78/2011 Tunguheiði

Árið 2015, fimmtudaginn 28. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson yfirlögfræðingur, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 78/2011, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Kópavogi frá 8. nóvember 2011 um að hafna umsókn um byggingarleyfi fyrir þakhýsi á hluta húseignarinnar að Tunguheiði 8.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 24. október 2011, er barst nefndinni 26. s.m., kæra S, Tunguheiði 8, Kópavogi, ákvörðun bæjaryfirvalda í Kópavogi varðandi byggingu þakhýsis á hluta húseignarinnar að Tunguheiði 8. Eins og atvikum er háttað verður að skilja málskot kærenda svo að kærð sé ákvörðun byggingarfulltrúans í Kópavogi frá 8. nóvember 2011 um að hafna umsókn um byggingarleyfi fyrir nefndu þakhýsi með kröfu um ógildingu ákvörðunarinnar.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið nú til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Gögn málsins bárust frá Kópavogsbæ 17. janúar 2013, 27. apríl 2015 og 8. maí 2015.

Málavextir: Kærendur hafa frá árinu 2001 óskað eftir heimild skipulags- og byggingaryfirvalda í Kópavogi til byggingar þakhýsis á hluta fjöleignarhússins við Tunguheiði 8, án árangurs, en í húsinu eru fjórar íbúðir á tveimur hæðum og stendur það á ódeiliskipulögðu svæði. Með bréfi til bæjarskipulags Kópavogsbæjar, dags. 11. nóvember 2010, óskuðu kærendur á ný eftir leyfi til byggingar þakhýsisins með breyttum uppdráttum þar sem tekið var tillit til athugasemda sem áður höfðu borist við grenndarkynningu. Á fundi hinn 16. nóvember 2010 vísaði byggingarfulltrúi erindinu til skipulagsnefndar til ákvörðunar um grenndarkynningu og var það tekið fyrir á fundi í skipulagsnefnd sama dag en málinu frestað. Á fundi nefndarinnar 13. desember s.á. var samþykkt að senda erindið í grenndarkynningu skv. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Athugasemdir bárust frá eigendum fasteigna við Skálaheiði 5 og 7 og Tunguheiði 12 og voru þær kynntar á fundi skipulagsnefndar 15. mars 2011. Athugasemdirnar lutu einkum að skuggavarpi af þakhýsinu, að það myndi spilla útsýni frá 3. hæð Skálaheiðar 7 og væri ekki í samræmi við götumynd. Skipulagsnefnd tók málið fyrir að nýju hinn 19. apríl s.á. og var þá lögð fram umsögn umhverfissviðs Kópavogsbæjar um þær athugasemdir sem borist höfðu. Helstu niðurstöður umsagnarinnar voru þær að fyrirhugað þakhýsi myndi ekki valda verulegri skuggaaukningu í nærliggjandi görðum og hefði ekki verulega neikvæð útsýnisáhrif á 3. hæð Skálaheiðar 7 eða á skuggavarp í garð og á sólpall að Skálaheiði 5. Skuggi af þakhýsi félli þó á húshlið á efri hæðum þegar sól væri lágt á lofti. Þá væri tekið undir að þakhýsið væri ekki í samræmi við götumynd. Var skipulagsstjóra falið að ræða við þá sem sendu inn athugasemdir.

Málið var aftur á dagskrá skipulagsnefndar 20. september 2011 þar sem lögð var fram útfærsla og málsetningar teiknistofu af fyrirhuguðu þakhýsi, dags. 17. ágúst 2011, ásamt umsögn byggingarfulltrúa, dags. sama dag, varðandi lofthæð og þakhalla fyrirhugaðs þakhýsis þar sem vísað var í gr. 78.1 og 136.2 í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Skipulagsnefnd samþykkti niðurstöðu umhverfissviðs en í niðurstöðu nefndarinnar, sem skráð er á umsögnina, segir meðal annars að reikna megi með að skuggavarp geti haft áhrif á notkun sólpalls frá október til loka febrúar á tímanum frá hádegi til að verða kl. 16. Með tilvísan í framlögð gögn og fram komnar athugasemdir hafnaði skipulagsnefnd því að veita leyfi fyrir þakhýsi á hluta húseignarinnar að Tunguheiði 8. Bæjarráð samþykkti hins vegar erindið á fundi sínum 23. september 2011. Hinn 27. s.m. staðfesti bæjarstjórn afgreiðslu skipulagsnefndar og hafnaði erindinu.

Málið var að endingu tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 8. nóvember 2011 og afgreitt með svofelldri bókun: „Hafnað, með tilvísun í umsögn byggingarfulltrúa 17. ágúst 2011, þar sem fram kemur að byggingin uppfyllir ekki ákvæði byggingarreglugerðar nr. 44/1998 og umögn skipulagsnefndar dags. 12. apríl 2011.“

Málsrök kæranda: Kærendur vísa til áðurnefndrar umsagnar umhverfissviðs Kópavogsbæjar um að fyrirhugað þakhýsi valdi ekki verulegri skuggaaukningu í nærliggjandi görðum og á sólpöllum og hafi ekki verulega neikvæð útsýnisáhrif á efstu hæð Skálaheiðar 7. Hvað götumynd og yfirbragð hverfisins varði sé bent á að götumyndinni hafi þegar verið breytt þegar hallandi þak hafi verið sett í stað flats þaks á Tunguheiði 14 og þakið um leið hækkað nokkuð frá því sem áður hafi verið. Þá séu hús handan götunnar, sem tilheyri Melaheiði og Lyngheiði, sem hafi allt annað yfirbragð en þau fjögur hús við Tunguheiði sem séu með flötu þaki. Því hafi áður verið haldið fram í bréfi formanns skipulagsnefndar, dags. 2. desember 2008, að bygging þakhæðar væri ekki í samræmi við yfirbragð hverfisins og í því sambandi vísi kærendur í greinargerð, dags. 20. júlí 2005, sem fylgt hafi tillögu að deiliskipulagi fyrir Heiðarvallasvæðið. Þar segi meðal annars að engin ein þakgerð sé ráðandi í hverfinu, breytingar og viðbyggingar hafi verið gerðar á flestum húsanna og byggðin sé sundurleit og án sérkenna. Þá bendi kærendur á að trjágróður á svæðinu virðist undanskilinn þegar götumynd, skugga- og útsýnisáhrif séu metin, en hann sé nú orðinn nokkuð mikill. Grenitré við Tunguheiði 8 hafi til að mynda vaxið um 3 m upp fyrir þakhæð hússins.

Fordæmi séu fyrir því að lítil þakhýsi hafi fengist samþykkt í hverfinu. Þakhýsi hafi verið byggt ofan á hluta húss við Lyngheiði 1, leyfi hafi verið veitt fyrir slíkri byggingu að Lyngheiði 18 og byggingu þakhýsis á Melaheiði 1 sé lokið. Athygli sé vakin á því að bygging þakhýsis á síðastnefndu húseigninni hafi talsvert meiri útsýnisáhrif en þakhýsi á Tunguheiði 8 geti haft, en það beri í Kistufellið á Esjunni þegar staðið sé við útsýnisskífu á friðlýstu svæði á Víghóli. Það sé ekki síst þegar kærendur skoði upplýsingar í fundargerðum skipulagsnefndar, bæjarráðs og bæjarstjórnar um meðferð umsóknar um leyfi fyrir þakhýsi á Melaheiði 1, sem þeim finnist Kópavogsbær hafa virt jafnræðis- og sanngirnissjónarmið að vettugi.

Kærendur hafi alltaf haft það sjónarmið að leiðarljósi að þakhýsi á Tunguheiði 8 yrði af hóflegri stærð og félli sem best inn í götumynd efst í götunni að austanverðu. Gert sé ráð fyrir flötu þaki sem sé í samræmi við byggingarstíl hússins og þakhýsið verði dregið vel inn á þakið. Þá séu fjölmörg dæmi um það í fundargerðum byggingarnefndar að mál hafi hlotið brautargengi eftir að komið hafi verið til móts við innsendar athugasemdir.

Málsrök Kópavogsbæjar: Kópavogsbær krefst þess að kröfum kæranda verði hafnað og að staðfest verði ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs um að hafna útgáfu byggingarleyfis fyrir þakhýsi að Tunguheiði 8.

Við mat á því hvort veita skuli byggingarleyfi skuli fyrst og fremst litið til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Það sé eðli borga og bæja að þeir geti tekið breytingum og séu í stöðugri þróun. Eigendur húsa verði því að gera ráð fyrir að skipulag í hverfum geti tekið óverulegum breytingum að því er varði einstakar fasteignir, uppbyggingu hverfa og þéttingu byggðar. Þó skuli leitast við að tryggja hagsmuni heildarinnar og að grenndarhagsmunir séu ekki skertir.

Almennt sé viðurkennt að grenndarsjónarmið vegi þungt við útgáfu byggingarleyfa í hverfum sem ekki hafi verið deiliskipulögð. Þá verði að telja sjónarmið um almannahagsmuni og náttúruvernd vega enn þyngra, en Tunguheiði 8 sé við austurenda Víghóls, sem sé friðlýst náttúruvætti á grundvelli 22. gr. laga um náttúruvernd nr. 47/1971, sbr. auglýsingu nr. 778 í B-deild Stjórnartíðinda, dags. 23. nóvember 1983. Um svæðið gildi ákveðnar reglur samkvæmt auglýsingunni, þar á meðal sú regla að varðveita skuli jarðmyndanir og lífríki svæðisins í núverandi mynd. Hvers konar mannvirkjagerð eða jarðrask, sem breytt geti útliti eða eðli svæðisins, sé óheimilt nema til komi sérstakt leyfi Umhverfisstofnunar.

Víghólar séu jökulsorfnar grágrýtisklappir með ávölum hvalbökum og jökulrákum. Friðlýsta svæðið sé um einn hektari en útivistarsvæðið í heild sé rúmir þrír hektarar. Svæðið sé hæsti hluti Digraneshæðar og þaðan sé víðsýnt, m.a. í austurátt þar sem Tunguheiði 8 sé. Á Víghóli hafi verið komið fyrir útsýnisskífu og útsýni frá hæstu punktum svæðisins sé umtalsvert til allra átta, meðal annars fögur fjallasýn til norðurs og austurs. Ein af grundvallarforsendum fyrir verndun svæðisins sé að útsýni af Víghóli verði ekki skert. Þá hafi svæðið verið nýtt til stjörnuskoðunar og til að skoða norðurljós. Þá hafi ekki verið komið fyrir ljósastaurum þar svo að náttúruskoðunar verði sem best notið til allra átta. Mat Kópavogsbæjar sé að þakhýsi á Tunguheiði 8 myndi breyta eðli svæðisins sem útsýnissvæðis og því sé bygging þakhýsa við Tunguheiði óheimil. Telja verði að með mannvirkjagerð sé ekki einungis átt við mannvirkjagerð innan hins friðlýsta svæðis, heldur taki friðlýsingin til hvers konar mannvirkjagerðar á og við Víghól.

Andmæli hafi borist frá nágrönnum kærenda við grenndarkynningu þakhýsisins. Í umsögn umhverfissviðs Kópavogsbæjar, dags. 19. apríl 2011, komi fram að bygging þess muni ekki hafa veruleg grenndaráhrif en þó einhver. Þá sé bygging þakhýsisins ekki í samræmi við götumynd. Kærendur vísi til þess að götumynd hafi verið breytt með breytingu á þaki Tunguheiðar 14 og að byggingarleyfi hafi verið veitt fyrir þakhýsum á Lyngheiði 1 og 18 og Melaheiði 1. Með því að þeim hafi verið synjað um leyfi fyrir þakhýsi hafi jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verið brotin. Í því samhengi sé vakin athygli á að ekki hafi verið veitt byggingarleyfi fyrir þakhýsi á Lyngheiði 1, en líklega eigi kærendur þar við Lyngheiði 2, og byggingarleyfi fyrir þakhýsi á Lyngheiði 18 sé fallið úr gildi þar sem það hafi ekki verið nýtt innan tilskilinna tímamarka. Kærendur hafi ekki fært viðhlítandi rök fyrir því með hvaða hætti Kópavogsbær hafi brotið jafnræðisreglu með því að synja um byggingarleyfið. Um afar ólík mál sé að ræða, bæði að því er varði stærð, útlit, áhrif á götumynd og grenndaráhrif, og því eigi sjónarmið um jafnræði ekki við í þessu tilviki. Í jafnræðisreglunni felist að mál sem séu sambærileg í lagalegu tilliti skuli hljóta samskonar úrlausn. Ekki sé unnt að fallast á að endurnýjun þaks á Tunguheiði 14 sé sambærileg við byggingu þakhýsis að Tunguheiði 8. Þakið á Tunguheiði 14 standi umtalsvert lægra en þakhýsið á Tunguheiði 8 myndi gera. Í því ljósi og samanborið við nýtingarmöguleika sé ljóst að ekki sé um sambærileg mál að ræða. Húsin við Lyngheiði 2 og 18 og Melaheiði 1 séu einbýlishús á einni hæð frá götu séð og þakhæð þeirra sé eðli máls samkvæmt umtalsvert minni en þakhæð hússins að Tunguheiði 8. Því sé ekki hægt að fallast á að um sambærileg mál sé að ræða.

Kópavogsbær hafi árið 2005 staðið fyrir óformlegri kynningu á deiliskipulagstillögu fyrir Heiðarvallasvæðið, sem afmarkist af Skálaheiði 1-9 til austurs, Digranesheiði 23-45 til suðurs, opnu svæði Víghóls til vesturs og Álfhólsvegi 74-96 til norðurs. Í tillögunni hafi verið sýnd hækkun húsa á umræddu svæði. Ástæða kynningarinnar hafi verið sú að borist hafi nokkur erindi frá íbúum á svæðinu þar sem farið hafi verið fram á leyfi fyrir hækkun húsa. Kópavogsbæ hafi borist fjöldi athugasemda frá íbúum svæðisins þar sem lýst hafi verið andstöðu við deiliskipulagstillöguna. Ljóst sé að töluverð andstaða ríki meðal nágranna og sem fyrr greini hafi grenndarhagsmunir verið taldir vega þungt í málum sem þessu.

Kópavogsbær telji afgreiðslu bæjarins á umsókn um byggingarleyfi fyrir þakhýsi að Tunguheiði 8 bæði formlega og efnislega rétta. Ákvörðun sveitarstjórnar sé á rökum reist og byggist á málefnalegum sjónarmiðum, fari í engu í bága við jafnræðisreglur stjórnsýsluréttarins og sé eðlileg með tilliti til byggðarinnar í heild, hagsmuna nágranna og sjónarmiða um náttúruvernd og friðlýsingu Víghólssvæðisins.

Niðurstaða: Samkvæmt fundargerð afgreiðslufundar byggingarfulltrúa hinn 8. nóvember 2011 var byggingarleyfisumsókn kærenda hafnað, annars vegar með tilvísun í umsögn byggingarfulltrúa frá 17. ágúst 2011, þar sem fram hafi komið að byggingin uppfyllti ekki ákvæði gr. 78.1 og gr. 136.2 í byggingarreglugerð nr. 441/1998, um lofthæð íbúðarrýma og þakhalla, og hins vegar með vísan í umsögn, sem ætla verður að sé umsögn umhverfissviðs vegna málsins frá 19. apríl 2011 að lokinni grenndarkynningu. Þar kom fram að þakhýsi það sem kærendur sóttu um leyfi fyrir myndi ekki hafa veruleg grenndaráhrif með tilliti til skuggavarps en hins vegar væri það í ósamræmi við götumynd. Skipulagsnefnd hafnaði erindi kærenda hinn 20. september 2011, þar sem tekið var undir nefnda umsögn, en benti auk þess á að reikna mætti með að skuggavarp gæti haft áhrif á notkun sólpalls að Tunguheiði 12 frá október til loka febrúar frá hádegi til um kl. 16.

Ekki verður af fyrirliggjandi gögnum málsins ráðið með vissu að hönnun umrædds þakhýsis fari gegn fyrrgreindum ákvæðum byggingarreglugerðar um lofthæð og þakhalla og þá með hvaða hætti. Er rökstuðningi umræddrar ákvörðunar að þessu leyti áfátt.

Í 5. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga segir að varði breyting á mannvirki útlit þess og form skuli leita samþykkis skipulagsnefndar áður en byggingarleyfi er veitt nema breyting sé óveruleg. Bygging þakhýsis að Tunguheiði 8 telst ekki óveruleg framkvæmd í þessum skilningi að mati úrskurðarnefndarinnar og var byggingarfulltrúa því rétt að leita samþykkis skipulagsnefndar í samræmi við áðurgreint lagaákvæði.

Kærendur halda því fram að Kópavogsbær hafi virt jafnræðis- og sanngirnissjónarmið að vettugi við afgreiðslu umsóknar þeirra. Kemur því til skoðunar hvort skipulagsnefnd hafi brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kveður á um að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í reglunni felst að almennt sé óheimilt að mismuna aðilum sem eins sé ástatt um. Sambærileg mál beri að afgreiða á sambærilegan hátt. Reglan á að hindra að ákvarðanir verði tilviljunarkenndar, byggðar á geðþótta eða annarlegum viðhorfum. Þrátt fyrir jafnræðisregluna getur þó verið réttlætanlegt að afgreiða sambærileg tilvik með ólíkum hætti ef slík niðurstaða byggist á frambærilegum og málefnalegum sjónarmiðum.

Þakhýsi á Tunguheiði 8 er að mati úrskurðarnefndarinnar ekki sambærilegt við þakhýsi á húsunum við Lyngheiði 2 og 18 og Melaheiði 1, sem eru einbýlishús á einni hæð við götu, en hús kærenda er tvílyft fjölbýlishús. Telja verður að áhrif þakhýsisins á götumynd verði önnur og meiri en áhrif heimilaðrar breytingar á þaki Tunguheiðar 14. Afstaða skipulagsnefndar til umsóknar kærenda var því studd efnisrökum og verður ekki fallist á að nefndin hafi brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga við afgreiðslu málsins.

Að öllu virtu verður því talið að byggingarfulltrúa hafi verið rétt að synja um byggingarleyfið með vísan til 5. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga og þrátt fyrir fyrrgreindan annmarka á rökstuðningi verður kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á þeirri ákvörðun byggingarfulltrúans í Kópavogi frá 8. nóvember 2011 að hafna umsókn um byggingarleyfi fyrir þakhýsi á hluta húseignarinnar við Tunguheiði 8.