85, 92, 96/2019 og 9/2020 Hagasel

Árið 2020, fimmtudaginn 27. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 85/2019, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 29. ágúst 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðsvæðis Seljahverfis að því er varðar lóðina Hagasel 23.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. september 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Heiðarseli 15, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 29. ágúst 2019 að samþykkja breytingu á deili­skipulagi miðsvæðis Seljahverfis að því er varðar lóðina Hagasel 23. Skilja verður málskot kærenda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Með bréfum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. og 19. september 2019, sem bárust nefndinni 18. og 22. s.m., kæra eigendur, Hagaseli 21, og eigandi, Raufarseli 3, Reykjavík einnig fyrrgreinda ákvörðun borgarráðs með kröfu um ógildingu hennar. Eigandi Raufarseli fer að auki fram á stöðvun framkvæmda til bráða­birgða meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þá hafa fyrrnefndir kærendur eigendur Heiðarseli 15 með kæru, dags. 11. febrúar 2020, er barst nefndinni sama dag, jafnframt skotið til úrskurðar­nefndarinnar þeirri ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. febrúar 2020 að veita byggingarleyfi fyrir fjölbýlishúsi undir búsetuúrræði velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og Félags­bústaða hf. á lóðinni Hagaseli 23. Krefjast þau stöðvunar framkvæmda samkvæmt hinu kærða leyfi á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðar­nefndinni. Verður að skilja málskot þeirra svo að krafist sé ógildingar hins kærða byggingarleyfis. Þar sem framangreind kærumál eru samofin og hagsmunir kærenda standa því ekki í vegi verða kærumálin, sem eru nr. 92/2019, 96/2019 og 9/2020, sameinuð máli þessu. Þykir málið nú nægjanlega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominna stöðvunarkrafna.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 25. október 2019.

Málavextir: Á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag miðsvæðis Seljahverfis, sem samþykkt var í borgarráði 9. ágúst 1988, en upphaflegir skipulagsskilmálar fyrir Seljahverfi eru frá marsmánuði 1973. Hinn 19. desember 2018 samþykkti skipulags- og samgönguráð Reykjavíkur að auglýsa tillögu um breytingu á nefndu skipulagi fyrir lóðina nr. 23 við Hagasel. Í tillögunni fólst m.a. hækkun nýtingarhlutfalls lóðarinnar úr 0,32 í 0,42 með heimilaðri byggingu á 600 m² íbúðakjarna á tveimur hæðum með átta íbúðum, ætluðum sem búsetuúrræði velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og Félagsbústaða hf. Ein íbúðin var ætluð þeim starfsmönnum sem myndu þjónusta íbúana. Borgarráð samþykkti tillöguna til auglýsingar á fundi sínum 7. febrúar 2019 og var tillagan kynnt á tímabilinu frá 26. s.m. til 16. apríl s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum. Að kynningu lokinni var málið tekið fyrir á fundi skipulags- og samgönguráðs 23. ágúst 2019 þar sem fyrir lá umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 27. júní s.á., með tillögu að svörum við framkomnum athugasemdum. Lagði ráðið til að breytingartillagan yrði samþykkt og vísaði málinu til afgreiðslu borgarráðs, sem samþykkti deiliskipulags­breytinguna á fundi sínum 29. s.m. Hin samþykkta skipulagsbreyting var send Skipulagsstofnun 9. september 2019 til lögboðinnar yfirferðar og tilkynnti stofnunin í bréfi, dags. 25. s.m., að hún gerði ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulags­breytingarinnar. Tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 18. október 2019.

Hinn 4. febrúar 2020 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík umsókn Félagsbústaða hf. um byggingu tveggja hæða fjölbýlishúss með átta íbúðum á lóðinni Hagaseli 23 sem ætlað væri sem búsetuúrræði velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og Félagsbústaða hf.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að gerð deiliskipulags eða breyting á því vegna einnar lóðar sé almennt ekki í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010, sbr. 2. mgr. 37. gr. laganna, auk þess sem skortur hafi verið á samráði við íbúa, svo sem kveðið sé á um í 4. mgr. 40. gr. laganna. Í núgildandi deiliskipulagi sé gert ráð fyrir einnar hæðar byggingu með sama þakformi og sé á byggingum við Hólmasel, enda hafi alla tíð verið gert ráð fyrir að svipuð þjónustustarfsemi kæmi á reitinn. Ekki sé um slíkt að ræða með fyrirhugaðri deiliskipulags­breytingu. Kærendur hafi óskað eftir því að fá gildandi deiliskipulagsskilmála fyrir reitinn afhenta en skipulags­yfirvöld hafi ekki getað lagt fram slík gögn. Megi því ætla að engir skilmálar séu í gildi, sem hljóti að kalla á gerð nýs deiliskipulags fyrir svæðið með viðeigandi samráði við íbúa. Í ljósi þess að umrætt svæði hafi verið óbyggt til langs tíma og engar áætlanir séu til staðar um aðra nýtingu þess en sem græns svæðis veki það furðu að auglýst sé breyting á deiliskipulagi sem virðist án skipulagsskilmála.

Kærendur bendi á fjölmarga galla á framlagningu deiliskipulagsgagna. Deiliskipulags­uppdráttur sé óskýr þar sem engar litaskýringar séu sýndar við skýringarmynd aðalskipulags­uppdráttar í hægra horni deiliskipulagsuppdráttar. Á deiliskipulagsuppdrættinum sé talað um breytingu á gildandi deiliskipulagi og eigi því breytingar að vera upptaldar þannig að leikmaður geti áttað sig á í hverju þær felist. Þá séu fyrirhugaðar breytingar ekki útskýrðar á uppdrætti, sem sé í ósamræmi við gr. 5.8.5.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Framlagning deiliskipulagsgagna sé ekki í samræmi við 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga, þar sem ekki sé lagt mat á varðveislugildi svipmóts byggðar og einstakra bygginga sem fyrir séu með gerð húsa­könnunar. Hvergi komi fram hvað nýbyggingin megi vera há. Einungis sé gefinn upp gólfkóti nýbyggingar og að nýbyggingin megi vera tvær hæðir, sem sé í ósamræmi við gr. 5.3.2.1. og 5.5.3. í skipulagsreglugerð. Ekki séu sýndir gólfkótar núverandi bygginga við Hagasel til viðmiðunar til þess að hægt sé að átta sig á þeim hæðarmun sem til staðar sé. Séu uppdrættir því afar villandi og lítt upplýsandi fyrir íbúa, sem sé í ósamræmi við gr. 5.5.3. í reglu­gerðinni. Nýbyggingin sé að engu leyti aðlöguð núverandi byggð þar sem þakhalli sé einungis 7°. Nálægð byggð sé með bröttum þökum, 30°-45°, á einni hæð og með risi. Samkvæmt núgildandi deiliskipulagi megi byggja 225 m² hús, en lóðin sé 995 m² að stærð. Nýtingarhlutfall sé því nú 0,23, en við breytinguna muni það hækka í 0,60 miðað við sömu stærð lóðar. Stækkun húss sé því 375 m², eða 166,7% umfram núverandi heimild. Byggingarmagn sé því nánast þrefaldað frá núgildandi deiliskipulagi.

Götur séu þröngar í hverfinu og hægri réttur í þeim. Fyrirhugað húsnæði leiði til aukinnar umferðar, sem muni valda auknu ónæði fyrir íbúa í nærliggjandi húsum ásamt því að vera ógn við öryggi barna í hverfinu. Fyrirhuguð starfsemi í húsnæðinu styðji ekki fjölbreytta þróun byggðarinnar, sé ekki í samræmi við þarfir hverfisins og íbúa þess og hafi í för með sér mögulega ógn við öryggi íbúa í nágrenni við skipulagsreitinn. Fyrirhuguð landnotkun gangi því gegn markmiði skipulagslaga um að þróun byggðar og landnotkun verði í samræmi við skipulagsáætlanir þar sem efnahagslegar, félagslegar og menningarlegar þarfir landsmanna, heilbrigði þeirra og öryggi sé haft að leiðarljósi, sbr. a-lið 1. gr. laganna. Kærendur áskilji sér rétt til skaðabóta þar sem eign þeirra geti lækkað í verði í ljósi nálægðar við fyrirhugað búsetuúrræði.

Varðandi hið kærða byggingarleyfi sé vísað til málsástæðna kærenda í kærumálum vegna umdeildrar deiliskipulagsbreytingar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að málsmeðferð umræddrar skipulags­breytingar hafi að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé landnotkun umrædds svæðið tilgreind sem samfélagsþjónusta. Frá upphaflegu deiliskipulagi Seljahverfis, sem samþykkt hafi verið árið 1988, hafi svæðið/lóðin verið sýnd sem verslunar- og þjónustuslóð.

Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga skuli fara með breytingu á deiliskipulagi eins og um nýtt deili­skipulag sé að ræða, sbr. 41. gr. skipulagslaga, með því fráviki að ekki sé skylt að taka saman lýsingu skv. 1. mgr. 40. gr. laganna. Sú undantekning sé gerð í 2. mgr. 43. gr. sömu laga að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á gildandi deiliskipulagi, sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. ákvæðisins, skuli fara fram grenndarkynning. Grenndarkynning sé því undantekning frá meginreglunni. Deiliskipulags­tillaga sú sem hér um ræði hafi sætt auglýsingu, líkt og segi í 41. gr. skipulagslaga. Ekki hafi verið skilyrði til að grenndarkynna tillöguna sem óverulega deiliskipulagsbreytingu skv. 2. mgr. 43. gr. sömu laga.

Telji kærendur að Reykjavíkurborg hafi með samþykkt skipulagsáætlunar valdið tjóni sé vakin athygli á 51. gr. skipulagslaga þar sem kveðið sé um að valdi gildistaka skipulags­áætlana því að verðmæti fasteignar lækki, nýtingarmöguleikar hennar skerðist frá því sem áður hafi verið heimilt eða rýrni hún svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður eigi sá sem sýnt geti fram á að hann hafi orðið fyrir tjóni af þeim sökum rétt á bótum úr sveitarsjóði eða ríkissjóði.

Deiliskipulagsbreytingin hafi verið auglýst samkvæmt 1. mgr. 43. gr., sbr. 41. gr., skipulagslaga og hafi málsmeðferðin verið í fullu samræmi við þær málsmeðferðarreglur sem kveðið sé á um í skipulagslögum og stjórnsýslulögum. Hagsmunaaðilar og nágrannar hafi verið upplýstir með bréfi, dags. 25. mars 2019, og öðru bréfi, dags. 1. apríl s.á., um að auglýsing hefði birst í Fréttablaðinu og Lögbirtingablaðinu 26. febrúar 2019. Þar hefðu þeir sem teldu sig eiga hagsmuna að gæta verið hvattir til að kynna sér tillögurnar, þar á meðal kærendur. Einnig hafi með bréfi, dags. 1. apríl 2019, verið vakin athygli á því að athugasemdarfrestur væri fram­lengdur til 16. s.m. Hafi þessar bréfasendingar verið umfram lögmælta tilkynningar­skyldu sveitarfélaga samkvæmt skipulagslögum. Málsmeðferðin hafi uppfyllt gr. 5.8.5.2. í skipulags­­­­­­reglu­gerð nr. 90/2013.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar sem annast og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga, og við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. laganna. Við beitingu skipulagsvalds ber að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýslu­réttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallar­reglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað. Eðli máls samkvæmt eru sveitarstjórnir ekki bundnar efni deiliskipulags við breytingar á því en gert er ráð fyrir slíkum breytingum í 43. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt Aðal­skipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er umrædd lóð á svæði þar sem landnotkun er tilgreind sem samfélags­þjónusta. Falla þar undir svæði fyrir stofnanir og fyrirtæki sem óháð eignaraðild veita almenna þjónustu við samfélagið, svo sem mennta­stofnanir, heilbrigðis­stofnanir, menningar­stofnanir, félagslegar stofnanir, trúarstofnanir og aðrar þjónustustofnanir ríkis, sveitarfélaga eða annarra aðila, sbr. jafnframt d-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013.

Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu voru upphaflegir skipulagsskilmálar fyrir Seljahverfið samþykktir í borgarstjórn árið 1973. Í þeim er lóðin Hagasel 23 skilgreind sem lóð undir verslun- og þjónustu. Tillaga að deiliskipulagi miðsvæðis Seljahverfis var samþykkt í borgarráði í ágúst 1988. Með hinni kærðu breytingu á því skipulagi er gert ráð fyrir byggingu tveggja hæða íbúðarhúss fyrir átta íbúðir, sem ætlaðar eru sem búsetuúrræði velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og Félagsbústaða hf. sem telja verður að falli undir hugtakið samfélagsþjónusta. Hin kærða deiliskipulagsbreyting fer ekki í bága við markmið og stefnu aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga, og er skilyrði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana uppfyllt.

Deiliskipulagsbreytingin var auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga um almenna meðferð breytinga á deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. laganna og áttu kærendur kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar, sem þeir og gerðu. Samþykkt tillaga, ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við athugasemdum, var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Stofnunin gerði ekki athugasemdir við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulags­breytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda og fór birting slíkrar auglýsingar fram 18. október 2019.

Í 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga er kveðið á um að við gerð deiliskipulags í þegar byggðu hverfi skuli framkvæma húsakönnun til að meta varðveislugildi einstakra húsa og svipmót byggðar. Í athugasemdum við nefnda grein í frumvarpi því er varð að skipulagslögum kemur m.a. fram að tilgangur húsakönnunar sé að tekið sé tillit til menningararfsins við gerð deili­skipulags, hvort heldur sé um að ræða einstök hús eða yfirbragð hlutaðeigandi byggðar. Með setningu ákvæðisins sé tilgangur húsa­könnunar gerður skýrari þannig að húsakönnun sé lögð til grundvallar deiliskipulagsskilmálum um þau hús sem fyrir séu. Þannig sé lagður betri grundvöllur til að taka ákvarðanir um hvaða hús skuli varðveita, í hverju varðveisluhlutverkið felist og þar með taka afstöðu til þess hvaða framkvæmdir séu heimilar með hliðsjón af slíku mati. Ákvæði 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga um gerð húsaskönnunar gildir hvort heldur um er að ræða nýtt deili­skipulag eða breytingu á eldra skipulagi sé slík húsakönnun ekki þegar til staðar. Við gerð upphaflegs deiliskipulags fyrir Seljahverfi var ekki gerð húsakönnun þar sem um óbyggt hverfi var að ræða. Hin kærða deiliskipulagsbreyting tekur til byggingar tveggja hæða fjölbýlis­húss á óbyggðri lóð. Með breytingunni er engin ákvörðun eða afstaða tekin til niðurrifs nærliggjandi húsa og hefur breytingin ekki teljandi áhrif á yfirbragð byggðar hverfisins. Þykir því sá annmarki að húsakönnun hafi ekki farið fram við málsmeðferð umdeildrar skipulags­breytingar ekki geta ráðið úrslitum um gildi ákvörðunarinnar.

Á árituðum deiliskipulagsuppdrætti kemur fram að gólfkóti aðalhæðar er 72,10 m með heimiluðu 30 cm fráviki. Þá kemur fram að hámarkshæð byggingar er 7,0 m frá gólfkóta aðal­hæðar. Er framsetning skipulagsbreytingarinnar nægilega glögg að þessu leyti og í samræmi við ákvæði skipulags­reglugerðar. Á deiliskipulagsuppdrætti frá árinu 1988 er lóðin Hagasel 23 talin vera 995 m². Hins vegar er tilgreint á mæliblaði Reykjavíkurborgar fyrir lóðina frá 11. júní 1993 að stærð hennar sé 1435 m². Nýtingarhlutfall lóðarinnar samkvæmt skipulagi er 0,42, sem heimilar brúttóflatarmál byggingar allt að 602,7 m². Með umdeildri ákvörðun er einungis verið að skipuleggja uppbyggingu á einni óbyggðri lóð í grónu hverfi og liggur ekki fyrir að við það myndi umferð aukast umfram það sem búast hefði mátt við að fylgdi heimilaðri uppbyggingu lóðarinnar. Að þessu virtu verður ekki talið að neinir þeir annmarkar séu á hinni kærðu deiliskipulags­breytingu sem raskað geta gildi hennar.

Samþykkt deiliskipulags, eða breytingar á því, getur leitt til bótaskyldu sveitarfélags skv. 51. gr. skipulagslaga, en úrlausn um slík álitaefni eiga ekki undir úrskurðarnefndina, heldur eftir atvikum undir dómstóla.

Á árituðum aðaluppdráttum sem fylgdu hinu kærða byggingarleyfi er brúttóflatarmál svo­nefndra A- og B-rýma samkvæmt skráningartöflu 629,1 m² og nýtingarhlutfall þar með 0,44. Eins og áður greinir er heimilað nýtingarhlutfall lóðarinnar samkvæmt deiliskipulagi 0,42, sem heimilar þá allt að 602,7 m² byggingu. Þar sem stærð fyrirhugaðs mannvirkis er samkvæmt framangreindu ekki í samræmi við skipulagsáætlanir á svæðinu, sbr. 11. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010, er óhjákvæmilegt að fella það úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 29. ágúst 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðsvæðis Seljahverfis að því er varðar lóðina Hagasel 23.

Ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. febrúar 2020 um að veita byggingarleyfi fyrir fjölbýlishúsi undir búsetuúrræði velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og Félags­bústaða hf. á lóðinni Hagaseli 23, er felld úr gildi.