Árið 2021, miðvikudaginn 24. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.
Fyrir var tekið mál nr. 82/2021, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um að breyta rekstrarleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Berufirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 að breyta rekstrarleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Berufirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. september 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra sömu aðilar þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. ágúst s.á. að breyta rekstrarleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Berufirði að því er varðar eldissvæði og útsetningaráætlun. Gera kærendur kröfu um að ákvörðunin verði felld úr gildi. Verður það kærumál, sem er nr. 148/2021, sameinað máli þessu þar sem hinar kærðu ákvarðanir varða sama eldi og eru samofnar. Þá þykja hagsmunir kærenda ekki standa því í vegi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 7. júlí og 20. október 2021.
Málavextir: Hinn 19. mars 2018 lagði Fiskeldi Austfjarða hf. fram matsskýrslu vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Í matsskýrslunni var gert ráð fyrir að ala 9.800 tonn af laxi á ári í sjókvíum í Berufirði. Kom fram í skýrslunni að útsetningaráætlun myndi taka mið af nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og að samkvæmt matinu myndu 6.000 þeirra tonna sem áætlað væri að ala í Berufirði verða frjór lax og 3.800 tonn geldlax. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 14. júní s.á. Umhverfisstofnun veitti framkvæmdaraðila starfsleyfi 19. mars 2019 fyrir 9.800 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Berufirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi, og 21. s.m. veitti Matvælastofnun framkvæmdaraðila rekstrarleyfi vegna sama eldis. Voru þær leyfisveitingar kærðar til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurðum í málum nr. 28/2019 og 30/2019, uppkveðnum 19. desember 2019, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ekki væru þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi eða meðferð hinna kærðu leyfisákvarðana að ógildingu varðaði og var kröfu kærenda þar um því hafnað.
Hinn 8. janúar 2021 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Berufirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 28. apríl 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði í máli nr. 81/2021, kveðnum upp 18. október 2021, var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á henni sem leiða ættu til ógildingar.
Matvælastofnun auglýsti tillögu að breytingu á rekstrarleyfi leyfishafa 2. febrúar 2021 með athugasemdafresti til 2. mars s.á. Í breytingartillögunni fólst að heimilaður hámarkslífmassi frjós lax færi úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn. Hinn 5. maí s.á. breytti stofnunin umræddu rekstrarleyfi í samræmi við auglýsta tillögu. Matvælastofnun auglýsti aðra tillögu að breytingu á umræddu rekstrarleyfi 31. maí 2021 með athugasemdafresti til 28. júní s.á. Fól hún í sér færslu eldissvæða og breytingu á útsetningaráætlun. Í samræmi við auglýsta tillögu gerði stofnunin breytingu á rekstrarleyfinu 19. ágúst s.á.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir uppfylli skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Sú aukning á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn, sem kveðið sé á um í hinni kærðu ákvörðun frá 5. maí 2021, hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 komi skýrlega fram að lagt væri til grundvallar að framleiðsla á frjóum laxi í Berufirði yrði ekki umfram 6.000 tonn. Umhverfisáhrif breytingarinnar hafi því ekki sætt mati á umhverfisáhrifum. Þá hafi áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og séu af þeim sökum ekki lögmætur grundvöllur rekstrarleyfis eða breytinga á því. Að lokum sé byggt á því að matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. apríl 2021, um breytta staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun, sé haldin annmörkum.
Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu Matvælastofnunar er gerð krafa um frávísun kærumálsins þar sem kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn þess. Um skilyrði kæruaðildar fari samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geti átt kæruaðild án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni lúti kæra að tilteknum ákvörðunum Skipulagsstofnunar, m.a. um matsskyldu framkvæmda, sem og ef stjórnvald veiti leyfi vegna framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Leyfishafi hafi óskað eftir breytingu á rekstrarleyfi vegna breytinga á áhættumati. Framkvæmdin sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum og því beri að vísa kærunni frá. Slík niðurstaða sé í samræmi við úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 20/2018 og 89/2020.
Fyrir liggi að framkvæmd leyfishafa hafi sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í matsskýrslu leyfishafa frá 19. mars 2018 vegna framkvæmdarinnar hafi verið fjallað um fyrirhugaða framleiðsluaukningu á laxi í sjókvíum og áhrif eldisins á umhverfið, þ.m.t. að útsetninga- og framleiðsluáætlanir myndu taka mið af breytingum á áhættumati Hafrannsóknastofnunar hverju sinni. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 segi um áhættumatið að áhætta af notkun frjós lax verði endurmetin með reglubundnum hætti. Í álitinu sé ítrekað vísað til þess að leggja beri niðurstöður áhættumats erfðablöndunar til grundvallar ákvörðunar um rekstrarleyfi. Þá taki stofnunin sérstaklega fram að leyfishafi muni fylgja matinu varðandi magn frjós lax í eldi. Með hliðsjón af því hafi legið fyrir við útgáfu rekstrarleyfis 21. mars 2019 að tekið hafi verið tillit til eldis á 9.800 tonnum af laxi í Berufirði, þ.m.t. frjóum laxi. Sú breyting sem gerð hafi verið á rekstrarleyfinu 5. maí 2021 samræmist matsskýrslu leyfishafa þar sem samanlagt eldi í Berufirði og Fáskrúðsfirði fari ekki yfir 20.800 tonn.
Áhættumat erfðablöndunar sé vísindaleg nálgun á mati á því magni frjórra eldislaxa sem strjúki úr eldi í sjó og vænta megi að komi í ár þar sem villta laxastofna sé að finna og metið sé að erfðablöndun eldislax við villta nytjastofna, að teknu tilliti til mótvægisaðgerða, verði það mikil að arfgerð villtra stofna breytist og valdi versnandi hæfni stofngerða þeirra. Það sé því ekki skjal sem sé ætlað að marka stefnu hins opinbera í fiskeldi, hvar það ætti að fara fram og með hvaða hætti. Sú túlkun væri enda ótæk þar sem ótal aðrir þættir skipti máli við slíka stefnumótun. Það sé því ekki framkvæmdaáætlun í skilningi þágildandi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, heldur faglegt mat á aðstæðum hverju sinni. Þá sé bent á að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið fallist ekki á að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu skipulags- eða framkvæmdaáætlanir sem marki stefnu um leyfisveitingar til framkvæmda.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að þegar rætt sé um eldi á frjóum laxfiski þá sé talað um lax, enda sé lax alltaf frjór nema það eigi sér stað inngrip í þroskaferil hans. Sé verið að ræða um eldi á ófrjóum laxi þá sé undantekningarlaust rætt um ófrjóan lax. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018 sé eldi á 9.800 tonnum af frjóum fiski í Berufirði, en gerður sé fyrirvari um að framkvæmdin sé alltaf í samræmi við gildandi áhættumat á hverjum tíma. Matsskýrslan sé mjög skýr hvað þetta varði. Stefna framkvæmdaraðila hafi, allt frá því áhættumat erfðablöndunar hafi fyrst verið kynnt 14. júlí 2017, verið sú að fylgja matinu og sé það nú lagaskylda. Kærendur rugli saman annars vegar magni frjós fisks samkvæmt útsetningaráætlun, sem endurspegli ávallt áhættumat og taki breytingum, og svo tilgreindu magni fisks í eldi samkvæmt mati á umhverfisáhrifum. Magn samkvæmt útsetningaráætlun geti því bæði hækkað og lækkað út frá gildandi áhættumati og leyfum, en alinn frjór fiskur fari þó aldrei yfir 20.800 tonn í Berufirði og Fáskrúðsfirði.
Eldi á frjóum fiski og ófrjóum sé ekki frábrugðið hvort öðru nema að því er taki til hættu á erfðablöndun við villta stofna. Ef fjallað hefði verið um eldi og áhrif eldis á ófrjóum fiski á villta stofna í matsskýrslunni hefði þá umfjöllun verið að finna í kafla 6.5.3. um umhverfisáhrif. Sá kafli matsskýrslunnar geri það hins vegar ekki. Um eldi á ófrjóum fiski sé fjallað í valkostagreiningu og eðli málsins samkvæmt lúti því meginefni skýrslunnar að eldi á frjóum fiski.
Leyfishafi taki undir sjónarmið um að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat teljist ekki vera áætlanir sem háðar séu umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að krafa þeirra og aðild sé reist á því að áætlanir, sem liggi til grundvallar hinum kærðu leyfum og þar sé vísað til, hafi ekki sætt lögboðinni málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Að þessu leyti séu kærurnar reistar á ætluðu broti gegn þátttökurétti almennings og breyti engu um það þótt fyrir liggi matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar á grundvelli þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Af þessum sökum séu úrskurðir nefndarinnar í málum nr. 20/2018 og 89/2020 ekki fordæmisgefandi í þessum málum. Kærendur ítreki að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu áætlanir sem tvímælalaust séu háðar umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006, sbr. nú lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Skortur á slíku umhverfismati áætlana feli um leið í sér skort á fullnægjandi undirbúningi þeirra leyfa sem síðar séu veitt á framangreindum lagagrundvelli. Sá annmarki leiði til þeirrar niðurstöðu til að fella verði slík leyfi úr gildi.
———-
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvarðanir Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 og 19. ágúst s.á. um að breyta rekstrarleyfi leyfishafa fyrir sjókvíaeldi í Berufirði, annars vegar hvað varðar hámarkslífmassa frjós lax og hins vegar að því er varðar eldissvæði og útsetningaráætlun. Voru hinar kærðu ákvarðanir teknar á grundvelli laga nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. og samnefnda reglugerð nr. 540/2020. Í 2. mgr. 4. gr. laganna er að finna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru er vísað til laga um úrskurðarnefndina.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Þá teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, varðandi þær ákvarðanir, athafnir og athafnaleysi sem fjallað er um í stafliðum nefndrar 3. mgr. 4. gr. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi b-lið ákvæðisins, og athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi d-lið.
Vísa kærendur einkum til þátttökuréttar almennings um kæruaðild sína og telja að þar sem áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt lögboðinni málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana hafi verið brotið gegn nefndum þátttökurétti. Samkvæmt fyrrnefndum og áðurgildandi d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar kæra varðar athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. og þær athafnir eða athafnaleysi sem talin eru upp í þágildandi 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Verður kæruaðild í máli þessu því ekki reist á því að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt umhverfismati áætlana, enda hefði slíkt mat farið fram á grundvelli laga nr. 105/2006 en ekki laga nr. 106/2000 sem áðurgreind kæruheimild vegna þátttökuréttar almennings er bundin við.
Matvælastofnun veitti leyfishafa rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi í Berufirði hinn 21. mars 2019 að undangenginni málsmeðferð þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fékk sú leyfisveiting og málsmeðferð efnislega umfjöllun í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 30/2019 þar sem kröfu um ógildingu leyfisins var hafnað. Áttu tveir kærenda aðild að því máli. Hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um breytingu á því leyfi felur það í sér að hámarkslífmassi frjós lax fer úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn. Telja kærendur m.a. að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 14. júní 2018 hafi einungis tekið mið af 6.000 tonna ársframleiðslu á laxi og því hafi hin kærða breyting, sem heimili 7.500 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi, ekki sætt málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000.
Í matsskýrslu leyfishafa vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði var greint frá því að útsetningaráætlun myndi taka breytingum til samræmis við áhættumat Hafrannsóknastofnunar vegna erfðablöndunar frá laxeldi í sjókvíum hverju sinni, en að framleiðslumagn frjós fisks færi aldrei yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Í nefndu áliti Skipulagsstofnunar var að sama skapi vísað til þess að gert yrði ráð fyrir því að hlutfall frjós fisks myndi fylgja áhættumati Hafrannsóknastofnunar hverju sinni en færi þó ekki yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Er því ljóst að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar tók mið af eldi á 20.800 tonnum af frjóum laxi. Sú breyting er felst í hinni umþrættu ákvörðun hefur því sætt mati á umhverfisáhrifum og rétt eins og ráð var gert fyrir fylgir hún nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og rúmast þar innan, sbr. auglýsingu nr. 562/2020 um staðfestingu á áhættumati erfðablöndunar frá 3. júní 2020, þar sem fram kemur að hámarkslífmassi af frjóum laxi í Berufirði sé 7.500 tonn. Þar sem fyrir liggur að mat fór fram í öndverðu á umhverfisáhrifum þess að ala frjóan lax í þeim mæli er breytt rekstrarleyfi heimilar er ljóst að ekki var um að ræða athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Uppfylla kærendur því ekki heldur skilyrði kæruaðildar skv. d-lið 3. mg. 4. gr. laga nr. 130/2011 á þeim grundvelli.
Samkvæmt þágildandi b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af ákvörðunum um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þegar frumvarp til laga nr. 130/2011 var til umfjöllunar á Alþingi var orðalagi nefnds b-liðar breytt, án þess þó að um efnisbreytingu væri að ræða. Um nefndan staflið segir í athugasemdum með frumvarpi til laganna að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda. Það sé því eðlilegt að kæruaðild vegna ákvarðana sem tilgreindar séu í a- og b-lið haldist í hendur. Undir b-lið falli leyfi vegna framkvæmda sem séu matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Þessi liður nái til þeirra ákvarðana sem vísað sé til í a- og b-lið 1. tölul. 6. gr. Árósasamningsins.
Hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. ágúst 2021 fól í sér breytingu á rekstrarleyfi hvað varðaði eldissvæði og útsetningaráætlun. Var hún tekin að undangenginni matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar þess efnis að breytingin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Svo sem greinir í málavöxtum var matsskylduákvörðunin kærð til úrskurðarnefndarinnar en með úrskurði í máli nr. 81/2021 var kröfu kærenda um ógildingu hennar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á ákvörðuninni sem leiða ætti til ógildingar. Í máli þessu er þannig ekki um að ræða ákvörðun sem veitir leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum heldur ákvörðun um breytingu á leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar. Sú ákvörðun laut að breytingu á tiltekinni framkvæmd sem háð var mati á umhverfisáhrifum í öndverðu og leyfi var veitt fyrir sem sætti lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, eins og áður hefur komið fram. Er hvorki hægt að líta fram hjá þessum atvikum málsins né orðalagi þágildandi b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en eins og ákvæðið er úr garði gert og að virtum lögskýringargögnum þeim sem áður er vísað til verður að telja að girt sé fyrir að kærendur njóti kæruaðildar samkvæmt því ákvæði.
Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni, enda er engan lagagrundvöll að finna fyrir kæruaðild kærenda í lögum nr. 130/2011 eins og atvikum máls þessa er háttað.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
