Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

81/2014 Þórunnartún

Árið 2014, miðvikudaginn 17. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 81/2014, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 3. júlí 2014 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Borgartúnsreits 1.220.0 vegna lóðar nr. 4 við Þórunnartún.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. júlí 2014, er barst nefndinni sama dag, kærir Anna Þórdís Rafnsdóttir hdl., f.h. tilgreindra umbjóðenda sinna sem eru eigandi, húsfélag og leigjendur að Þórunnartúni 2, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 3. júlí 2014 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi reits 1.220.0 vegna lóðarinnar nr. 4 við Þórunnartún, er fól í sér aukningu á byggingarmagni og breytingu á byggingarreit. Með bréfum til nefndarinnar sama dag kærir sami lögmaður sömu ákvörðun borgarráðs, annars vegar f.h. Höfðatorgs ehf. og hins vegar f.h. Höfðahótels ehf.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. október 2014, er barst nefndinni sama dag, kærir Hildur Leifsdóttir hdl., f.h. Höfðahótels ehf., þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 30. september 2014 að veita byggingarleyfi fyrir viðbyggingu á baklóð lóðarinnar nr. 4 við Þórunnartún, til að byggja þar ofan á inndregna 5. hæð og til að innrétta gististað með 93 herbergjum í flokki V, teg. a. Með tveimur bréfum til nefndarinnar, dags. 22. október 2014, kærir sami lögmaður annars vegar f.h. tilgreindra umbjóðenda sinna, sem eru eigandi, húsfélag og leigjendur að Þórunnartúni 2, og hins vegar f.h. Höfðatorgs ehf., sömu ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík.

Gera allir kærendur þá kröfu að ákvörðun borgarráðs um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi reits 1.220.0 vegna Þórunnartúns 4 og ákvörðun byggingarfulltrúans um veitingu byggingarleyfis á sömu lóð verði felldar úr gildi. Að auki eru gerðar kröfur um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða. Var hafnað kröfu kærenda frá 29. júlí 2014 um að yfirvofandi framkvæmdir yrði stöðvaðar með úrskurði uppkveðnum 18. september s.á. Gera kærendur nú þá kröfu að nýhafnar framkvæmdir við Þórunnartún 4 verði stöðvaðar til bráðabirgða.

Með úrskurðinum frá 18. september 2014 voru mál nr. 82/2014 og 83/2014 sameinuð máli þessu. Síðari kærumálin, sem eru nr. 113/2014, 114/2014 og 115/2014, verða nú einnig sameinuð máli þessu enda þykja hagsmunir aðila, sem allir eru þeir sömu, ekki standa því í vegi. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar í heild sinni. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til síðari stöðvunarkröfu kærenda, er varðar nýhafnar framkvæmdir við Þórunnartún 4.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 11. og 22. september, 5. og 19. nóvember og 2. desember 2014.

Málavextir: Hinn 5. mars 2014 var tekin fyrir á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar umsókn um breytingu á deiliskipulagi Borgartúnsreits 1.220.0 vegna lóðarinnar nr. 4 við Þórunnartún. Var óskað eftir breytingu á byggingarreit og auknu nýtingarhlutfalli. Þá var þess óskað að skilmálum um bílastæði yrði breytt þannig að gert yrði ráð fyrir einu bílastæði á hverja 130 m2 nýbyggingar í stað eins bílastæðis á hverja 50 m2 nýbyggingar. Loks var þess óskað að leyfð yrði akstursleið á lóðinni við lóðamörk Þórunnartúns 2 og 4 vegna aðkomu takmarkaðrar umferðar inn á bílastæði á lóðinni. Akstursleiðin yrði sameiginleg með kvöð um gönguleið sem fyrir væri. Var skipulagsfulltrúa falið að hafa samband við hagsmunaaðila vegna nefndrar umferðarkvaðar. Hinn 12. s.m. var haldinn fundur á vegum skipulagsfulltrúa þar sem greind deiliskipulagsbreyting var kynnt ásamt þeim forsendum sem lágu að baki beiðni um breytingu á umferðarkvöð. Hinn 26 s.m. var á fundi umhverfis- og skipulagsráðs samþykkt að auglýsa breytingartillöguna samkvæmt lagfærðum uppdrætti. Var hún auglýst 9. apríl 2014, með athugasemdarfresti til 21. maí s.á. Bárust athugasemdir á þeim tíma, m.a. frá kærendum. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 3. júní s.á, var innsendum athugasemdum svarað og lagt til að deiliskipulagsbreytingin yrði samþykkt óbreytt. Hinn 25. s.m. var tillagan samþykkt af umhverfis- og skipulagsráði og staðfest af borgarráði 3. júlí s.á. Var deiliskipulagið birt í B-deild Stjórnartíðinda 22. ágúst s.á. Byggingarfulltrúinn í Reykjavík samþykkti hinn 30. september 2014 að veita leyfi til að byggja viðbyggingu og innrétta 93 herbergi í húsi á lóðinni nr. 4 við Þórunnartún, í samræmi við breytingar á deiliskipulagi svæðisins. Hafa kærendur kært framangreindar ákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar, eins og fyrr greinir.

Málsrök kæranda: Kærendur skírskota til þess að ákvörðun Reykjavíkurborgar gangi gegn áherslum og markmiðum Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030, sem og settum lögum og reglum. Feli breytingartillagan í sér að útbúin verði bílastæði ofanjarðar við Þórunnartún og þau verði aðgengileg með samnýtingu á gönguleið sem kvöð sé um og liggi milli Þórunnartúns 2 og 4. Ekki hafi verið lagt neitt rökstutt mat á það í ákvörðun Reykjavíkurborgar hvort umferð muni aukast við lóð Þórunnartúns 2 vegna greindrar samnýtingar, en kærendur telji ljóst að svo muni verða. Að auki fari breytingin þvert gegn 2. mgr. a-liðar í gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, sem kveði á um öruggar, greiðar og aðlaðandi leiðir fyrir gangandi og hjólandi. Í aðalskipulagi Reykjavíkur komi fram að stefnt sé að vistvænni samgöngum með því að efla aðra ferðamáta en einkabílinn og draga úr aukningu bílaumferðar. Hafi kærendur áhyggjur af þeim áhrifum sem breytingin mun hafa í för með sér og búast megi við að töluvert ónæði muni hljótast af. Telji kærendur það óumflýjanlegt að aðgengi að Þórunnartúni 2 muni takmarkast með tilkomu nýs hótels.

Hafi Reykjavíkurborg ekki rökstutt hvar lóðarhafi hyggist gera pláss fyrir sorpgáma vegna reksturs hótelsins annars staðar en á fyrirhuguðum bílastæðum. Samkvæmt gr. 5.3.2.16. í skipulagsreglugerð sé skylt að gera grein fyrir afmörkun gámasvæða eða sorpgerða á lóðum utan hefðbundinna atvinnusvæða. Muni umþrættar breytingar leiða til fráhrindandi viðmóts gagnvart Þórunnartúni 2 og umhverfinu þar í kring, en að auki telji kærendur að ákvörðun Reykjavíkurborgar brjóti gegn ákvæði 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kveði á um að í rökstuðningi ákvörðunar stjórnvalds skuli greina frá þeim réttarreglum og matssjónarmiðum sem ákvörðun byggist á. Virðist ákvörðun Reykjavíkurborgar byggjast á huglægum atriðum en ekki upplýsingum sem hafi verið aflað á faglegan hátt. Sé af þeim sökum um að ræða brot á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Sé einnig bent á að ekki sé um óverulega breytingu á samþykktu deiliskipulagi að ræða, sbr. 2. og 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Telji kærendur að í hinni kærðu ákvörðun felist talsverð frávik frá notkun, útliti og formi viðkomandi svæðis og um verulega skerðingu á grenndarhagsmunum sé því að ræða. Hafi átt að fara með breytinguna eins og um nýtt deiliskipulag væri að ræða, sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga og 2. mgr. gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð. Að auki hafi einn kærenda, Höfðahótel ehf., sótt um svipaðar breytingar á deiliskipulagi Höfðatorgs í september 2013, þar sem sótt hafi verið um 150 stæði á 75.000 m2 svæði eða aðeins eitt stæði á hverja 500 m². Hafi ekki verið fallist á þá umsókn með vísan til áherslna skipulagsyfirvalda í Reykjavík á umhverfis- og mannlífsvernd á svæðinu. Hafi forsendur ekki breyst svo mjög að lögmætt hafi verið að afgreiða hina kærðu breytingartillögu með öðrum hætti. Hafi því verið um að ræða brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.

Telji kærendur að af framangreindum ástæðum beri að fella úr gildi hina kærðu deiliskipulagsbreytingu. Af því leiði að hið kærða byggingarleyfi samræmist ekki gildandi deiliskipulagi og beri því einnig að fella það úr gildi.
   
Málsrök sveitarfélagsins: Af hálfu Reykjavíkurborgar er því hafnað að deiliskipulagsbreytingin gangi gegn skilmálum deiliskipulagsins um umhverfisleg gæði. Umferð muni ekki aukast umfram það sem tekið hafi verið fram í deiliskipulagi fyrir breytingu. Sé umsókn Höfðatorgs ehf. um breytingu á deiliskipulagi Höfðatorgs, m.a. vegna fjölgunar bílastæða ofanjarðar um 150, ekki sambærileg við hina kærðu deiliskipulagsbreytingu. Sé í deiliskipulagi Borgartúnsreits gert ráð fyrir bílastæðum á baklóðum allra bygginga, auk bílastæða við götu. Hins vegar segi í umsögn skipulagsfulltrúa um umsókn Höfðatorgs ehf. að í deiliskipulagi Höfðatorgs frá 2007 sé lögð áhersla að allt umhverfi ofanjarðar sé manneskjulegt og hafi af þeim sökum verið settir skilmálar varðandi bílastæði og ráðstöfun lóðar fyrir almenning. Þá sé í skilmálum deiliskipulags Höfðatorgs kveðið á um að bílastæði skuli vera að mestu neðanjarðar og sé á skipulagsuppdrætti sýndur takmarkaður fjöldi bílastæða ofanjarðar. Séu því gildandi deiliskipulagsforsendur ólíkar fyrir Borgartúnsreit 1.220.0 og fyrir reit Höfðatorgs. Að auki sé bent á að fyrirhuguð hótelbygging á lóð Þórunnartúns 4 sé 27% af stærð Höfðahótels og hafi hún ekki verið talin hafa í för með sér aukningu umferðar. Ekki sé fyrirhugað að nota bílastæði undir ruslagáma vegna reksturs hótelsins og af þeim sökum hafi ekki verið sett inn afmörkun fyrir slíka gáma í deiliskipulag fyrir lóðina.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé Þórunnartún 4 á reit blandaðrar miðborgarbyggðar, þar sem m.a. sé gert ráð fyrir gistiþjónustu. Heimili skipulagsleg staða Þórunnartúns 4 hótelrekstur og hafi svo verið frá því deiliskipulag fyrir svæðið hafi verið samþykkt árið 2004. Að auki sé bent á að deiliskipulagstillagan hafi ekki verið grenndarkynnt heldur auglýst skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hafi því ekki verið farið með breytingartillöguna eins og um óverulega breytingu væri að ræða, líkt og kærendur haldi fram.

Hið kærða byggingarleyfi sé í fullu samræmi við deiliskipulagsbreytinguna, sem hafi tekið gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 22. ágúst 2014.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að deiliskipulag frá árinu 2002 hafi heimilað hótelbyggingu og aukið nýtingarhlutfall á lóðinni áður en hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi tekið gildi. Hafi fasteignin við Þórunnartún 4 verið keypt í þeim tilgangi að endurbyggja hana og breyta í hótel. Heimild til byggingar hótels á lóðinni hafi því legið fyrir áður en unnið hafi verið deiliskipulag Höfðatorgs og geti kærendur ekki með neinu móti komið í veg fyrir að hótel rísi á lóðinni. Snúi efni kæranna aðallega að bílastæðum og umferð.
   
Gerðar séu mismunandi kröfur um fjölda bílastæða eftir því hvort um gisti- eða ráðstefnuhótel sé að ræða. Hótelbyggingin að Þórunnartúni 4 muni verða gistihótel með 93 herbergjum og ekki sé þar gert ráð fyrir rekstri á opnum veitingastað. Muni bílaumferð vegna gesta því verða í lágmarki. Felist í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu fjölgun bílastæða um níu á lóðinni en um þrjú fyrir framan húsið. Hafi áður verið reknar skrifstofur í húsinu en slíkri starfsemi fylgi meiri bílastæðaþörf. Muni starfræksla hótels því létta á þörf fyrir bílastæði í næsta nágrenni, sem ætti að vera kærendum í hag. Að auki sé bent á að sameiginlega göngu- og aksturskvöð sé víða að finna í skipulagi og ljóst sé að umferðarhraði verði í algjöru lágmarki. Muni þessi aðkomuleið því ekki verða íþyngjandi fyrir kærendur. Séu áhyggjur kærenda af aukinni umferð ástæðulausar þar sem annar rekstur en gistihótel myndi hafa í för með sér mun meiri umferð um götuna. Einnig sé áréttað að með breytingum á Þórunnartúni 4 muni umhverfi og götumynd breytast til mikilla bóta, sem leiði til hækkunar á fasteignarverði.

Einnig sé bent á að ekki hafi verið gengið á rétt kærenda við afgreiðslu deiliskipulagstillögunnar. Hafi hún verið kynnt fyrir kærendum og þeim gefinn kostur á að koma athugasemdum sínum á framfæri við skipulagsyfirvöld Reykjavíkurborgar. Það hafi kærendur gert og hafi ítarlegar athugasemdir þeirra og sjónarmið legið fyrir við afgreiðslu deiliskipulagsins. Byggingarleyfið fari ekki í bága við samþykkt deiliskipulag. Að auki sé bent á að á sama tíma og kærendur séu að reyna að koma í veg fyrir framkvæmdaráform að Þórunnartúni 4, með því að bera fyrir sig aukna umferð og skort á bílastæðum, hafi Höfðatorg ehf., sem sé einn kærenda, sótt um aukið byggingarmagn fyrir veitingastað sem myndi draga að sér aukna umferð. Sé því ljóst að bakgrunnur kærunnar sé tilraun til að hefta samkeppni. Tilraunir til að hefta samkeppni eigi ekki að koma til skoðunar við afgreiðslu skipulagsmála.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi deiliskipulagsbreytingar fyrir Borgartúnsreit vegna lóðarinnar nr. 4 við Þórunnartún. Þá er deilt um byggingarleyfi það er styðst við hið breytta deiliskipulag. Er aðallega deilt um fjölgun bílastæða ofanjarðar og aukningu á umferð á tilgreindu svæði vegna umferðarkvaðar.

Sveitastjórnir fara með skipulagsvaldið og bera ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í því felst tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Getur almenn stefnumótun í skipulagsáætlunum þar sem lögð er áhersla á gangandi umferð ekki takmarkað vald sveitarfélags til að ákveða nánara fyrirkomulag umferðar á skipulagssvæði, enda sé það í samræmi við lög og reglur. Í a-lið gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 segir að kvaðir skuli setja um umferðarrétt, þar sem það eigi við, og að áhersla skuli lögð á öruggar, greiðar og aðlaðandi leiðir fyrir gangandi og hjólandi. Áður en til hinnar umdeildu deiliskipulagsbreytingu kom var kvöð um gönguleið á lóð leyfishafa, við mörk lóðar hans og lóðar kærenda, en eftir breytinguna verður kvöðin sameiginleg um akstursleið vegna aðkomu að bílastæðum. Samkvæmt skilmálum eftir breytingu skal kvöðin útfærð þannig að gangandi umferð sé gert hátt undir höfði og þess gætt að ekki stafi hætta af bifreiðum við blindhorn. Verður ekki annað séð en að deiliskipulagsbreytingin uppfylli kröfur tilvitnaðs reglugerðarákvæðis.

Í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu felst m.a. aukning byggingarmagns á umræddri lóð úr 2.373,2 m2 í 2.783,2 m2, eða um 410 m2. Þá er dregið úr kröfu um fjölda bílastæða þannig að í stað eins bílastæðis á hverja 50 m2 nýbyggingar verði eitt stæði á hverja 130 m2, auk þess mun bílastæðum fjölga ofanjarðar um níu. Fallast má á að umdeild skipulagsbreyting geti haft í för með sér einhver grenndaráhrif gagnvart kærendum, einkum vegna umferðar og fjölgunar bílastæða. Hins vegar er á það að líta að samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er Borgartúnsreiturinn á miðsvæði, en á slíkum svæðum er m.a. gert ráð fyrir þjónustu tengdri tiltekinni starfsemi, s.s. hótel- og veitingastarfsemi, og annarri sérhæfðri þjónustu. Var svo einnig samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024, sem í gildi var þegar deiliskipulag Borgartúnsreits tók gildi 2004. Þá hefur heimild fyrir bílastæðum á lóðum svæðisins verið til staðar í deiliskipulagi Borgartúnsreits a.m.k. frá árinu 2004. Með hliðsjón af framangreindu verður hvorki talið að frekari rannsókna hafi verið þörf við töku hinnar kærðu ákvörðunar né að hagsmunum kærenda hafi verið raskað að því marki að ógildingu varði.

Kærendur hafa haldið því fram að samsvarandi umsókn um breytingu á deiliskipulagi Höfðatorgs, sem heimilað hefði bílastæði ofanjarðar, hafi verið synjað af borgaryfirvöldum á árinu 2013. Fyrir það svæði sem greind umsókn um deiliskipulagsbreytingu tók til gildir deiliskipulag Höfðatorgs. Eru skilmálar þess deiliskipulags ólíkir skilmálum deiliskipulags Borgartúnsreits 1.220.0. Þannig er í deiliskipulagi Höfðatorgs lögð áhersla á að bílastæði verði neðanjarðar og gert ráð fyrir að allt að 60% lóðarinnar verði opið svæði fyrir almenning en í deiliskipulagi Borgartúnsreits er hins vegar gert ráð fyrir bílastæðum ofanjarðar við byggingar á öllum lóðum reitsins. Þá felst í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu fjölgun bílastæða um níu en í umsókn kærenda um breytingu á deiliskipulagi Höfðatorgs fólst beiðni um 150 stæði ofanjarðar. Verður því ekki séð að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með hinni kærðu ákvörðun, enda ekki um sambærileg tilvik að ræða.

Í hinu breytta deiliskipulagi er gert ráð fyrir bílastæðum á hinni umdeildu lóð en ekki gámasvæði. Hafa kærendur bent á að nefnd bílastæði kunni að verða notuð fyrir sorpgáma. Samkvæmt gr. 5.3.2.16. í skipulagsreglugerð skal afmarka gámasvæði og staðsetja þau á baklóðum eða í aflokuðum rýmum á lóðum utan hefðbundinna atvinnusvæða, þar sem þörf er á. Ekki liggur fyrir í málinu að nein þörf sé á eða áform séu uppi um meðferð eða geymslu sorpgáma á lóðinni, sbr. framangreint ákvæði, en ljóst er að geymsla þeirra á bílastæðum væri í andstöðu við deiliskipulagið.

Loks liggur fyrir að farið var með hina kærðu deiliskipulagsbreytingu skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga en ekki sem óverulega breytingu á deiliskipulagi og að hin umdeilda tillaga var sérstaklega kynnt hagsmunaðilum. Verður því ekki annað ráðið en farið hafi verið að lögum við meðferð málsins.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar hafnað. Að framangreindri niðurstöðu fenginni, um gildi hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar, er byggingarleyfið í samræmi við gildandi deiliskipulag fyrir Borgartúnsreit 1.220.0. Verður kröfu um ógildingu þess því einnig hafnað.
   

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs frá 3. júlí 2014 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Borgartúnsreits 1.220.0 vegna lóðar nr. 4 við Þórunnartún.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 30. september 2014 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir viðbyggingu á baklóð, til að byggja inndregna 5. hæð þar ofan á og til að innrétta gististað með 93 herbergjum í flokki V, teg. a, á sömu lóð við Þórunnartún 4.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                             Þorsteinn Þorsteinsson