Ár 2008, fimmtudaginn 4. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómar og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 80/2008, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðarbæjar frá 20. maí 2008 um að veita stöðuleyfi til eins árs fyrir tveimur færanlegum kennslustofum við leikskólann Norðurberg í Hafnarfirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 18. ágúst 2008, er barst nefndinni hinn 19. sama mánaðar, kæra A og L, Norðurvangi 15, auk níu annarra íbúa við Norðurvang og Heiðvang í Hafnarfirði, þá ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðarbæjar frá 20. maí 2008 um að veita stöðuleyfi til eins árs fyrir tveimur færanlegum kennslustofum við leikskólann Norðurberg í Hafnarfirði. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Kærendur hafa jafnframt farið fram á að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi verði með bráðabirgðaúrskurði stöðvaðar meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nú nægjanlega upplýst til þess að taka það til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.
Málavextir: Með bréfi til bæjaryfirvalda í Hafnarfirði, dags. 3. mars 2008, var þess óskað af stjórnendateymi leikskólans Norðurbergs að fá tvær lausar kennslustofur með tengibyggingu og staðsetja vestan megin við leikskólann á opnu leiksvæði. Fór málið til framkvæmdaráðs bæjarins sem sendi það til skipulags- og byggingarfulltrúa. Fól hann á afgreiðslufundi 7. maí 2008 skipulags- og byggingarsviði, í samráði við framkvæmdasvið, að skoða málið, einkum m.t.t. aðkomu, bílastæða og umferðar. Var málinu svo vísað til skipulags- og byggingarráðs.
Boðað var til kynningarfundar um fyrirhugaðar framkvæmdir með íbúum í nágrenni leikskólans hinn 14. maí 2008 og komu þar fram nokkrar fyrirspurnir og athugasemdir. Stöðuleyfi fyrir fyrrgreindum skólastofum var síðan samþykkt á fundi skipulags- og byggingarráðs þann 20. maí 2008. Fundur með íbúum var síðan haldinn 13. ágúst s.á. þar sem nýjar tillögur um umferðarmál í tengslum við umræddar framkvæmdir voru kynntar en þær höfðu verið samþykktar á fundi skipulags- og byggingarráðs 12. ágúst 2008. Hafa kærendur nú skotið umdeildri leyfisveitingu til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á það bent að bráðabrigðastækkun leikskólans Norðurbergs í Hafnarfirði verði á grænu svæði utan lóðarmarka leikskólans sjálfs. Þeir muni verða fyrir skerðingu og óþægindum, m.a. vegna aukins umferðarþunga, bílastæðavanda og hávaða frá hinum nýju skólastofum er verði í nágrenni fasteigna sumra kærenda. Kynning framkvæmdanna hafi ekki náð til allra þeirra sem málið varðar og ekki hafi legið fyrir upplýsingar um umferðaraukningu eða önnur áhrif af stækkuninni hefði í för með sér og litlu betri upplýsingar hafi legið fyrir á fundi með íbúum hinn 13. ágúst 2008, en þar hafi komið fram að veitt hafi verið stöðuleyfi fyrir stækkun leikskólans.
Umdeilt stöðuleyfi sé byggt á ákvæði gr. 71.2 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 en það eigi við um gáma. Að öðru leyti eigi ákvæðið við um hjólhýsi, báta, torgsöluhús og þess háttar. Ljóst sé að hér sé um undantekningarákvæði að ræða sem beri að túlka þröngt. Eðlismunur en ekki stigsmunur sé á gámum og skólastofum sem séu tengdar raflögnum, skolplögnum og öllum tilheyrandi búnaði sem fylgi venjulegum skólastofum. Þá sé ljóst að fyrirhugaðar kennslustofur verði festar og njörvaðar niður eins og hver önnur fasteign. Í öllu falli sé svo ólík notkun og eðli á skólastofum annars vegar og bátum, torgsöluhúsum, hjólhýsum og gámum hins vegar, að þessu verði ekki jafnað saman og myndi umdeild framkvæmd skapa slæmt fordæmi.
Umræddar kennslustofur hljóti að teljast byggingarleyfisskildar samkvæmt skipulags- og byggingarlögum og lúti þeim reglum sem um slík leyfi gildi. Slíku sé ekki til að dreifa og beri því að fella úr gildi stöðuleyfið fyrir umdeildum framkvæmdum en slíkt leyfi geti ekki verið lögmæt stoð fyrir framkvæmdunum.
Andmæli Hafnarfjarðarbæjar: Bæjaryfirvöld gera þá kröfu að kærumáli þessu verði vísað frá en ella að kröfu kærenda verði hafnað.
Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé frestur til að skjóta máli til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt, eða mátti vera kunnugt, um ákvörðun þá sem kæra á. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu teljist kærufrestur frá birtingu þeirrar ákvörðunar.
Hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á fundi 20. maí 2008 og hafi fundargerð er hafi falið í sér ákvörðunina verið opinberlega birt á vefsvæði Hafnarfjarðarbæjar eins og aðrar fundargerðir. Kærendum hefði mátt vera ljóst eftir kynningarfundinn hinn 14. maí 2008 að stutt væri í ákvörðun og hefði því átt að fylgjast með framhaldi málsins stæði vilji þeirra til þess. Geti kærendur því ekki borið fyrir sig að þeim hafi ekki verið kunnugt um ákvörðun skipulags- og byggingarráðs frá 20. maí. Liðið hafi næstum þrír mánuðir frá því hin kærða ákvörðun hafi verið tekin uns hún hafi verið kærð. Hafi kærufresturinn þá verið liðinn og beri því að vísa henni frá þegar af þeirri ástæðu.
Varðandi efnishlið málsins sé vísað til þess að samkvæmt 7. gr. laga nr. 78/1994 um leikskóla skuli bygging og rekstur þeirra vera í umsjá sveitarstjórna. Sé sveitarfélögum jafnframt skylt að hafa forustu um að tryggja börnum dvöl í góðum leikskóla. Samkvæmt 8. gr. sömu laga skuli sveitarfélög ekki sjaldnar en á tveggja ára fresti meta þörf fyrir leikskólarými. Á grundvelli þess mats verði gerð áætlun til þriggja ára í senn um uppbyggingu leikskóla í viðkomandi sveitarfélagi og skuli við gerð hennar höfð hliðsjón af heildarhagsmunum sveitarfélagsins. Þörf fyrir leikskólarými hafi aukist verulega á undanförnum árum með hraðri uppbyggingu íbúðahverfa og verði bæjaryfirvöld að bregðast við aukinni þörf að þessu leyti hverju sinni.
Í stað þess að byggja strax varanlegt húsnæði við leikskóla sé reynt að finna þá lausn sem minnstri röskun valdi í hverju tilfelli. Farin hafi verið sú leið að veita stöðuleyfi til eins árs í samræmi við ákvæði gr. 71.2 byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Í því tilfelli sem hér um ræði hafi stöðuleyfi verið veitt til að setja færanlegar kennslustofur niður á svæði sem samkvæmt aðalskipulagi sé fyrir þjónustustofnanir. Í því felist að íbúar í nágrenninu megi reikna með auknu leikskólarými samkvæmt skipulagi á svæðinu. Líkur séu á að ekki verði þörf á að stækka umræddan leikskóla til langframa þar sem aðrar lausnir gætu komið til með byggingu nýs leikskóla annars staðar. Með þessum bráðabirgðaframkvæmdum sé hvorki hróflað við trjágróðri né leiksvæði barna sem þarna sé. Umferð muni aukast en umferðarmannvirki á svæðinu afkasti þeirri aukningu og umferðaröryggi verði ekki skert svo nokkru nemi.
Búið sé að fylla greind leikskólapláss og ráða fólk til vinnu. Verið sé að þjóna almannahagsmunum með hinum færanlegu kennslustofum og verði tafir á að taka þær í notkun hafi það í för með sér mun meira rask og skerðingu á þjónustu fyrir fjölda fólks en óþægindi þau sem kærendur telji sig verða fyrir.
Hafnarfjarðarbær hafi áður beitt þeirri aðferð að gefa út stöðuleyfi og enginn úrskurður liggi fyrir um að slíkt sé ólöglegt. Unnt sé að fallast á að deila megi um hvort stöðuleyfi sé rétta aðferðin við að setja niður færanlegar skólastofur. Að sama skapi megi einnig deila um hvort gefa þurfi út byggingarleyfi fyrir slíkum skólastofum er vart verði skilgreindar sem fasteignir, enda ekki varanlega festar við landið. Þeim sé heldur ekki ætlað að standa lengi á þeim stað þar sem þær séu settar niður.
Lögskýringu kærenda á reglugerðarákvæðinu um stöðuleyfi sé hafnað og á það bent að í ákvæði gr. 4.41 í byggingarreglugerð sé eingöngu fjallað um hjólhýsi, gáma og báta en í fyrirsögn 71. gr. reglugerðarinnar sé: „Hjólhýsi, gámar, bátar, torgsöluhús og þessháttar.“ Það sé m.ö.o. búið að útvíkka gildissvið ákvæðisins og koma í veg fyrir að skýra beri það þröngt líkt og kærendur telji.
Eðli máls samkvæmt beri einnig að líta til þess að stöðuleyfi sé markaður skammur tími eða eitt ár hið lengsta og beri þá að endurskoða stöðuna. Í því ágreiningsefni sem hér sé um fjallað sé það einmitt meginatriðið. Meiningin sé ekki að þessi staða verði uppi lengur en þörf sé á. Eins og áður hafi verið nefnt séu líkur á að ekki þurfi að koma til aukinna framkvæmda við fyrrgreindan leikskóla vegna annarra lausna. Væri því þjóðfélagslega óhagkvæmt að fara út í slíkar framkvæmdir á þessum tíma og skammtímalausn betri.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 2. september 2008.
Niðurstaða: Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er kærufrestur einn mánuður frá því að aðila varð kunnugt, eða mátti vera kunnugt, um ákvörðun þá sem kæra skal. Sæti ákvörðun opinberri birtingu telst upphaf kærufrests frá birtingu ákvörðunar.
Leyfisveiting sú sem hér er til umfjöllunar sætir ekki opinberri birtingu samkvæmt skipulags- og byggingarlögum eða lögum um Stjórnartíðindi og Lögbirtingarblað nr. 15/2005. Verður upphaf kærufrests því miðað við það hvenær kærendum varð kunnugt, eða mátti vera kunnugt, um hina kærðu ákvörðun. Kærendur halda því fram að þeim hafi ekki verið kunnugt um útgáfu stöðuleyfisins fyrr en þeim var tilkynnt um það á fundi með íbúum hinn 13. ágúst 2008 og liggur ekkert fyrir í málinu sem hnekkir þeirri fullyrðingu. Verður við það miðað að kærendum hafi ekki verið kunnugt um hvenær leyfisveitingin hafi átt sér stað fyrr en á því tímamarki, enda höfðu framkvæmdir þá ekki hafist, en ekki verður fallist á að birting fundargerðar með bókun um ákvarðanatökuna á veraldarvefnum hafi sömu þýðingu og lögformleg opinber birting. Telst kæran af þeim sökum hafa borist úrskurðarnefndinni innan kærufrests. Verður frávísunarkröfu Hafnarfjarðarbæjar því ekki tekin til greina.
Ákvæði 71. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 kveður á um leyfisskyldu fyrir staðsetningu hjólhýsa, gáma, báta, torgsöluhúsa og þess háttar lausafjármuna utan skipulagðra svæða til þeirra nota. Er slíkt stöðuleyfi tímabundið, almennt að hámarki til eins árs. Hvers konar byggingar, ofan jarðar og neðan, eru hins vegar háðar byggingarleyfi nema þær séu sérstaklega undanþegnar slíku leyfi, sbr. 36. gr. skipulags- og byggingarlaga og 1. mgr. 43. gr. laganna.
Verður að fallast á það með kærendum að staðsetning kennslustofa, þótt til bráðabirgða sé, verði ekki heimiluð með stöðuleyfi samkvæmt 71. gr. byggingarreglugerðar. Umfang og eðli kennslustofa með fjölda barna og starfsmanna verður engan veginn lagt að jöfnu við hjólhýsi, gáma eða torgsöluhús. Ber og textaskýring 36. gr. skipulags- og byggingarlaga að sama brunni þar sem hvers konar byggingar eru látnar falla undir ákvæði mannvirkjakafla laganna sem m.a. kveður á um byggingarleyfisskyldu.
Að þessu virtu þykir hið kærða stöðuleyfi ekki viðhlítandi heimild fyrir staðsetningu umdeildra kennslustofa og verður því ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðum úr gildi.
Úrskurðarorð:
Fellt er úr gildi leyfi fyrir staðsetningu og framkvæmdum við færanlegar kennslustofur við leikskólann Norðurberg í Hafnarfirði sem samþykkt var í skipulags- og byggingarráði Hafnarfjarðarbæjar hinn 20. maí 2008.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ásgeir Magnússon
