31/2015 Hringbraut

Árið 2017, fimmtudaginn 2. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 31/2015, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. apríl 2015, um að hafna beitingu þvingunarúrræða vegna meintrar ólögmætar nýtingar á geymslurými í kjallara Hringbrautar 73.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. maí 2015, er barst nefndinni 8. s.m., kærir G, Hringbraut 73, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. apríl 2015 um að hafna beitingu þvingunarúrræða vegna ólögmætrar nýtingar geymslurýmis í kjallara hússins að Hringbraut 73. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og lagt fyrir byggingarfulltrúa að koma í veg fyrir meinta ólögmæta nýtingu nefnds geymslurýmis.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 24. september 2015.

Málavextir: Fjöleignarhúsið að Hringbraut 71-73, skiptist í fjórar íbúðir. Kærandi er eigandi íbúðar á annarri hæð í húsi nr. 73 og er í máli þessu deilt um breytta hagnýtingu séreignar í kjallara sem fylgir íbúð á fyrstu hæð í sama húsi. Geymslurýmin í kjallaranum eru átta talsins auk sameignar og eru fjögur í séreign hvorrar íbúðar.

Málið á sér nokkra forsögu en það fór fyrir kærunefnd húsamála sem kvað upp álit sitt nr. 18/2013 hinn 14. október 2013. Kom þar og fram að nefndin taldi að eiganda fyrstu hæðar væri heimilt að leigja út séreign sína í kjallaranum, enda deili leigjandi salerni með leigusala í íbúð hans á fyrstu hæð. Kærunefndin tók þó fram að allt að einu þyrfti samþykki byggingarfulltrúa fyrir breyttri hagnýtingu herbergisins. Þá rataði málið einnig fyrir héraðsdóm Reykjavíkur, en í því máli, nr. E-2093/2014, gerði gagnstefnandi, kærandi í þessu máli, þá kröfu að viðurkennt yrði að óheimilt væri að nýta geymslurými í kjallara til íbúðar og að þeirri hagnýtingu yrði hætt þegar í stað að viðlögðum dagsektum. Með dómi uppkveðnum 26. febrúar 2015 var þeirri kröfu vísað frá þar sem samkvæmt 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé það hlutverk byggingarfulltrúa viðkomandi sveitarfélags að hafa eftirlit með því að ákvæðum um leyfi fyrir breyttri notkun mannvirkis sé framfylgt, en ákvörðun byggingarfulltrúa lá ekki fyrir á þeim tímapunkti.

Hinn 14. mars 2013 tilkynnti skilmálafulltrúi byggingarfulltrúa honum að í kjölfar kvörtunar hafi verið farin vettvangsferð að Hringbraut 73 og í henni hafi komið í ljós að geymslur í kjallara hússins væru notaðar sem íbúðarherbergi. Samkvæmt byggingarreglugerð nr. 112/2012 væri það óheimilt, en kjallarinn væri niðurgrafinn með aðeins 2,1 m lofthæð og gluggar væru ekki gerðir með það í huga að vera flóttaleið. Með bréfi, dags. 9. apríl s.á., tilkynnti embætti byggingarfulltrúa eiganda umrædds kjallararýmis að við vettvangsskoðun hafi komið í ljós að geymslurými í kjallara væri nýtt sem íbúðarherbergi. Var honum veittur 14 daga frestur til að koma að skriflegum skýringum og athugasemdum vegna málsins og að framangreindum fresti liðnum yrði tekin ákvörðun um framhald máls með hliðsjón af 55. gr. laga um mannvirki og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð. Í málinu liggur ekki fyrir svarbréf frá eiganda kjallararýmisins vegna þessa. Þó kemur fram í tölvupósti frá starfsmanni Reykjavíkurborgar til lögmanns kæranda frá 13. febrúar 2014 að í bréfi frá eiganda sé upplýst að þegar hann festi kaup á geymslunum árið 2003 hafi allar breytingar þegar verið gerðar. Með bréfi, dags. 8. apríl 2015, var kæranda svo tilkynnt að embætti byggingarfulltrúa myndi ekki aðhafast frekar í málinu.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að samþykki byggingarfulltrúa þurfi fyrir hinni breyttu notkun umrædds geymsluherbergis, sbr. gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Geymsluherbergið uppfylli ekki skilyrði byggingarreglugerðar til að nýta megi það til íbúðar. Vísað sé til gr. 2.9.1. í byggingarreglugerð varðandi úrræði þau sem byggingarfulltrúa beri að grípa til, liggi fyrir að ekki sé fengið leyfi til nýtingar geymsluherbergjanna til íbúðarnota.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er tekið fram að líkt og fram komi í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 20/2015 þá sé það í höndum byggingarfulltrúa að meta hvort tilefni sé til beitingar þvingunarúrræða samkvæmt ákvæðum laga um mannvirki og byggingarreglugerðar. Til að slíkt mat teljist málefnalegt verði það að byggja á almannahagsmunum þeim er búi að baki laga- og reglugerðarsetningu á þessu sviði, t.a.m. skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Ekki verði talið að greindu ákvæði laganna sé ætlað að tryggja lögvarinn rétt einstaklings til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða enda eigi önnur réttarúrræði að tryggja slíka vernd á einstaklingsbundnum hagsmunum.

—–

Eiganda kjallararýmisins var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum en hann hefur ekki látið málið til sín taka.

Niðurstaða: Í máli þessu er um það deilt hvort eiganda geymsluherbergis í fjöleignarhúsinu að Hringbraut 73 hafi verið heimilt að breyta því í íbúðarherbergi. Samkvæmt gildandi eignaskiptayfirlýsingu er kveðið á um að herbergið sé geymsluherbergi.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til úrlausnar kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar, en telur það falla utan valdheimilda sinna að ákveða að leggja fyrir byggingarfulltrúa að beita þvingunarúrræðum vegna hagnýtingar fyrrgreinds kjallararýmis, verði hinni kærðu ákvörðun hnekkt. Verður því ekki tekin afstaða til þess hluta kröfugerðar kæranda.

Hafi notkun mannvirkis verið breytt án lögboðins leyfis er byggingarfulltrúa heimilt að stöðva þá notkun, loka mannvirkinu, krefjast úrbóta eða beita dagsektum sé leyfislausri notkun ekki hætt, samkvæmt 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Ákvörðun um beitingu þessara þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni og tekið er fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefa sveitarfélögum kost á að bregðast við, sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum.

Í gögnum málsins liggur fyrir að embætti byggingarfulltrúa telur notkun umrædds kjallararýmis til íbúðar vera ólögmæta svo sem fram kemur í bréfi embættisins, dags. 9. apríl 2013, til íbúa Hringbrautar 73. Í samskiptum embættis byggingarfulltrúa og lögmanns kæranda í febrúar 2014 kom m.a. fram að embættið telji sig ekki fært um að fullyrða hver raunveruleg notkun rýmisins sé. Þá liggi fyrir álit kærunefndar húsamála nr. 18/2013 þar sem komi fram að eiganda kjallararýmisins sé heimilt að leigja það út til íbúðar án samþykkis kæranda en afla þurfi samþykkis byggingarfulltrúa fyrir breyttri hagnýtingu herbergisins. Einnig hafi komið fram af hálfu eiganda geymsluherbergisins að hann hafi keypt geymslurnar árið 2003 og hafi engar breytingar verið gerðar á rýminu af hans hálfu. Byggingarfulltrúi hafi í öðrum málum freistað þess að gera kröfu um að látið sé af óleyfisbúsetu, t.d. í bílskúrum, og m.a. lagt á dagsektir, en verið gerður afturreka með slíkar ákvarðanir af æðri stjórnvöldum þar sem embættið hafi ekki þótt færa sönnur á búsetuna.

Í bréfi skilmálafulltrúa til byggingarfulltrúa, dags. 14. mars 2013, er staðfest að umdeild kjallarageymsla var notuð til íbúðar og að gluggar gætu ekki nýst sem flóttaleið. Ekkert var því í vegi að embætti byggingarfulltrúa gengi úr skugga um notkun húsnæðisins áður en hin kærða ákvörðun var tekin, sbr. 3. mgr. 37. gr. og 4. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, og ekki virðist hafa verið litið til öryggishagsmuna svo sem vegna eldhættu.

Með vísan til þess sem að framan er rakið þykja þeir ágallar vera á rannsókn máls og rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar að ógildingu varði.
   
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur verulega dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að beita ekki þvingunarúrræðum vegna meintrar ólögmætrar nýtingar í kjallara á Hringbraut 73.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                       Þorsteinn Þorsteinsson