Ár 2006, mánudaginn 6. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon héraðsdómari, varaformaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Geirharður Þorsteinsson arkitekt og skipulagsfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 80/2005, kæra á samþykkt borgarstjórnar Reykjavíkur frá 4. október 2005 um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar að Gullengi 2-6 í Reykjavík er fól í sér heimild fyrir byggingu þriggja fjölbýlishúsa, þar sem áður hafði verið gert ráð fyrir bensínstöð og stæðum fyrir stóra bíla.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 24. október 2005, er barst nefndinni hinn 25. sama mánaðar, kæra H, Þ, K, Ó, S og G, íbúar að Gullengi 11, Reykjavík, samþykkt borgarstjórnar Reykjavíkur frá 4. október 2005 um að breyta deiliskipulagi vegna lóðarinnar að Gullengi 2-6, er fól í sér heimild til byggingar þriggja fjölbýlishúsa þar sem áður hafði verið gert ráð fyrir bensínstöð og stæðum fyrir stóra bíla.
Skilja verður málskot kærenda svo að þar sé krafist ógildingar á hinni kærðu skipulagsákvörðun.
Með bréfi, dags. 24. október 2005, er barst úrskurðarnefndinni hinn 31. sama mánaðar kæra Gylfi Þór Sigurjónsson og Halldór Jóhannesson, íbúar að Gullengi 9, Reykjavík, fyrrgreinda deiliskipulagsákvörðun með sömu rökum og fram koma í fyrra kærumálinu. Þykir því rétt að sameina það mál, sem er nr. 83/2005, máli því sem hér er til meðferðar.
Málavextir: Þann 17. mars 2004 samþykkti skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur að kynna fyrir hagsmunaaðilum framlagða tillögu Tekton ehf., dags. 25. febrúar 2004, að breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar nr. 2-6 við Gullengi. Mun tillagan hafa falið í sér byggingu þriggja fjölbýlishúsa á lóðinni en í upphaflegu skipulagi var lóðin, sem er um 6000 fermetrar, ætluð undir bensínstöð og bílastæði fyrir stóra bíla.
Skipulags- og byggingarnefnd tók málið fyrir að nýju á fundi sínum 28. júlí 2004 að lokinni kynningu tillögunnar fyrir hagsmunaaðilum og var þá lögð fram breytt skipulagstillaga, dags. 21. júlí 2004, ásamt athugasemdabréfum þeim er borist höfðu við fyrrgreinda kynningu. Jafnframt var lögð fram umsögn forstöðumanns verkfræðistofu Reykjavíkurborgar og samantekt skipulagsfulltrúa á athugasemdum, dags. 14. maí 2004, með breytingum frá 26. júlí 2004. Á þeim fundi var samþykkt að auglýsa framlagða tillögu og málinu vísað til borgarráðs sem samþykkti á fundi hinn 10. mars 2005 greinda bókun nefndarinnar um auglýsingu á breyttu deiliskipulagi að Gullengi 2-6.
Hinn 8. júní 2005 var deiliskipulagstillagan tekin fyrir á fundi skipulagsráðs að lokinni auglýsingu með athugasemdafresti til 2. maí 2005. Fjöldi athugasemda barst þar sem fyrirhugaðri skipulagsbreytingu var andmælt og þar á meðal af hálfu kærenda. Fyrir fundinum lá jafnframt umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 3. júní 2005. Skipulagsráð samþykkti að vísa skipulagstillögunni ásamt framkomnum athugasemdum og umsögn skipulagsfulltrúa til umsagnar hverfisráðs Grafarvogs.
Á fundi skipulagsráðs þann 21. september 2005 var málið tekið fyrir að nýju ásamt bókun hverfisráðs Grafarvogs, dags. 8. september 2005, og var deiliskipulagstillagan samþykkt með svofelldri bókun:
„Samþykkt með þremur atkvæðum fulltrúa Reykjavíkurlista með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa.
Vísað til borgarráðs.
Fulltrúar Sjálfstæðisflokks greiddu atkvæði á móti og óskuðu bókað:
Fulltrúar Sjálfstæðisflokks taka undir vel rökstudd mótmæli íbúa á svæðinu og greiða atkvæði gegn tillögunni.
Fulltrúar Reykjavíkurlista óskuðu bókað:
Fulltrúar Reykjavíkurlistans vísa til umsagnar hverfisráðs Grafarvogs og ítreka þær ábendingar sem þar koma fram. Íbúðir fara betur á þessum reit en bensínstöð og stæði fyrir stóra bíla.“
Afgreiðslunni var vísað til borgarráðs sem samþykkti erindið með fjórum atkvæðum gegn tveimur á fundi sínum hinn 29. september 2005 og staðfesti borgarstjórn þá afgreiðslu hinn 4. október s.á. með 13 samhljóða atkvæðum. Skipulagsstofnun gerði ekki athugasemd við birtingu gildistökuauglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda og birtist auglýsing þar um hinn 20. október 2005.
Kærendur skutu þessari deiliskipulagsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að í tvígang hafi umdeild deiliskipulagstillaga verið kynnt íbúum svæðisins og þeir bent á annmarka tillögunnar. Lítið tillit hafi verið tekið til athugasemda kærenda og annarra íbúa. Fyrirhugað sé að reisa þrjú tiltölulega stór fjölbýlishús á umræddri lóð þar sem áður hafi verið gert ráð fyrir bensínstöð og bifreiðarstæðum fyrir stóra bíla. Við vinnslu tillögunnar hafi fyrirhuguð hús verið stytt en breikkuð í staðinn, íbúðum verið fækkað en stækkaðar að sama skapi, þannig að heildarmyndin sé sú sama og lagt hafi verið upp með í byrjun.
Leggja kærendur áherslu á að skipulagsyfirvöld hafi ákveðnar skyldur með hliðsjón af fyrra skipulagi. Þótt ákveðið sé að breyta notkun lóða, í þessu tilviki úr þjónustu í íbúðarbyggð, beri að gera það með þeim hætti að hið nýja skipulag verði ekki að marki meira íþyngjandi gagnvart íbúum en verið hefði. Skipulagsyfirvöld hafi ekki jafn frjálsar hendur við breytingar á gildandi deiliskipulagi og raunin sé við skipulagsgerð á óskipulögðum svæðum. Fjölmargir íbúar á umræddu svæði hafi komið með óskir og tillögur um nýtingu lóðarinnar að Gullengi 2-6 en almenn óánægja sé með þá skipulagsbreytingu er nú liggi fyrir.
Skírskotun til nýtingarhlutfalls annarra lóða í hverfinu teljist ekki haldbær rök fyrir byggingu stórra blokka þar sem nánast engin hús áttu að vera og umdeilanlegt sé hvort þétta eigi höfuðborgarbyggðina eða ekki. Þéttleiki byggðar sé ákveðinn þegar hverfi séu deiliskipulögð en veruleg vandamál skapist oft þegar verið sé að troða eins miklu byggingarmagni og hægt sé á litlar óbyggðar lóðir í hverfum sem ekki séu mjög þéttbýl. Í því tilviki sem hér um ræði hefði verið heppilegra að nýta lóðina undir sérbýli sem skortur sé á í höfuðborginni enda hefði sú tilhögun verið í sátt við íbúa hverfisins.
Hið kærða skipulag feli í sér óhæfilega röskun á hagsmunum kærenda þar sem útsýni muni skerðast, umferð og hljóðmengun aukast og fyrirhuguð byggð muni verða til lýta. Muni þetta valda verðrýrnun á fasteignum kærenda.
Meðferð hinnar kærðu skipulagstillögu snerti ekki aðeins íbúa hverfisins heldur snúist málið um lýðræði og rétt íbúa til að taka þátt í ákvarðanatöku af þessu tagi. Rétt sé að geta þess að hvorki hverfisráð Grafarvogs né skipulagsráð Reykjavíkur hafi verið einhuga við afgreiðslu skipulagstillögunnar og að minnihlutinn hafi talið að taka ætti tillit til sjónarmiða íbúa þar sem þau væru vel grunduð.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess krafist að samþykkt skipulagsráðs frá 21. september 2005, sem staðfest var af borgarráði Reykjavíkur þann 29. september sl. og af borgarstjórn Reykjavíkur þann 4. október um breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar að Gullengi 2-6, verði staðfest.
Ljóst sé að meðferð deiliskipulagstillögunnar hafi að öllu leyti verið í samræmi við reglur skipulags- og byggingarlaga. Allir hagsmunaaðilar á svæðinu hafi fengið senda kynningu um framkomna tillögu auk þess sem hún hafi verið kynnt fyrir íbúasamtökum Grafarvogs og hverfisráði Grafarvogs áður en hún var auglýst á lögformlegan hátt. Í ljósi framkominna athugasemda við kynninguna hafi hinni kynntu tillögu að deiliskipulagi svæðisins verið breytt á þann hátt að íbúðum í fyrirhuguðum húsum á lóðinni hafi verið fækkað úr 36 í 27 og bílastæðum fækkað um 18. Einnig hafi skilmálum verið breytt á þann veg að gert hafi verið ráð fyrir talsvert stærri íbúðum en í kynntri tillögu eða á bilinu 110-130 m². Þá hafi byggingarreitir umræddra húsa verið færðir fjær Gullenginu um u.þ.b. tvo metra auk þess sem byggingarreitir sorpgeymslna voru færðir fjær lóðarmörkum. Af þessu megi ráða að víðtækt samráð hafi verið við hagsmunaaðila við gerð skipulagstillögunnar og tillit tekið til framkominna athugasemda. Hafa verði í huga að ekki sé unnt að taka mið af öllum hugmyndum og skoðunum sem fram kunni að koma við kynningu skipulagstillögu og feli sú staðreynd ekki í sér að íbúalýðræði sé virt að vettugi.
Svæðið sem hér um ræði sé enn óbyggt. Við þróun íbúðarbyggðar umhverfis lóðina á 15-20 ára tímabili hafi forsendur fyrir uppbyggingu og skilgreiningu landnotkunar breyst. Með breyttum verslunarháttum auk tilkomu verslunarmiðstöðvar í Spönginni sé ekki lengur talin þörf fyrir bensínstöð og stæði fyrir stóra bíla á umræddum stað. Í framhaldi af fyrirspurn lóðarhafa um breytingu deiliskipulags svæðisins hafi það verið mat skipulagsyfirvalda að eðlilegast væri að gera ráð fyrir íbúðarbyggð á svæðinu sem sé í íbúðarhverfi og virðist kærendur ekki mótfallnir þessari breyttu landnotkun. Reykjavíkurborg telji að til lengri tíma litið sé deiliskipulagsbreytingin ívilnandi fyrir grenndarhagsmuni nágranna hvað varði umferð og ónæði.
Við vinnslu deiliskipulagsbreytingarinnar hafi verið tekið mið af fjöleignarhúsum við Gullengi, Fróðengi, Laufengi og Reyrengi sem séu 30 talsins. Nýtingarhlutfall þeirra lóða sé frá 0,47 – 0,84 en þar af fari nýting 16 þeirra yfir 0,6. Húsagerð á svæðinu sé blönduð byggð með þriggja hæða fjöleignarhúsum, hvort sem um sé að ræða punkthús með 6 íbúðum eða lengjuhús með 40 íbúðum. Punkthúsin við Gullengi 1-17 og Fróðengi 6-10 með 6-9 íbúðum skeri sig nokkuð úr þar sem þau standi á tvískiptri lóð, undir húsin annars vegar og bílskúra hins vegar. Nýtingarhlutfall margra þessara lóða fari yfir 0,6 sem sé það nýtingarhlutfall sem heimilað sé á lóðunum nr. 2-6 við Gullengi. Af þessu verði sú ályktun dregin að fyrirhuguð hús við Gullengi falli vel inn í það byggðamynstur og nýtingarhlutfall sem fyrir sé á svæðinu.
Fallast megi á að umdeild deiliskipulagsbreyting geti haft þau áhrif að útsýni kærenda skerðist eitthvað frá því sem ella hefði orðið en því þó alfarið hafnað að skerðingin sé slík að haft geti áhrif á gildi deiliskipulagsins. Minna megi á að aðilar í þéttri borgarbyggð geti ekki búist við því að óbyggðar lóðir í nágrenni þeirra haldist óbyggðar um aldur og að réttur íbúa til óbreytts útsýnis sé ekki bundinn í lög. Bent sé á að skuggavarp vegna heimilaðra bygginga sé langt innan þeirra marka sem við megi búast þegar uppbygging eigi sér stað í þéttri borgarbyggð.
Hvað varði meinta rýrnun á verðmæti eigna kærenda vegna deiliskipulagsbreytingarinnar, sé bent á að ekki hafi verið gerð tilraun til að renna stoðum undir þá fullyrðingu. Þvert á móti megi ætla að með samþykkt deiliskipulagsins hafi verðmæti nærliggjandi fasteigna aukist, en uppbygging í grónum hverfum hafi margoft haft í för með sér slíka verðmætaaukningu. Ástæða sé til að benda á ákvæði 33. gr. skipulags- og byggingarlaga, en þar sé borgurum tryggður bótaréttur sýni þeir fram á að gildistaka skipulags rýri verðmæti fasteigna þeirra. Valdi þessi málsástæða því ekki að deiliskipulagsbreytingin á lóðunum að Gullengi 2-6 teljist ógildanleg þótt hún ætti við rök að styðjast.
Hafa verði í huga að eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geti í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðaraukningu eða aðrar breytingar, enda sé beinlínis gert ráð fyrir því í skipulags- og byggingarlögum að deiliskipulag geti tekið breytingum. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum.
Niðurstaða: Með hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun var fallið frá því að nýta lóðina að Gullengi 2-6 undir bensínstöð og bifreiðastæði fyrir stóra bíla en þess í stað gert ráð fyrir þremur þriggja hæða fjölbýlishúsum með kjallara.
Virðast kærendur ekki setja sig upp á móti breyttri landnotkun lóðarinnar en bera fyrst og fremst fyrir sig stærð og umfang heimilaðra fjölbýlishúsa sem þeir telja að skerði óhæfilega útsýni frá fasteignum þeirra og muni skapa aukna umferð og ónæði frá því sem þeir hafi mátt vænta samkvæmt fyrra skipulagi.
Við deiliskipulagningu nýbyggingarsvæða er m.a. tekin ákvörðun um landnotkun, tilhögun byggðar og húsagerðir og er deiliskipulag sem tekið hefur gildi bindandi fyrir stjórnvöld og borgara, sbr. 2. mgr. greinar 6.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Verða borgarar að geta treyst því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi, sem mótað hefur byggð á skipulagssvæðinu, nema að lögmætar ástæður búi að baki.
Almannahagsmunir, þróun byggðar, skipulagrök eða önnur málefnaleg sjónarmið geta knúið á um breytingu á gildandi deiliskipulagi og er í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 gert ráð fyrir slíkum breytingum. Breytingar á deiliskipulagi þegar byggðra hverfa geta haft og hafa oft áhrif á grenndarhagsmuni þeirra er búa næst vettvangi er breytingin snertir og er einstaklingum tryggður bótaréttur í 33. gr. nefndra laga, valdi skipulagsákvörðun þeim fjártjóni.
Hin umdeilda deiliskipulagsbreyting byggir á því mati skipulagsyfirvalda að ekki sé þörf á þeirri þjónustu sem upphaflega hafði verið fyrirhuguð á lóðinni að Gullengi 2-6 og eðlilegast að hafa þar íbúðarbyggð, en lóðin liggur inn í íbúðarhverfi.
Á svæðinu eru fjölbýlishús og af fyrirliggjandi gögnum verður ekki ráðið að stærðir fyrirhugaðra fjölbýlishúsa á nefndri lóð eða nýtingarhlutfall lóðarinnar skeri sig að marki úr þeirri byggð sem fyrir er í hverfinu og ekki verður fullyrt um að umferð og ónæði aukist svo við fyrirhugaða byggð að varði ógildingu skipulagsákvörðunarinnar. Hafa verður í huga að þjónustu bensínstöðva, eins og gert hafði verið ráð fyrir á lóðinni, fylgi töluvert ónæði.
Með vísan til þess sem rakið hefur verið verður að telja hina umdeildu skipulagsbreytingu studda skipulagslegum rökum og málefnalegum sjónarmiðum og að fyrirhuguð byggð raski ekki svo grenndarhagsmunum kærenda að leitt geti til ógildingar hennar. Það er ekki á verksviði úrskurðarnefndarinnar að meta hvort deiliskipulagsbreytingin hafi í för með sér bótaskylt tjón gagnvart kærendum, sbr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga. Verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á samþykkt borgarstjórnar Reykjavíkur frá 4. október 2005 um að breyta deiliskipulagi vegna lóðarinnar að Gullengi 2-6.
___________________________
Ásgeir Magnússon
_____________________________ ____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Geirharður Þorsteinsson
