reisa innan lóðar án sérstaks leyfis. Muni umrædd bátaskýli ekki breyta neinu um aðgengi að fjörunni. Heimild til byggingar bátaskýla sé háð því að nýtingarhlutfall lóðar hafi ekki áður verið fullnýtt. Þá sé því hafnað að annmarkar séu á skilmálateikningum fyrir lóðina nr. 117-119 við Nesveg.

——

Aðilar máls þessa hafa fært fram frekari rök til stuðnings kröfum sínum og hefur úrskurðarnefndin haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins þótt þau verði ekki rakin nánar hér.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér staðhætti á vettvangi hinn 2. september 2014.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi deiliskipulags Lambastaðahverfis er samþykkt var í bæjarstjórn Seltjarnarness 12. júní 2013 og tók gildi 1. ágúst s.á. Hið kærða deiliskipulag tekur til landsvæðis sem á gildandi aðalskipulagsuppdrætti er auðkennt sem íbúðarsvæði, sem nær til núverandi íbúðarbyggðar, og opin svæði til sérstakra nota sem nær til fjörunnar og umhverfis. Seltjarnarnesfjörur eru, samkvæmt aðalskipulagi, á náttúruminjaskrá og öll suður- og vesturströnd Seltjarnarness norður að byggð við Bygggarða er og á náttúruverndaráætlun 2004-2008. Þá er í greinargerð aðalskipulags m.a. tekið fram að ekki sé gert ráð fyrir grundvallarbreytingum á yfirbragði eldri hverfa en að þétting byggðar sé talin jákvæð þar sem henta þyki. 

Lýsing á skipulagsverkefni Lambastaðahverfis var kynnt á almennum fundi sem og tillaga að deiliskipulagi umrædds svæðis. Tillagan var auglýst til kynningar og afstaða tekin til athugasemda er bárust við tillöguna og þeim svarað. Samþykkt tillaga var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu og auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins birt í B-deild Stjórnartíðinda. Var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar að formi til í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Í hinu umdeilda deiliskipulagi er sett kvöð um umferð um stíg er liggur á milli húsa nr. 101, 105, 107 og 109 við Nesveg. Í deiliskipulagi skal gera grein fyrir því samgöngukerfi sem fyrir er og skal setja kvaðir um umferðarrétt þegar það á við, sbr. a-lið gr. 5.3.2.5. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Þá skal í deiliskipulagi samkvæmt gr. 5.3.2.2. reglugerðarinnar tryggja aðkomu að hliðum stakstæðra mannvirkja sem standa við lóðarmörk og að baklóðum sambyggðra húsa með kvöðum eða öðrum hætti. Afmarka skal lóðir á sama hátt fyrir önnur mannvirki eftir atvikum. Áhöld eru um eignarhald að téðum stíg. Ágreiningur þess efnis á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina, heldur dómstóla, enda sker ákvörðun um deiliskipulag hvorki úr um eignarhald á landi né landamerki. Breytir merking umræddrar kvaðar því engu um réttarstöðu kæranda. Þá tryggir hún, en takmarkar ekki, umferðarrétt hans um nefndan stíg. Loks verður ekki ráðið af lögum og reglugerðum að gerð sé krafa um að aðkoma að lóðum innan umdeilds skipulagsreits sé innan sveitarfélagsmarka heldur einungis að hún sé tryggð.

Fyrir liggur að Seltjarnarnesbær mun árið 2007 hafa veitt leyfi fyrir byggingu húss að Nesvegi 107 er kærendur telja í andstöðu við deiliskipulag. Sætir umdeilt leyfi ekki lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar og hefur því byggingarleyfi ekki verið hnekkt. Samkvæmt 4. mgr. 56. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem kærendur vísa til, var óheimilt að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefði verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti hefði verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sambærilegt ákvæði er hvorki að finna í núgildandi skipulagslögum nr. 123/2010 né í núgildandi mannvirkjalögum nr. 160/2010, sem í gildi voru við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Þá er rétt að benda á að í almennum skilmálum hins umdeilda deiliskipulags er kveðið á um heimild til að auka byggingarmagn á lóð um þann hluta mannvirkis sem komið er fyrir neðanjarðar og nýttur er fyrir m.a. bílageymslur og geymslur.

Sýna skal byggingarreiti á skipulagsuppdrætti deiliskipulags, skv. c-lið gr. 5.5.3. í skipulagsreglugerð. Þar sem lóðir eru stórar og nýtingarhlutfall lágt er þó heimilt að staðsetja mannvirki með tákni og setja nánari skilmála í greinargerð um stærð þess eða taka afstöðu til lóðarmarka. Jafnframt er heimilt að sleppa byggingarreitum fyrir minniháttar mannvirki og viðbyggingar ef skilmálar eru að öðru leyti skýrðir með fullnægjandi hætti í greinargerð. Heimilt er samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi að reisa allt að 30 m² bátaskýli utan byggingarreita á sjávarlóðum sem tengjast sjóvarnargörðum, að fengnu leyfi skipulags- og mannvirkjanefndar og samþykki Samgöngustofu (áður Siglingastofnunar). Byggja má bátaskýlin á 7 m belti næst lóðarmörkum og má vegg- og mænishæð vera allt að 1,8 m yfir meðalhæð lóðar þar sem skýlið rís. Skal leita eftir skriflegu samþykki nágranna ef fjarlægð frá lóðarmörkum grannlóðar er minni en 3 m. Verður af framangreindu ráðið að deiliskipulagið fullnægi áskilnaði áðurgreinds ákvæðis.

Í náttúruverndaráætlunum 2004-2008 og 2009-2013 er lagt til að fjara og grunnsævi við Álftanes og Skerjafjörð verði vernduð og er svæðið m.a. innan marka Seltjarnarness. Samkvæmt 38. gr. náttúruverndarlaga nr. 44/1999 skal, þegar hætta er á röskun náttúruminja vegna framkvæmda, tilkynna Umhverfisstofnun þar um, leita umsagnar, og eftir atvikum leyfis hennar. Þá skal samkvæmt 33. gr. laganna leita umsagnar Umhverfisstofnunar og náttúruverndarnefnda við gerð svæðis- og aðalskipulagsáætlana og ef slík umsögn liggur ekki fyrir skal leita umsagnar sömu aðila áður en framkvæmda- og byggingaleyfi er veitt þar sem jarðmyndanir og vistkerfi sem talin eru upp í 37. gr. laganna gætu raskast. Verður ekki séð að nefnd lagaákvæði standi því í vegi að veita með deiliskipulagi heimildir til nánar tilgreindra framkvæmda á svæðum á náttúruminjaskrá svo sem hér er gert, enda eigi deiliskipulagið stoð í aðalskipulagi og frekari leyfisveitingar þurfi til áður en til framkvæmda kemur. Þá verður ekki séð að skýlin, verði þau reist, hindri aðgengi almennings að strandlengjunni svo sem gert er ráð fyrir í aðalskipulagi Seltjarnarness.

Með vísan til alls þess sem að framan greinir og þar sem að ekki verður talið að aðrir þeir annmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun sem geti raskað gildi hennar er kröfu um ógildingu hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:


Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 12. júní 2013 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Lambastaðahverfi á Seltjarnarnesi.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________                _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                     Þorsteinn Þorsteinsson