79/2015 Kastalagerði

Árið 2017, fimmtudaginn 2. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 79/2015, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis frá 30. júní 2015 um að Ás styrktarfélag skuli afla starfsleyfis vegna reksturs sambýla við Kastalagerði 7 og Kópavogsbraut 5a og 5c, Kópavogi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. september 2015, er barst nefndinni 24. s.m., kærir Ás styrktarfélag, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis frá 30. júní 2015 að því væri skylt að hlíta eftirliti og starfsleyfisskyldu vegna reksturs sambýla við Kastalagerði 7 og Kópavogsbraut 5a og 5c, Kópavogi. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis 29. október 2015.

Málavextir: Kærandi rekur m.a. búsetuúrræði fyrir fatlað fólk við Kastalagerði 7 og Kópavogsbraut 5a og 5c í Kópavogi. Hinn 9. mars 2015 sendi starfsmaður heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis tölvupóst til kæranda þess efnis að við reglubundið eftirlit hefði komið í ljós að ekki væri í gildi starfsleyfi fyrir greind búsetuúrræði og var bent á að sækja þyrfti um slíkt leyfi. Bárust mótmæli frá kæranda samdægurs og í kjölfarið hófust tölvupóstsamskipti milli kæranda og starfsmanna heilbrigðiseftirlitsins. Hinn 30. s.m. var á fundi heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis samþykkt að kanna hvort vafi léki á að íbúar Kópavogsbrautar 5 og Kastalagerðis 7 ættu rétt á hollustuháttaeftirliti og var bókunin tilkynnt kæranda með tölvupósti, dags. 31. s.m. Heilbrigðiseftirlit var framkvæmt 12. maí s.á. og var forstöðumönnum heimilanna tilkynnt um niðurstöður þess með bréfi, dags. 20. s.m., og þeim jafnframt gefinn kostur á að gera athugasemdir.

Á fundi heilbrigðisnefndarinnar 30. júní 2015 var lagt fram erindi umhverfisráðuneytisins frá 16. janúar 2004 þess efnis að sambýli þar sem veitt væri þjónusta allan sólarhringinn skuli hafa starfsleyfi gefið út af heilbrigðisnefnd. Einnig voru lagðar fram eftirlitsskýrslur, dags. 20. maí 2015, og bókað að ekki hefði verið sótt um starfsleyfi fyrir starfsemina að  Kastalagerði 7 og Kópavogsbraut 5. Loks var bókað að lagt væri fyrir rekstraraðila að sækja um starfsleyfi innan 14 daga að viðlögðum dagsektum. Var kæranda tilkynnt um niðurstöðu nefndarinnar með bréfi, dags. 1. júlí s.á., og ítrekað að kærandi skyldi afla starfsleyfis innan 14 daga. Í bréfinu var m.a. tekið fram að staðfest væri með eftirlitsferðum að á greindum stöðum væru rekin sambýli með þjónustu allan sólarhringinn. Jafnframt var kæranda gefinn frestur til að koma að andmælum við niðurstöðu nefndarinnar. Bárust mótmæli frá honum með bréfi, dags. 28. júlí s.á., og voru þau lögð fyrir heilbrigðisnefnd á fundi nefndarinnar 31. ágúst s.á. Var bókað á fundinum að hún ítrekaði fyrri afstöðu sína. Var bókunin tilkynnt kæranda með bréfi, dags. sama dag, og farið fram á að sótt yrði um starfsleyfi fyrir umrædd búsetuúrræði innan 14 daga. Var og tekið fram í bréfinu að færi rekstraraðili ekki að tilmælunum innan tilskilins frests væri heimilt að ákveða starfseminni dagsektir.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að ákvörðun um starfsleyfisskyldu sé íþyngjandi. Samkvæmt lögmætisreglunni verði allar ákvarðanir stjórnvalda að byggja á skýrum lagagrunni. Þegar kemur að íþyngjandi ákvörðun verði grundvöllurinn að vera afar skýr, því sé ekki fyrir að fara í máli þessu.

Því sé mótmælt að starfsemin falli undir hugtakið sambýli. Sambýlishugtakið sé hvergi lögfest og hvergi skilgreint í lögum. Hugtakið hafi því hvorki lagalega merkingu né merkingu í almennu máli. Hið lagalega hugtak sem löggjafinn og stjórnvöld hafi ákveðið að notast við sé heimili fólks, sbr. t.d. reglugerð nr. 1054/2010 um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu. Nálgun heilbrigðisnefndar byggi því á misskilningi. Einnig sé á það bent að heilbrigðisnefndin virðist gefa sér að ákvæðið um sólarhringsþjónustu sé uppfyllt án þess að það hafi verið skoðað sérstaklega. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beri stjórnvaldi að rannsaka allan grunn málsins áður en ákvörðun sé tekin.

Ákvæðið sem byggt sé á sé „sambýli þar sem þjónusta sé veitt allan sólarhringinn“. Hið rétta sé að þjónusta sé ekki veitt allan sólarhringinn þó vera megi að fólk sé aðstoðað á heimili sínu. Grundvallar eðlismunur sé á því hvort þjónusta sé veitt eða aðstoð. Þegar grannt sé skoðað komi í ljós að ákvæðið sem um ræði sé matskennt og stjórnvaldið hafi ekki gætt að því. Ekki hafi verið talin þörf á að leggja starfsleyfisskyldu á umrædda starfsemi hingað til. Það hafi væntanlega verið á þeim grundvelli að horft hafi verið til þess að um heimili fólks sé að ræða og það gangi gegn almennum jafnræðisreglum að leggja starfsleyfisskyldu á heimili fatlaðs fólks sérstaklega. Engin efnisleg rök séu fyrir því að leggja starfsleyfisskyldu sérstaklega á heimili fatlaðs fólks. Þvert á móti megi færa rök fyrir því að heimili fatlaðs fólks skuli njóta sömu réttinda og beri sömu skyldur og önnur heimili.

Markmiði laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir um að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felist í heilnæmu og ómenguðu umhverfi verði ekki náð með því að leggja starfsleyfisskyldu á umrædda staði. Hægt sé að ná markmiðunum með mun vægari hætti. Hafi verið farið offari gegn aðilum sem ávallt hafa verið með sín mál á hreinu. Hið sama gildi um ákvörðun heilbrigðisnefndar um dagsektir.

Um breytta stjórnsýsluframkvæmd gildi sérstakar reglur, t.a.m. um birtingu. Birting breyttrar stjórnsýsluframkvæmdar verði að vera með opinberum og almennum hætti. Slíkar reglur séu settar almenningi í hag. Af gögnum málsins verði ekki séð hvernig staðið hafi verið að hinni breyttu framkvæmd og hafi hvergi komið fram hvernig hún hafi verið birt með almennum hætti.

Málsrök heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis: Af hálfu heilbrigðisnefndarinnar er vísað til þess að um langa hríð hafi verið fylgt þeirri framkvæmd að telja öll sambýli þar sem þjónusta sé veitt allan sólarhringinn háða eftirliti heilbrigðisnefndarinnar og að þau skuli hafa starfsleyfi í samræmi við ákvæði laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Sú frumafstaða heilbrigðisnefndarinnar, að starfsemi kæranda teldist til starfsleyfisskyldrar starfsemi, hafi verið kynnt kæranda 9. mars 2015. Á fundi heilbrigðisnefndarinnar 31. ágúst s.á. hafi því ekki verið tekin ákvörðun um starfsleyfisskyldu kæranda heldur aðeins verið svarað andmælum hans sem hefðu borist með bréfi, dags. 28. júlí s.á. Hafi ákvörðun um starfsleyfisskyldu verið tekin nokkrum mánuðum fyrr og margsinnis kynnt kæranda. Kæran sé því of seint fram komin.

Starfsemi kæranda geri mörgum fötluðum einstaklingum kleift að búa saman á heimili. Hafi lengi verið stuðst við hugtakið „sambýli“ til að lýsa búsetuúrræði fatlaðra, þar sem þeim sé gert kleift að búa saman á heimili og notið þjónustu og stuðnings sem hæfi þeirra þörfum. Í lögum hafi ekki komið fram afstaða löggjafans til þess að breyta inntaki orðsins sambýli. Þyki því óhætt að líta svo á að í starfsemi, sem felist í því að halda heimili fyrir fatlaða einstaklinga, feli í sér rekstur sambýlis í skilningi laga nr. 7/1998. Þá sé á það bent að eftirlit með aðbúnaði og heilbrigðismálum á slíkum heimilum sé beinlínis æskilegt, enda kunni fatlaðir einstaklingar að eiga erfiðara en aðrir með að sækja rétt sinn og krefjast úrbóta á húsnæði og aðbúnaði sem sé ábótavant. Eftirlit heilbrigðisyfirvalda tryggi aðhald í þeim málum.

Loks sé fullyrðingum um brot á jafnræðisreglu og meðalhófi hafnað. Allir þeir aðilar sem stundi starfsemi á borð við þá sem kærandi stundi séu starfsleyfisskyldir. Slíkt sé ákveðið af löggjafanum en ekki af stjórnvöldum og bjóði lögin ekki upp á vægari úrræði fyrir þá aðila sem stunda slíka starfsemi. Þá kunni að vera þörf á að skýra betur efni hinnar kærðu ákvörðunar, enda hafi þar hvorki verið kveðið á um álagningu dagsekta né upphæð slíkra sekta heldur einungis verið tilkynnt um að til stæði að taka ákvörðun um álagningu dagsekta til þess að kærandi myndi hlíta lögum.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um hvort að starfsemi búsetuúrræða fyrir fatlaða, sem kærandi rekur á tveimur stöðum í Kópavogi, sé starfsleyfisskyld og háð eftirliti heilbrigðisnefndar svæðisins. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. a. í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skulu stofnanir, fyrirtæki og önnur starfsemi sem talin eru upp í fylgiskjali III með lögunum hafa gilt starfsleyfi gefið út af heilbrigðisnefnd viðkomandi svæðis. Eins og rakið er í málavöxtum var kæranda í marsmánuði 2015 bent á af starfsmönnum heilbrigðiseftirlits að hann þyrfti að sækja um starfsleyfi fyrir starfsemi sinni og í kjölfar frekari rannsóknar lagði heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis á fundi sínum 30. júní s.á. fyrir kæranda að sækja um slíkt leyfi. Verður að líta á það sem hina kærðu ákvörðun í máli þessu. Takmarkast því lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar við ákvörðun þá sem um er deilt og koma athugasemdir kæranda vegna dagsekta því ekki til álita hér. Felur enda hin kærða ákvörðun heilbrigðisnefndar ekki í sér álagningu dagsekta heldur fyrirætlan þar um bregðist kærandi ekki við þeim fyrirmælum nefndarinnar að sækja um starfsleyfi.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Var sá frestur liðinn er kæra barst úrskurðarnefndinni. Með hliðsjón af því að kæranda var gefinn kostur á að koma að andmælum við ákvörðun heilbrigðisnefndar frá 30. júní 2015 og að honum var hvorki leiðbeint um kæruleið né kærufrest fyrr en með bréfi heilbrigðiseftirlits fyrir hönd heilbrigðisnefndar, dags. 31. ágúst s.á., þar sem hin kærða ákvörðun var ítrekuð, verður að telja afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr. Verður hún því tekin til efnismeðferðar, sbr. 2. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fyrir liggur að nokkur samskipti voru milli heilbrigðiseftirlits- og nefndar við kæranda í mars 2015. Af því tilefni var gagna aflað, þ. á m. upplýsinga um skráningu umrædds húsnæðis hjá fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands þar sem annað húsnæðið var skráð sem einbýlishús á íbúðarhúsalóð en hitt sem sambýli/vistheimili á viðskipta/þjónustulóð. Einnig var aflað bréfs umhverfisráðuneytisins frá 16. janúar 2004, þar sem fram kemur fram að ráðuneytið hafi verið beðið um afstöðu til þess hvort að sambýli fatlaðra teldust heimili og væru þar með undanskilin ákvæðum reglugerðar um hollustuhætti. Í svari sínu vísar ráðuneytið til 1. mgr. 4. gr. a. í lögum nr. 7/1998 og fylgiskjals III og tekur fram að það telji ljóst að sambýli þar sem þjónusta er veitt allan sólarhringinn skuli hafa starfsleyfi gefið út af heilbrigðisnefnd. Heyra lögin undir nefnt ráðuneyti. Vegna mótmæla kæranda um starfsleyfisskyldu fór heilbrigðiseftirlitið á vettvang til að meta aðstæður og var kæranda sent afrit eftirlitsskýrslna og boðið að koma að athugasemdum við þær. Lágu eftirlitsskýrslur auk annarra gagna fyrir heilbrigðisnefnd þegar hún tók hina kærðu ákvörðun og er m.a. tekið fram í tilkynningu til kæranda um ákvörðunina að staðfest hefði verið í eftirlitsferðum að rekin væru sambýli með þjónustu allan sólarhringinn í tilgreindu húsnæði.

Samkvæmt 13. gr. laga nr. 7/1998 ber heilbrigðisnefndum að sjá til þess að ákvæðum laganna sé framfylgt og var hin kærða ákvörðun tekin að lokinni málsmeðferð þar sem gagna var aflað, aðstæður voru kannaðar og kæranda gafst kostur að koma að andmælum. Meðferð málsins var þannig lögum samkvæmt, sbr. einnig 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Svo sem áður er rakið skal starfsemi sem talin er upp í fylgiskjali III með lögum nr. 7/1998 hafa gilt starfsleyfi gefið út af heilbrigðisnefnd viðkomandi svæðis. Er þar m.a. tekið fram að „sambýli þar sem veitt er þjónusta allan sólarhringinn“ skuli háð starfsleyfi heilbrigðisnefndar, en aðila máls greinir á um hvort að starfsemi kæranda falli þar undir.

Kærandi rekur búsetuúrræði fyrir fatlað fólk þar sem þeim er veitt aðstoð og þjónusta, en hann mótmælir því að um sambýli sé að ræða. Bendir hann í því sambandi á að hugtakið sambýli sé hvergi skilgreint og hið lagalega hugtak sem sé notað sé heimili fólks. Þá gerir kærandi í kæru sinni greinarmun á hugtökunum þjónusta og aðstoð og tekur fram að ekki sé veitt þjónusta allan sólarhringinn þó vel megi vera að fólk sé aðstoðað á heimili sínu.

Kærandi starfar samkvæmt lögum nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks og reglugerð nr. 1054/2010 um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu. Í f-lið 3. gr. reglugerðarinnar er rekstraraðili sá sem ber ábyrgð á framkvæmd þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu. Þjónusta á heimilum fatlaðs fólks er í a-lið sömu greinar skilgreind sem stuðningur eða aðstoð við fatlað fólk til þess að það geti lifað eðlilegu lífi til jafns við aðra og tekið þátt í samfélaginu. Verður þannig ekki séð að neinn sá greinarmunur sé gerður á aðstoð og þjónustu að máli geti skipt. Þá kom fram við eftirlit að í húsnæði því sem um ræðir búa saman á heimili annars vegar átta fatlaðir einstaklingar og hins vegar fimm. Með hliðsjón af því sem að framan er rakið, og hvað sem líður breyttri hugtakanotkun varðandi búsetu fatlaðra frá setningu laga nr. 7/1998, þykir ekki varhugavert að leggja til grundvallar að það mat heilbrigðisnefndar sé réttmætt að kærandi reki starfsemi sem falli að lýsingunni „sambýli þar sem veitt er þjónusta allan sólarhringinn“ og sé þar með starfsleyfisskyld skv. 1. mgr. 4. gr. a. laga nr. 7/1998, sbr. fylgiskjal III með lögunum. Ljóst er að löggjafinn telur eðli þeirrar starfsemi sem tiltekin er í greindu fylgiskjali vera slíka að hún þurfi vera háð eftirliti sem falið er heilbrigðisnefnd viðeigandi svæðis. Þegar lög kveða á um slíka leyfisskyldu kemur meðalhóf ekki til álita, svo sem kærandi hefur haldið fram.

Þar sem ekki verður séð að neinir þeir annmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun að leitt geti til ógildingar hennar verður kröfu kæranda þar um hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar. 

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að fella úr gildi ákvörðun heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis frá 30. júní 2015 um að Ás styrktarfélag skuli afla starfsleyfis vegna reksturs sambýla við Kastalagerði 7 og Kópavogsbraut 5a og 5c, Kópavogi.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Þorsteinn Þorsteinsson