Ár 2010, miðvikudaginn 5. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 86/2009, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Álftaness frá 16. nóvember 2009 um að veita leyfi til byggingar einbýlishúss á lóðinni nr. 8 við Miðskóga.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 19. desember 2009, er barst nefndinni hinn 21. sama mánaðar, kæra K og K S, til heimilis að Miðskógum 6, Álftanesi, þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Álftaness frá 16. nóvember 2009 að veita leyfi til byggingar einbýlishúss á lóðinni nr. 8 við Miðskóga. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi bæjarstjórnar 19. nóvember 2009.
Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi ásamt því að kveðinn verði upp úrskurður til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Engar framkvæmdir hafa átt sér stað á grundvelli hins kærða leyfis. Þykir málið nú vera tækt til efnisúrskurðar og verður því ekki fjallað sérstaklega um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.
Mál þetta á sér nokkra forsögu og hefur úrskurðarnefndin áður fjallað um deilumál er varða lóðina að Miðskógum 8. Gera kærendur kröfu til þess að þeir nefndarmenn í úrskurðarnefndinni sem áður hafi fjallað um mál tengd lóðinni og deiliskipulagi svæðisins taki ekki þátt í afgreiðslu málsins. Á þetta verður ekki fallist enda veldur það ekki vanhæfi þótt nefndarmenn hafi áður, á sama stjórnsýslustigi, leitt til lykta mál tengd úrlausnarefni máls.
Jafnframt gera kærendur kröfu til þess að nefndin vinni að úrlausn málsins „óháð fyrri úrskurðum eða hugsanlegum dómum“. Verður ekki fallist á þessa kröfu kærenda um meðferð máls enda væri hún andstæð eðli máls og meginreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsókn máls. Verður nefndin þvert á móti að líta til fyrri úrlausna, hvort sem er eigin úrskurða eða niðurstöður dómstóla er varða sakarefni málsins, enda er hún bundin af þessum niðurstöðum.
Kærendur rekja í löngu máli aðdraganda málsins sem þau telja leiða til þess að fyrri niðurstaða úrskurðarnefndarinnar um gildi deiliskipulags á svæðinu fái ekki staðist. Þykir ekki ástæða til að reifa hér málatilbúnað kærenda hvað þetta varðar, þar sem í úrskurði nefndarinnar frá 21. október 2009 er þegar fengin sú niðurstaða að í gildi sé deiliskipulag fyrir umrætt svæði frá árinu 1981 þar sem gert er ráð fyrir byggingarlóð að Miðskógum 8. Kemur sú niðurstaða hvorki til endurskoðunar í máli þessu né í sérstöku máli fyrir úrskurðarnefndinni enda hefur ekki komið fram formleg beiðni um endurupptöku þess máls. Verður tilvitnaður úrskurður því lagður til grundvallar við úrlausn máls þessa eftir því sem við á.
Þar sem fyrir liggur sú niðurstaða að í gildi sé deiliskipulag fyrir svæði það sem hér um ræðir, sem fullnægi skilyrðum laga um samræmi við aðalskipulag, kemur það eitt til skoðunar í máli þessu hvort hið kærða byggingarleyfi samræmist gildandi deiliskipulagi.
Málavextir: Samkvæmt Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Álftaness 2005-2024 stendur lóðin að Miðskógum 8 á íbúðarsvæði. Á deiliskipulagsuppdrætti fyrir svæðið frá árinu 1981 eru sýndar lóðir og byggingarreitir, auk götu og aðkomu að lóðum. Á uppdrættinum er m.a. sýnd lóðin að Miðskógum 8. Í skilmálum deiliskipulagsins er meðal annars að finna ákvæði um að á skipulagssvæðinu megi reisa einnar hæðar íbúðarhús og skuli ris á þaki ekki vera meira en 20°. Hæð útveggja frá gólfplötu að þakrennukanti megi ekki vera meira 2,6 m, en um hæðarafsetningu íbúðargólfs er vísað til hæðarblaðs með nánar tilteknum skýringum. Bifreiðageymsla skuli að jafnaði vera í húsinu og minnst tvö bílastæði á hverri lóð.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 16. nóvember 2009 var samþykkt að veita leyfi til byggingar 284,1 m² einbýlishúss auk 39,9 m² bílskúrs á lóðinni nr. 8 við Miðskóga. Var afgreiðslan staðfest á fundi bæjarstjórnar 19. sama mánaðar og er það sú ákvörðun sem kærð er.
Málsrök kærenda: Kærendur kveða deilur hafa staðið um veitingu byggingarleyfis vegna Miðskóga 8 frá árinu 2005. Þá fyrst hafi komið opinberlega fram hugmynd um að byggja á lóðarskika sem fram að því hafi verið talinn óhæfur til byggingar. Það ár hafi tekið til starfa nýr bæjarstjóri sem lagt hafi ofuráherslu á að þarna skyldi byggt íbúðarhús og síðan þá hafi skipulagsnefnd og sveitarstjórn margsinnis fjallað um málið. Með fulltingi fjölmiðla hafi málinu verið stillt upp í pólitísku samhengi og sú staðreynd að heimili fyrrverandi forseta bæjarstjórnar, annar kærenda máls þessa, sé á aðliggjandi lóð og hafi það verið gert að höfuðatriði. Kærendur hafi ekki haft nein stjórnsýslutengd afskipti af umfjöllun eða afgreiðslum í máli þessu. Þau hafi hins vegar, með fullum rétti, tjáð afstöðu sína á forsendum leikmanna sem búi á aðliggjandi lóð. Frá árinu 2005 hafi þrír meirihlutar starfað í sveitarfélaginu og mismunandi stefna ríkt hjá hverjum þeirra. Deilt hafi verið um afgreiðslur fyrri sveitarstjórna og skipulagsnefnda á stöðu og gildi deiliskipulags á svæðinu. Stjórnsýslu sveitarfélagsins hafi ekki borið gæfa til þess í upphafi að skoða og skrásetja sögu málsins samkvæmt fundargerðum og fyrirliggjandi skjalasafni.
Byggingarleyfi hafi nú verið samþykkt á umræddri lóðarspildu. Í ljósi þess sé ekki hægt að líta framhjá annmörkum sem augljóslega séu á byggingarhæfi lóðarinnar, annmörkum sem samrýmist hvorki lögum og reglugerðum um byggingar- og skipulagslagsmál né tengdum lögum og reglugerðum hvað umhverfismál varði.
Hverjum þeim sem skoði svæðið verði ljóst á staðnum að lóðarspildan sé að þriðjungi neðan grjótgarðs er umlyki Skógtjörn. Samkvæmt aðalskipulagi Sveitarfélagsins Álftaness falli verulegur hluti spildunnar utan íbúðarbyggðar og ofan í fjöru, sem sé hverfisvernduð. Frá upphafi skipulags þessa svæðis hafi aðalskipulag gert ráð fyrir göngustíg meðfram Skógtjörninni. Við raunverulegar aðstæður megi sjá að lega göngustígsins yrði að hluta í gegnum byggingarreitinn eða í fjöruborðinu þrátt fyrir að augljóst sé að göngustígur verði aðeins byggður á þurru landi. Landfyllingar hafi ekki verið á döfinni enda illframkvæmanlegar og hvergi getið á skipulagsuppdráttum. Engin fordæmi séu fyrir sambærilegri staðsetningu lóðar á Álftanesi og tæplega þótt víðar væri leitað. Hið kærða byggingarleyfi heimili byggingu íbúðarhúss á fjörukambi, ofan á grjótgarði sem þar hafi staðið svo lengi sem elstu menn muni, sjór muni flæða fast að húsinu tvisvar á sólarhring. Sé í þessu sambandi vísað til gr. 4.15.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 þar sem segi að í svæðis- og aðalskipulagi skuli auðkenna núverandi og fyrirhugaða vatnsfleti vatna, fallvatna og sjávar og greina frá ef fyrirhugaðar séu breytingar á legu þeirra vegna stífla, breytinga á árfarvegum eða landfyllinga.
Samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi virðist nær engar takmarkanir vera eða fyrirvarar gerðir við framkvæmdir á spildunni. Þó komi fram að umhverfisnefnd þurfi að samþykkja landfyllingar innan lóðar. Sú túlkun hafi komið fram að þessi fyrirvari muni ekki halda þar sem um eignarlóð sé að ræða, nema að fyrirvaranum verði þinglýst á lóðina. Eigenda sé þannig heimilað að nýta lóðina á þann hátt sem almennt megi ætla að byggingarlóðir séu nýttar. Því megi ætla að byggingarleyfishafi hafi fengið heimild til að fylla upp í Skógtjörnina og fjöruna að því leyti sem sú landfylling sé innan lóðarmarka. Vakin sé athygli á að uppfyllingin þurfi að vera allt að 15 m út í fjöru, um 3-5 m á hæð og úr stórgrýti til öldubrots. Hér virðist því heimild gefin til stórfelldra jarðvegsframkvæmda og landfyllingar án þess að hugað sé að lögum og reglum sem gildi þar um. Byggingarleyfið sé ekki í samræmi við aðalskipulag Álftaness sem gefi ekki heimild til uppfyllinga, landmótunar neðan fjöru eða jarðrasks af þessari stærðargráðu á hverfisverndarsvæði.
Þá hafi útfærsla á fyrirhuguðum göngustíg meðfram Skógtjörninni hvergi verið sýnd en samkvæmt aðalskipulagi eigi hann að vera neðan við íbúðarsvæðið. Ekki verði annað séð en að það verði að koma honum fyrir á lóðinni Miðskógum 8 eða með frekari landfyllingum út í tjörnina.
Athygli sé vakin á að fjara Skógtjarnar sé hverfisvernduð og á náttúruminjaskrá. Umhverfisstofnun þurfi lögum samkvæmt að gefa umsögn um fyrirhugað jarðrask og breytingar á svæðum sem þannig séu friðuð. Umhverfisstofnun hafi ekki gefið umsögn um óumflýjanlegar og nauðsynlegar breytingar á fjörunni eftir að byggingarleyfið hafi verið samþykkt. Byggingaleyfið sé því ekki í samræmi við umhverfislög.
Málsrök Sveitarfélagsins Álftaness: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að með úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 109/2008 hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að sveitarfélaginu hafi verið óheimilt að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir Miðskóga 8. Niðurstaða málsins hafi verið byggð á því að í gildi hafi verið deiliskipulag fyrir umrætt svæði frá 1981. Þeirri málsástæðu sveitarfélagsins að á svæðinu hafi gilt annað deiliskipulag, m.a. á þeim grundvelli að tillagan frá 1981 hafi aldrei verið samþykkt af bæjarstjórn, hafi verið hafnað af hálfu úrskurðarnefndarinnar. Þá hafi ekki verið fallist á önnur rök sveitarfélagsins fyrir synjuninni. Í kjölfar þessarar niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar hafi sveitarfélaginu borist ný umsókn um byggingarleyfi á lóðinni að Miðskógum 8. Á grundvelli ofangreinds úrskurðar hafi umsóknin verið samþykkt.
Kærendur séu lóðarhafar á lóðinni Miðskógum 6 sem liggi við hlið Miðskóga 8. Í kæru sinni reki kærendur ítarlega skipulagslega sögu svæðisins. Í öllum aðalatriðum sé þarna um að ræða sambærilegar röksemdir og gögn og sveitarfélagið hafi áður vísað til, undir rekstri málsins sem lokið hafi með úrskurði nefndarinnar í fyrrgreindu kærumáli nr. 109/2008.
Sveitarfélagið telji að úrskurðarnefndin hafi nú þegar tekið afstöðu til þeirra röksemda og gagna sem kærendur byggi á. Lögskylt hafi verið að veita hið umrædda byggingarleyfi, enda hafi umsóknin verið að öllu leyti í samræmi við skipulag á svæðinu eins og skipulaginu sé háttað samkvæmt úrskurðum úrskurðarnefndarinnar.
Þar sem engin ný gögn, röksemdir eða sjónarmið hafi komið fram sem réttlæti að úrskurðarnefndin komist að annarri niðurstöðu nú en þeirri sem nefndin hafi komst að í máli nr. 109/2008 um skipulag á svæðinu sé óhjákvæmilegt að hafna öllum kröfum kærenda.
Málsrök byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er vísað til þess að mál þetta hafi verið hjá sveitarfélaginu frá því að hann hafi fyrst lagt fram umsókn sína um byggingarleyfi nærri áramótum 2005-2006. Málið hafi frá þessum tíma verið skoðað mjög gaumgæfilega af Skipulagsstofnun, Hæstarétti (dómur 444/2007) og úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála. Niðurstöður þessara aðila liggi fyrir. Ekki sé unnt að álykta annað en kæran sé til þess ætluð að valda lóðareiganda enn frekara tjóni en orðið sé.
Göngustígur, eða stiklur eins og sveitarfélagið vilji nefna það samkvæmt nýjustu áformum, liggi meðfram fjölda lóða á svæðinu. Forsenda slíkrar framkvæmdar sé sú að hún sé unnin í samráði við eigendur allra lóða. Fjallað hafi verið ítarlega um legu göngustígs meðfram lóðinni, m.a. af arkitekt sveitarfélagsins, úrskurðarnefndinni og sveitarfélaginu. Niðurstaðan hafi verið sú að áform sveitarfélagsins hefðu ekki áhrif á útgáfu hins kærða byggingarleyfis. Tvívegis hafi verið kallað eftir áliti Siglingamálastofnunar varðandi byggingu húss á lóðinni með tilliti til sjávarfalla. Ekki hafi verið lögð fram nein sjónarmið er styðji fullyrðingu kærenda þess efnis að lóðin að Miðskógum 8 sé ekki byggingarhæf vegna ágangs sjávar.
Með vísan kærenda til gr. 4.15.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 virðist sem þeir deili á skipulagsgerð sveitarfélagsins þar sem reglugerðin gildi um gerð skipulagsáætlana, meðferð og framsetningu þeirra. Kærendur haldi því fram að samkvæmt samþykktu byggingarleyfi séu engar takmarkanir eða fyrirvarar gerðir við framkvæmdir byggingarleyfishafa á lóðinni neðan sjávargarðs og í fjörunni og að leyfið sé í andstöðu við umhverfislög. Þessu sé hafnað og þurfi ekki annað en að lesa bókun skipulags- og byggingarnefndar á fundi nefndarinnar 8. nóvember 2009 þar sem segi: „Samþykktin nær til framkvæmda á lóðinni ofan núverandi sjávargarðs. Framkvæmdir á lóðinni neðan núverandi sjávargarðs, þar sem gert er ráð fyrir göngustíg skv. Aðalskipulagi Álftaness 2005-2024 og fráveitu, eru ekki heimilaðar án samráðs við umhverfisnefnd Álftaness.“
Þá bendi byggingarleyfishafi á að lóðin sé skilgreind sem íbúðarsvæði samkvæmt aðalskipulagi og að strandlengjan sé á náttúruminjaskrá sem og strandlengjan frá Hafnarfirði og vestur í Skerjafjörð. Lóðin sé hvorki friðlýst né séu á lóðinni friðlýstar minjar.
Andsvör kærenda við málsrökum Sveitarfélagsins Álftaness og byggingarleyfishafa: Við skoðun á athugasemdum sveitarfélagsins vegna máls Miðskóga 8 veki athygli sú grundvallarbreyting sem orðin sé á afstöðu þess. Greinargerðina undirriti sami lögmaður og undirritað hafi fyrri greinargerð sveitarfélagsins þegar kærð hafi verið synjun á byggingarleyfi. Lögmaður sveitarfélagsins ómerki þar með faglegt álit sitt í fyrri greinargerð án þess að nokkur faglegur rökstuðningur skýri þau óvæntu sinnaskipti.
Mótmælt sé fullyrðingu byggingarleyfishafa þess efnis að kæran sé sett fram í þeim tilgangi að valda honum enn frekara tjóni en þegar sé orðið. Þessi fullyrðing sé röng. Kærendur hafi aldrei haft í hyggju að valda byggingarleyfishafa tjóni af neinu tagi heldur krefjist þeir þess einungis að rétt sé rétt.
Því sé mótmælt að lóðir hafi verið skilgreindar á aðalskipulagi. Strandlengja Skógtjarnarfjöru sé vernduð og sérstök vernd sé á sjávarfitjum sem séu á stórum hluta lóðarinnar. Rangt sé að gert sé ráð fyrir göngustíg og fráveitu neðan sjóvarnargarðs samkvæmt aðalskipulagi, ekki sé sérstakur sjóvarnargarður við fjöruna, aðeins gamall grjótgarður. Þurfi vart að árétta að göngustígur geti aldrei verið annars staðar en ofan fjörunnar.
Hús það sem nú hafi verið heimilað að byggja með hinu kærða leyfi sé mun stærra en falist hafi í fyrri áformum byggingarleyfishafa en samkvæmt samþykktum teikningum fylli húsið nær allan byggingarreitinn. Það útiloki möguleika á að setja göngustíg meðfram húsinu en minnka þurfi byggingarreitinn til að koma göngustígnum fyrir.
——-
Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 1. febrúar 2010.
Niðurstaða: Eins og að framan greinir er í máli þessu deilt um gildi leyfis skipulags- og byggingarnefndar Álftaness frá 16. nóvember 2009 til byggingar einbýlishúss á lóðinni nr. 8 við Miðskóga.
Hið kærða leyfi heimilar byggingu 284,1 m² einbýlishúss auk 39,9 m² bílskúrs. Samkvæmt skilmálum deiliskipulags svæðisins frá 1981 er heimilt að reisa þar einnar hæðar íbúðarhús og skal ris á þaki ekki vera meira en 20°. Þá má hæð útveggja frá gólfplötu að þakrennukanti ekki vera meira en 2,6 m. Bifreiðageymsla skal að jafnaði vera í húsum og minnst tvö bílastæði á hverri lóð. Við samanburð á hinu kærða leyfi og skilmálum deiliskipulags svæðisins verður ekki annað séð en að byggingarleyfið rúmist að fullu innan heimilda deiliskipulagsins og sé í samræmi við það.
Samkvæmt Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Álftaness 2005-2024 er gert ráð fyrir göngustíg neðan lóðarinnar nr. 8 við Miðskóga. Á aðaluppdráttum hússins er gerð grein fyrir þessari gönguleið og verður af þeim ráðið að með tæknilegri útfærslu hafi tekist að fullnægja skilmálum skipulags um mannvirki á lóðinni og umferð um hana.
Með vísan til framanritaðs verður ekki fallist á kröfur kærenda um ógildingu hins kærða byggingarleyfis.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar Álftaness frá 16. nóvember 2009 um að veita leyfi til byggingar einbýlishúss á lóðinni nr. 8 við Miðskóga.
_____________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ _____________________________ Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
