Árið 2023, fimmtudaginn 16. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 81/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 30. júní 2023 um að kæranda verði gert að fjarlægja frístundahús af landi Þórisstaða.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 3. júlí 2023, kærir eigandi Þórisstaða, Hvalfjarðarsveit, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 30. júní 2023 að kæranda verði gert að fjarlægja frístundahús af landi Þórisstaða. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Að auki er þess krafist að fjallað verði og úrskurðað um lögmæti túlkunar byggingarfulltrúa á byggingarreglugerð er varðar kröfur til umsóknar vegna byggingarheimildar eftir flutning milli sveitarfélaga.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hvalfjarðarsveit 24. júlí 2023.
Málavextir: Kærandi er eigandi 23 m2 frístundahúss sem áður stóð í Mófellsstaðalandi, Skorradalshreppi. Húsið var byggt á árunum 2006–2008 og fékk lokaúttekt frá byggingarfulltrúa Skorradalshrepps 22. júní 2020. Byggingarfulltrúi Skorradalshrepps veitti kæranda „flutningsheimild“ til að flytja frístundahúsið 2. júní 2021 af Mófellsstaðalandi á land Þórisstaða og var afrit leyfisins sent til lögreglunnar á Vesturlandi, Vegagerðarinnar og byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar. Undanþága Samgöngustofu vegna flutnings sökum breiddar á farmi var veitt 11. ágúst 2021 og var frístundahúsið í kjölfarið flutt milli sveitarfélaga.
Nokkur tölvupóstsamskipti voru milli kæranda og byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar í framhaldinu, allt til ársins 2023. Deildu kærandi og byggingarfulltrúi þar m.a. um hvort frístundahús kæranda þyrfti að uppfylla kröfur byggingarreglugerðar nr. 112/2012 á þeim tíma sem húsflutningurinn fór fram til að fá byggingarleyfi vegna hússins í Hvalfjarðarsveit eða hvort nægjanlegt væri að húsið hefði uppfyllt skilyrði reglugerðarinnar þegar það hafi fengið lokaúttekt. Virðist af gögnum málsins sem kærandi hafi ekki sótt um byggingar- eða stöðuleyfi vegna hússins þar sem honum hafi þótt ljóst af samskiptum sínum við byggingarfulltrúa að umsóknum hans yrði hafnað.
Kærandi og fulltrúar Hvalfjarðarsveitar héldu fund 18. maí 2022 og 19. s.m. sendi byggingarfulltrúi Hvalfjarðarsveitar kæranda tölvupóst þar sem m.a. kom fram að honum væri veittur tveggja mánaða frestur til að koma óleyfisframkvæmd sinni í lag með því að sækja um byggingarheimild. Byggingarfulltrúi Hvalfjarðarsveitar sendi kæranda bréf, dags. 16. júní 2023, þar sem fram kom að byggingarfulltrúi hefði til skoðunar að grípa til aðgerða á grundvelli 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og var kæranda veittur frestur til að koma að andmælum. Byggingarfulltrúi Hvalfjarðarsveitar gerði síðan kröfu með bréfi, dags. 30. s.m., um að frístundahúsið yrði fjarlægt og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.
Málsrök kæranda: Í hinni kærðu ákvörðun byggingarfulltrúa sé tilgreint að ástæða ákvörðunarinnar sé að ekki hafi borist umsókn um stöðuleyfi, byggingarheimild eða byggingarleyfi. Vísað sé til þess að leiðbeiningar hafi verið veittar um hvað ætti að fylgja slíkri umsókn. Vegna þeirra leiðbeininga og túlkunar byggingarfulltrúa sem þar hafi fram komið skapi þær ómöguleika, þar sem fyrir liggi að umsókn verði hafnað. Umsóknin hefði þá þann eina tilgang að fá neitun sem yrði kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.
Lög og reglugerðir gildi ekki afturvirkt nema löggjafinn kveði sérstaklega á um slíkt. Í því tilviki sem hér sé deilt um sé um að ræða hús sem byggt hafi verið á árunum 2006–2008 og lokaúttekt hafi farið fram 22. júní 2020 sem hafi verið framkvæmd af byggingarfulltrúa Skorradalshrepps. Eftir kaup á húsinu hafi kærandi haft réttmætar væntingar til þess að nýta húsið á sama hátt og fyrri eigandi og á sömu forsendum. Sú aðgerð að færa hús til innan eða á milli sveitarfélaga geti því ekki falið í sér að gerð sé krafa um að húsið uppfylli kröfur sem gerðar séu eftir að húsið hafi verið byggt eða að því verði breytt samkvæmt nýjum kröfum sem til hafi komið eftir að smíði þess hafi verið lokið.
Við kaup á húsinu hafi fylgt samþykktir aðaluppdrættir, burðarþolsteikningar, lagnateikningar og rafmagnsteikningar. Teikningarnar hafi ekki fengist afhentar fyrr en fjórum mánuðum eftir að húsið hafi verið sótt, þar sem byggingarfulltrúi Skorradalshrepps hafi ekki talið sér skylt að afhenda þær. Þess í stað hafi hann afhent byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar teikningarnar þar sem kærandi hafi nálgast þær.
Aðrir byggingarfulltrúar sem kærandi hafi leitað til, m.a. í Borgarbyggð og Bláskógabyggð, taki við umsókn um byggingarheimild fyrir hús með þeim leiðbeiningum að það sem þurfi að fylgja umsókninni umfram upprunalega teikningar sé ný afstöðumynd og uppfærð skráningartafla með nýju landnúmeri og matshlutanúmeri. Þeir geri ekki kröfur um að húsið uppfylli kröfur sem til hafi komið eftir að húsið hafi verið samþykkt, að teikningar uppfylli kröfur eða að upprunalegi aðalhönnuður hússins sé á núverandi lista Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar yfir hönnuði.
Málsrök Hvalfjarðarsveitar: Yfirvöld sveitarfélagsins benda á að kæranda hafi verið upplýstur um að sækja þyrfti um leyfi byggingarfulltrúa vegna flutnings frístundahússins. Með tölvupósti til kæranda, dags. 19. maí 2022, hafi honum verið veittur tveggja mánaða frestur til að sækja um byggingarheimild til að koma óleyfisframkvæmd í réttan farveg og tekið fram að ekki yrði ráðist í frekari aðgerðir af hálfu byggingarfulltrúa fyrr en að liðnum þeim fresti. Kæranda hafi því verið veittur rúmur frestur til að sækja um leyfi fyrir framkvæmdinni, en þar sem ekki hafi verið sótt um leyfi rúmu ári síðar og ekkert sem bent hafi til þess að slíkt yrði gert hafi byggingarfulltrúi ekki átt annan kost en að grípa til aðgerða. Þar sem engin heimild væri fyrir húsinu hafi byggingarfulltrúi lýst því yfir að grípa þyrfti til aðgerða á grundvelli 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og krefjast þess að hið ólöglega mannvirki yrði fjarlægt. Af andmælum kæranda verður ekki annað ráðið en að hann hafi ekki í huga að sækja um leyfi, nema hugsanlega eftir að núverandi byggingarfulltrúi sveitarfélagsins hafi hætt störfum.
Sú grunnregla laga nr. 160/2010 að óheimilt sé að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa sé afar skýr, sbr. 9. gr. laganna. Líkt og rakið sé í bréfi byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 16. júní 2023, sé það mat byggingarfulltrúans að greind framkvæmd sé háð byggingarleyfi eða byggingarheimild. Hin kærða ákvörðun grundvallist á því að ráðist hafi verið í framkvæmdir án þess að leyfis hafi verið aflað enda hafi engin umsókn um leyfi af nokkru tagi borist sveitarfélaginu.
Byggingarfulltrúi hafi veitt kæranda almennar leiðbeiningar um hvernig umsókn um byggingarheimild eða byggingarleyfi skuli úr garði gerð en hafi enga afstöðu tekið til umsóknar sem ekki hafi borist. Ekki verði séð hvernig leiðbeiningar byggingarfulltrúans, sem falist í að upplýsa um efni mannvirkjalaga og byggingarreglugerðar, geri kæranda ómögulegt að sækja um leyfi. Þá virðist rök kæranda á því byggð að hann telji ljóst að umsókn hans um leyfi verði hafnað. Kærandi virðist því hafa fyrir fram gefnar hugmyndir um hvernig byggingarfulltrúi muni afgreiða umsókn sem ekki hafi borist.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi tekur fram að hagsmunir hans og sveitarfélagsins fari saman í máli þessu þar sem sveitarfélagið væri búið að fá leyfisgjöld og tekjur af fasteignagjöldum hefði byggingarfulltrúi gætt meðalhófs og jafnræðis við leiðbeiningar vegna hússins. Verði niðurstaða úrskurðarnefndarinnar sú að krafa um að húsið verði fjarlægt sé réttmæt verði húsið ekki flutt annað heldur verði því fargað. Í því geti hvorki verið fólgnir hagsmunir sveitarfélagsins né samfélagsins. Allra leyfa fyrir flutningum hafi verið aflað, en húsið hafi verið flutt í fylgd lögreglu. Leitað hafi verið til byggingarfulltrúa vegna stöðuleyfis fyrir húsið en því hafi verið hafnað. Byggingarfulltrúi hafi gert þá kröfu að húsið uppfyllti skilyrði núgildandi byggingarreglugerðar en ekki þeirrar sem hafi verið í gildi þegar húsið hafi verið byggt.
———-
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 30. júní 2023 um að kæranda verði gert að fjarlægja frístundahús af landi Þórisstaða. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þá gerir kærandi einnig þá kröfu að úrskurðað verði „um lögmæti túlkunar byggingarfulltrúa á byggingarreglugerð er varðar kröfur til húsa við umsókn um byggingarheimild eftir flutning milli sveitarfélaga“.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Hin kærða ákvörðun um að kæranda verði gert að fjarlægja frístundahús af landi Þórisstaða var tekin með vísan til 2. mgr. 55. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 og telst því stjórnvaldsákvörðun sem borin verður undir úrskurðarnefndina samkvæmt 59. gr. laganna. Slíka heimild er hins vegar ekki að finna vegna túlkunar byggingarfulltrúa á byggingarreglugerð og verður túlkunin ein og sér ekki borin undir nefndina heldur aðeins í tengslum við málsmeðferð kæranlegrar ákvörðunar sem tekin er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.
Í ljósi þess að kærandi hefur bent á að byggingarfulltrúar annarra sveitarfélaga séu honum sammála um túlkun byggingarreglugerðar þykir rétt að benda á að samkvæmt 1. og 19. tölul. 5. gr. laga nr. 160/2010 hefur Húsnæðis- og mannvirkjastofnun það verkefni að tryggja samræmingu á byggingareftirliti og skal vera stjórnvöldum til ráðgjafar um mannvirkjamál og veita umsögn um álitamál á því sviði.
Fjallað er um stöðvun framkvæmda, lokun mannvirkis o.fl. í 55. gr. laga nr. 160/2010. Í 2. mgr. nefnds ákvæðis kemur fram að ef byggingarframkvæmd er hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brýtur í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu er heimilt að vinna slík verk á hans kostnað.
Í máli þessu liggur fyrir að hús kæranda hefur ekki fengið byggingarheimild, byggingarleyfi eða stöðuleyfi og að ekki hefur verið sótt um slík leyfi þrátt fyrir áskoranir þar um. Var byggingarfulltrúa því heimilt að gera þá kröfu að kærandi fjarlægði húsið í samræmi við 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010. Verður kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 30. júní 2023 um að kæranda verði gert að fjarlægja frístundahús af landi Þórisstaða.
