Árið 2018, fimmtudaginn 1. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 80/2015, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. ágúst 2015 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við húsið að Sjafnargötu 3 í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. september 2015, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur fasteignarinnar að Sjafnargötu 3, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. ágúst 20185 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við húsið að Sjafnargötu 3. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 9. nóvember og 10. desember 2015.
Málavextir: Hinn 21. apríl 2015 tók byggingarfulltrúi fyrir umsókn kærenda um leyfi fyrir 54,5 m2 viðbyggingu norðanvert við húsið að Sjafnargötu 3, sem notuð yrði sem vinnustofa og yrði tengd kjallara hússins. Jafnframt var gert ráð fyrir að 18,2 m2 bílskúr, sem stendur á sama stað og fyrirhuguð viðbygging, yrði rifinn. Var málinu vísað til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu, en lóðin Sjafnargata 3 er á ódeiliskipulögðu svæði. Skipulagsfulltrúi samþykkti á fundi sínum 29. s.m. að grenndarkynna byggingaráformin fyrir hagsmunaaðilum. Að lokinni grenndarkynningu var málið á dagskrá fundar skipulagsfulltrúa 14. ágúst 2015. Lágu fyrir fundinum annars vegar bréf eiganda Sjafnargötu 1, þar sem tekið var jákvætt í kynnta tillögu, og hins vegar andmæli samtaka íbúa við Sjafnargötu og Freyjugötu með nöfnum 29 aðila. Var málinu vísað til umhverfis- og skipulagsráðs. Á fundi ráðsins 19. s.m. var samþykkt framlögð umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 14. s.m., sem hafði að geyma tillögur að svörum við framkomnum athugasemdum og að svarbréfi til kærenda um að umsókn þeirra væri hafnað. Var málinu vísað til fullnaðarafgreiðslu byggingarfulltrúa, sem hafnaði byggingarleyfisumsókn kærenda á fundi sínum 25. ágúst 2015 með vísan til fyrrgreindrar umsagnar skipulagsfulltrúa.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að ekki hafi verið staðið með viðhlítandi hætti að rannsókn málsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglur stjórnsýsluréttar. Í fyrsta lagi verði ekki betur séð en að synjun á byggingarleyfi hafi byggst á athugasemdum sem hafi borist frá hinum svokölluðu „Íbúasamtökum íbúa við Sjafnargötu og Freyjugötu“. Byggt hafi verið á þessum athugasemdum, enda þótt ekkert sé fram komið um það hvort þessi samtök hafi verið formlega stofnuð og hverjir séu raunverulegir aðilar að þeim. Skortur á rannsókn í þessu efni beri merki um að málsmeðferð hafi verið verulega áfátt.
Þá verði ekki séð að samtökin hafi átt rétt á að koma að athugasemdum vegna grenndarkynningarinnar og standist því ekki að byggja niðurstöðu um synjun á þeim athugasemdum. Þegar ákvörðun hafi verið tekin af hálfu skipulagsyfirvalda um að grenndarkynna umsókn kærenda um byggingarleyfi hafi erindið verið sent til nágranna í þeim húsum er næst liggi Sjafnargötu 3. Sumir af þessum aðilum hafi kosið að senda inn athugasemdir í nafni framangreindra samtaka, en ljóst sé að samtökin geti ekki talist hafa verulegra hagsmuna að gæta í skilningi stjórnsýsluréttar eða á grundvelli 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Fram hafi komið að samtökin hafi verið stofnuð einvörðungu í þeim tilgangi að passa upp á götumynd Sjafnargötu vegna fyrirhugaðrar viðbyggingar. Fyrir liggi að viðbyggingin hafi engin áhrif á götumyndina þar sem hún sjáist ekki frá götunni.
Kærendur hafi lagt fram teikningar með umsókn sinni, sem sýni að umrædd viðbygging breyti hvorki ásýnd hússins né götumyndinni og sé því um óverulega breytingu að ræða. Skilyrði þess að synja um útgáfu byggingarleyfis þegar ekki liggi fyrir deiliskipulag sé að leyfið hafi í för með sér verulegar breytingar á byggðamynstri hverfis. Stjórnvöld hafi viðurkennt að breytingarnar sem standi til að viðhafa að Sjafnargötu 3 séu óverulegar með því að efna til grenndarkynningar.
Nýtingarhlutfall lóðarinnar Sjafnargötu 3 í samanburði við nýtingarhlutfall nærliggjandi lóða hafi veruleg áhrif á niðurstöðu um synjun byggingarleyfis. Kærendur telji að sumar þær stærðir á húseignum sem skipulagsyfirvöld byggi á séu líkast til ekki réttar, eins og hafi komið í ljós með Sjafnargötu 3. Húsið hafi upphaflega verið skráð 197,7 m2 og bílskúr 18,2 m2. Húsið standi á 921 m2 lóð og hafi nýtingarhlutfall verið samtals 0,23. Gerð hafi verið krafa um leiðréttingu á stærðinni, þar sem kjallara vantaði inn í reikninginn, og hafi nýtingarhlutfallið með leiðréttingunni þá orðið samtals 0,32. Með viðbyggingu upp á 75,92 m2, sem samþykkt hafi verið 2014, hafi nýtingarhlutfall orðið 0,40. Með þeirri viðbyggingu sem sótt hafi verið um að reisa og synjað hafi verið um sé áætluð stækkun 36,3 m2, sem feli í sér að nýtingarhlutfall verði 0,44 en ekki 0,46, eins og komi fram í svörum skipulagsfulltrúa. Sé því um tvenns konar annmarka að ræða. Annars vegar sé byggt á að nýtingarhlutfall Sjafnargötu 3 sé hærra en það sé í raun og veru. Hins vegar sé um það að ræða að nýtingarhlutföll annarra lóða við Sjafnargötu, sem séu til viðmiðunar í umsögn skipulagsfulltrúa, geti ekki verið alls kostar rétt og hljóti að vera hærri þar sem þau hafi ekki verið leiðrétt, eins og eigi við um Sjafnargötu 3.
Kærendur telji að ákvörðun byggingarfulltrúa um synjun hafi falið í sér brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og óskráðri jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Hús kærenda hafi verið reist árið 1931 og eigi það sammerkt með meirihluta mannvirkja í einu elsta og mögulega verðmætasta hverfi borgarinnar að vera komið til ára sinna og þarfnist endurbóta. Enginn hlutlæg eða málefnaleg sjónarmið réttlæti synjun á byggingarleyfi til handa kærendum. Ljóst sé að þegar stjórnvöld veiti næst leyfi til endurbóta á húseignum í hverfinu muni það að öllum líkindum fela í sér að brotið sé í bága við 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga, að því gefnu að nýtingarhlutfall sé sambærilegt og hjá kærendum eða hærra og að áhrif á götumyndina séu þau sömu.
Umsókn kærenda hafi verið í samræmi við skilyrði þess að fá veitt byggingarleyfi í þegar byggðum hverfum án þess að fyrir liggi deiliskipulag. Af því leiði að lagaskilyrði hafi verið til þess að taka umsókn um byggingarleyfi til greina. Byggingarfulltrúi hafi ekki getað með réttmætum hætti ákveðið að hafna umsókninni. Stjórnvöld verði við töku matskenndra stjórnvaldsákvarðana, svo sem um útgáfu byggingarleyfis, ætíð að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum. Það, hvaða sjónarmið teljist málefnaleg hverju sinni, ráðist af lagagrundvellinum og í þessu samhengi verði að horfa til landnotkunar, byggðamynsturs og þéttleika byggðar, sem og 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Eins og hér sé ástatt telji kærendur að synjun um útgáfu byggingarleyfis byggist á ómálefnalegum sjónarmiðum í andstöðu við réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Áréttað sé að skipulagsfulltrúi hafi vísað flestum athugasemdum frá íbúasamtökunum á bug í svörum sínum. Á hinn bóginn leggi hann til í umsögn sinni að leyfi verði ekki gefið út fyrr en hverfisskipulag verði gert „í ljósi athugasemda og þeirra framkvæmda sem nú þegar eru samþykktar“.
Þær framkvæmdir sem kærendur hyggist ráðast í séu í samræmi við landnotkun, hafi óveruleg ef þá nokkur áhrif á byggðamynstur og nýtingarhlutfall, sem sé mælikvarði á þéttleika byggðar, sé það sama ef ekki lægra en meðalnýtingarhlutfall lóða við Sjafnargötu. Þá hafi sá nágranni sem hvað mestra hagsmuna eigi að gæta í málinu veitt jákvæða umsögn um framkvæmdirnar og stjórnvöld líka. Þær neikvæðu umsagnir sem hafi borist við grenndarkynningu séu ómálefnalegar. Af þessu leiði að byggingarfulltrúa hafi borið að veita kærendum leyfi til að reisa umrædda viðbyggingu enda standi öll lagaskilyrði til þess.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að ekkert deiliskipulag sé í gildi fyrir umrætt svæði, en í gildandi aðalskipulagi sé það skilgreint sem íbúðarbyggð. Segi í aðalskipulaginu að hverfið hafi verið byggt að stærstum hluta í samræmi við tillögu að heildarskipulagi Reykjavíkur innan Hringbrautar frá 1927 og hafi það að mestu verið fullbyggt kringum 1950. Hverfið beri með sér heilsteypt yfirbragð.
Árið 2014 hafi kærendur fengið samþykkta stækkun á húsi sínu, en sú stækkun hafi verið grenndarkynnt og byggingarleyfi gefið út hinn 29. október 2014. Með því hafi verið veitt leyfi til að byggja steinsteypta viðbyggingu með þaksvölum og verönd. Sömu aðilar hafi gert athugasemdir þá og gerðu athugasemdir við þá stækkun sem nú sé hér til umfjöllunar.
Kærendur hafi svo lagt inn aðra umsókn um stækkun á húsinu til byggingarfulltrúa, dags. 24. mars 2015. Þá hafi verið sótt um leyfi til að reisa viðbyggingu norðan megin, þannig að bílskúr yrði rifinn og útbúin vinnustofa sem yrði tengd kjallara hússins á lóð kærenda. Umsókninni hafi verið vísað til skipulagsfulltrúa sem hafi grenndarkynnt hana. Við ákvörðun um grenndarkynningu hafi m.a. verið litið til byggðamynsturs hverfisins og deiliskipulags svokallaðs Smáragötureits, frá árinu 2005 er gildi fyrir hluta hverfisins.
Athugasemdir hafi borist vegna fyrirhugaðrar stækkunar á húsi kærenda en þær lúti helst að því að á teikningu kæmi fram að um vinnustofu væri að ræða í miðju grónu íbúðarhverfi, án þess að frekari grein væri gerð fyrir því. Einnig hafi samtök íbúa talið að um óhóflegt byggingarmagn væri að ræða með tilliti til lóðarinnar og stöðu hússins á lóðinni. Hafi þá líklegast verið horft til þeirrar stækkunar sem nú þegar hafi verið leyfð.
Það sem hér sé um að ræða fordæmisgefandi breytingu, þ.e. að stækka hús meira en byggingarleyfið frá 2014 heimilaði, á svo til fullbyggðu svæði og að breyta bílskúr í vinnustofu, telji skipulagsfulltrúi að gera þurfi deiliskipulag eða hverfisskipulag til að taka heildstætt á þeirri stækkun sem synjað hafi verið um.
Niðurstaða: Lóðin Sjafnargata 3 tilheyrir grónu hverfi sem hefur mótast í tímans rás með veitingu einstakra byggingarleyfa en hefur ekki verið deiliskipulagt. Þegar aðstæður eru eins og að framan greinir er heimilt skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir ef framkvæmd er í samræmi við landnotkun aðalskipulags, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Var samþykkt að grenndarkynna umrædda umsókn kærenda m.a. með hliðsjón af byggðamynstri hverfisins og deiliskipulagi svonefnds Smáragötureits.
Umsókn kærenda laut að heimild til að byggja 54,5 m2 viðbyggingu við norðurhlið húss þess sem stendur á greindri lóð og yrði viðbyggingin notuð sem vinnustofa. Sú skilgreining verður ekki talin fela í sér aðra notkun eða starfsemi en samrýmist notkun íbúðarhúsnæðis. Bílskúr, 18,2 m2 að flatarmáli, sem fyrir er á sama stað skyldi rifinn. Stækkun hússins yrði því 36,3 m2. Áður höfðu kærendur fengið samþykkta stækkun 16. september 2014, en við þá stækkun varð hús þeirra 368,3 m2, auk 18,2 m2 bílskúrs, samkvæmt skráningartöflu samþykkts byggingarleyfis. Lóðin Sjafnargata 3 er 915,2 m2 og er nýtingarhlutfall hennar samkvæmt framansögðu 0,42. Með umsóttri breytingu yrði nýtingarhlutfall lóðarinnar 0,46.
Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 14. ágúst 2015, var svarað framkomnum athugasemdum er borist höfðu við fyrrnefnda grenndarkynningu, m.a. frá aðilum sem grenndarkynningin náði til. Lutu athugasemdirnar einkum að því að nýtingarhlutfall umræddrar lóðar yrði töluvert hærra en nærliggjandi lóða, að gert væri þar ráð fyrir vinnustofu án frekari skýringa, að gera þyrfti samanburð á nýtingu nærliggjandi lóða og að frekari framkvæmdir að Sjafnargötu 3 bíði deiliskipulags. Í lok umsagnarinnar var lagt til að umsókn kærenda yrði synjað með svofelldum orðum: „Í ljósi athugasemda og þeirra framkvæmda sem nú þegar eru samþykktar er það mat skipulagsfulltrúa að frekari aðaluppdrættir og framkvæmdir á þessari lóð bíði Hverfiskipulagsins svo hægt sé að taka heildstætt á byggingarheimildum í götunni.“ Jafnframt kemur fram í umsögninni að ekki liggi fyrir hvenær vinna hefjist við gerð hverfisskipulags fyrir svæðið.
Nýtingarhlutfall lóða við Sjafnargötu er allt frá 0,24 upp í 0,59. Hinn 19. júní 2012 og 19. ágúst 2014 voru veitt byggingarleyfi til stækkunar hússins að Sjafnargötu 11. Samkvæmt samþykktum skráningartöflum byggingarleyfanna er heildarflatarmál bygginga á lóðinni 438,3 m2 og nýtingarhlutfall hennar því 0,59, en í fasteignaskrá Þjóðskrár er húsið hins vegar talið 299,8 m2, sem gefur nýtingarhlutfallið 0,40. Miðað var við það nýtingarhlutfall lóðarinnar í samanburði nýtingarhlutfalls lóða við Sjafnargötu í áðurnefndri umsögn skipulagsfulltrúa. Þá er lóðin Sjafnargata 9 með nýtingarhlutfallið 0,59, en þessar lóðir liggja báðar norðaustan megin Sjafnargötu, eins og lóð kærenda, en fyrir liggur að sú lóð hefði nýtingarhlutfallið 0,23, fyrir umbeðna breytingu, ef byggt yrði á upplýsingum í fasteignaskrá í stað samþykktra byggingarleyfa. Liggur því fyrir að þess eru dæmi að nýtingarhlutfall lóða við Sjafnargötu samkvæmt samþykktum byggingarleyfum annars vegar og samkvæmt upplýsingum í fasteignaskrá Þjóðskrár hins vegar er ekki það sama. Í ljósi þessa hefðu byggingaryfirvöld þurft að rannsaka betur hvert nýtingarhlutfall lóða við götuna var í raun áður en hin kærða ákvörðun var tekin.
Fyrir liggur að á liðnum árum hafa verið veittar auknar byggingarheimildir á einstökum lóðum við götuna án þess að talin hafi verið þörf á gerð skipulags fyrir svæðið. Þá sýnist og ljóst að nýtingarhlutfall lóðar kærenda eftir áformaða stækkun húss þeirra yrði ekki umfram það sem finna má á lóðum við Sjafnargötu og yrði vart fordæmisgefandi um aukið nýtingarhlutfall lóða við götuna umfram það sem þegar er orðið. Loks verður ekki annað séð en að umrædd viðbygging hefði óveruleg, eða engin, áhrif á götumynd Sjafnargötu, enda yrði byggingin reist að baki húss kærenda sem stendur nær götu. Samkvæmt því verður ekki annað ráðið en að umsókn kærenda um viðbyggingu við hús þeirra hafi verið í samræmi við gildandi landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar á umræddu svæði, sem eru þeir þættir er líta skal til þegar umsókn um byggingarleyfi á ódeiliskipulögðu svæði er metin, sbr. orðalag 44. gr. skipulagslaga.
Að öllu framangreindu virtu verður að telja að svo verulega hafi skort á rannsókn við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, auk þess sem rökstuðningi hennar var svo áfátt, að fallist verður á kröfu kærenda um ógildingu hennar. Er þá einnig litið til jafnræðissjónarmiða 11. gr. nefndra laga, er leiða til þess að fasteignaeigendur á svæði þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir eigi að njóta sambærilegra nýtingarheimilda á lóðum sínum nema að skipulagssjónarmið eða önnur efnisrök mæli því í mót.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. ágúst 2015 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við húsið að Sjafnargötu 3 í Reykjavík.
