76/2021 Geldingadalir

Árið 2021, föstudaginn 25. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður og Ómar Stefánsson varaformaður. Ásgeir Magnússon dómstjóri tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 76/2021, kæra vegna tveggja varnargarða við Geldingadali  sem byrjað var að reisa 13. eða 14. maí 2021.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til dómsmálaráðuneytisins og umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 21. maí 2021, er umhverfis- og auðlindaráðuneytið framsendi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 2. júní s.á., kæra samtökin Náttúrugrið og stjórnarformaður samtakanna persónulega, gerð tveggja varnargarða við Geldingadali, sem byrjað var að reisa 13. eða 14. maí 2021. Gera kærendur þá kröfu að hinar kærðu framkvæmdir verði þegar í stað stöðvaðar, að ógiltar verði þær ákvarðanir sem kunni að liggja að baki þeim og að ákvörðun verði tekin um endurheimt fyrra ástands eftir því sem aðstæður séu til. Þá er krafist viðeigandi úrræða vegna athafnaleysis framkvæmdaraðila og Grindavíkurbæjar. Krafa um stöðvun framkvæmda var afturkölluð 10. júní s.á.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grindavíkurbæ 7. júní 2021.

Málavextir: Á fundi bæjarráðs Grindavíkur 4. maí 2021 voru prófanir á hraunrennslisvörnum til umræðu. Eftirfarandi var bókað í fundargerð: „Fyrir liggja útfærslur á prófunum á mögulegum hraunrennslisvörnum í Meradölum út frá núverandi gosi í Geldingadölum. Tilgangur þessara prófana er að afla reynslu og þekkingar á uppbyggingu varnargarða sem gæti þurft að byggja síðar til að verja mikilvæga innviði eða íbúðabyggð á Reykjanes­skaga. Bæjarráð Grindavíkur leggur mikla áherslu á að þær aðstæður sem nú eru til staðar í Meradölum verði tafarlaust nýttar til að framkvæma prófanir á hraunrennslisvörnum að veittum tilskyldum leyfum til framkvæmdanna.“

Að kvöldi 13. maí 2021 barst Grindavíkurbæ tölvupóstur þar sem óskað var „formlega eftir f.h. Almanna­varna, framkvæmdaleyfi vegna byggingu tveggja varnargarða í syðstu Mera­dölum/Nafnlausadal, ofan við Nátthaga.“ Var tekið fram að stefnt væri að því að hefja framkvæmdir strax morguninn eftir. Bæjarstjóri Grindavíkurbæjar svaraði póstinum á þann veg að sveitarfélagið væri ekki í aðstöðu til að veita framkvæmdaleyfi með þessum hætti þótt fullur vilji væri til að ganga tafarlaust í verkið. Hlyti að „gilda ek. neyðarréttur almannavarna sem gengur lengra en heimildir starfsmanna sveitarfélaga til flýtimeðferðar.“ Munu framkvæmdir vegna tveggja fjögurra metra hárra varnargarða vegna hraunflæðis hafa hafist við Geldingadali 14. maí ofan við Nátthaga. Tilkynning þess efnis birtist á vef almannavarnardeildar ríkislögreglustjóra þann dag þar sem fram kom m.a. að vinna þessi væri í samstarfi við lögreglustjórann á Suðurnesjum, almannavarnir í Grindavík og Grinda­víkur­bæ.

Annar kærenda, stjórnarformaður samtakanna Náttúrugriða, var í kjölfarið í tölvupóst­samskiptum við hin ýmsu stjórnvöld til að fá frekari upplýsingar um framkvæmdirnar, leyfi sem þeim lægju að baki og hver stæði að þeim. Að endingu sendu kærendur samhljóða kæru, dags. 21. maí 2021, til dómsmálaráðuneytisins og umhverfis- og auðlindaráðuneytisins. Dómsmálaráðuneytið vísaði kærunni frá 27. s.m. þar sem ráðuneytið taldi kæruna ekki falla undir starfssvið þess. Afrit af frávísunarpóstinum var sent annars vegar til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins og hins vegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Umhverfis- og auðlindaráðuneytið framsendi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kæruna 2. júní s.á. með vísan til 4. og 5. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála nr. 130/2011, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er hvað kæruheimild varðar vísað til fullgildingar Íslands á Árósasamningi um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, sbr. þingsályktun nr. 46/139 frá 16. september 2011, lög nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og lög nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins. Vísað sé til skuldbindingar í 3. mgr. 9. gr. samningsins þar sem segi: „Til viðbótar og með fyrirvara um þær endurskoðunar­leiðir sem vísað er til í 1. og 2. mgr. hér að framan skal sérhver samningsaðili tryggja að uppfylli almenningur þau viðmiðunarskilyrði, ef einhver eru, sem mælt er fyrir um í landslögum skuli hann hafa aðgang að stjórnsýslu- og dómstólameðferð til að geta krafist þess að aðgerðir og aðgerðaleysi af hálfu einstaklinga og stjórnvalda, sem ganga gegn ákvæðum eigin landslaga um umhverfið, verði tekin fyrir.“ Þá sé vísað til almennra reglna íslensks stjórnsýsluréttar um kæruheimild til æðra stjórnvalds.

Kærendur telji dómstólameðferð ekki tiltækt úrræði í þessu máli. Íslandi hafi valið að fara svokallaða stjórnsýsluleið við fullgildingu Árósasamningsins. Stjórnsýsluákvörðun samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 virðist ekki hafa verið tekin í málinu og njóti því ekki við kæruréttar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála skv. 52. gr. laganna. Kæranlegar ákvarðanir samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi heldur ekki verið teknar. Hið sama eigi við um athafnir og athafnaleysi.

Málsrök Grindavíkurbæjar: Af hálfu Grindavíkurbæjar er bent á að sveitarfélaginu hafi ekki borist krafa um beitingu þvingunarúrræða vegna hinna kærðu framkvæmda. Þá hafi ekki verið sótt um framkvæmdaleyfi og það því ekki verið gefið út, en framkvæmdaraðili sé almannavarnadeild ríkislögreglustjóra. Bæjarráð hafi hins vegar á fundi sínum 4. maí 2021 bókað að mikilvægt væri að nýta þær aðstæður sem uppi væru til að framkvæma prófanir á hraunrennslisvörnum að fengnum tilskyldum leyfum til þeirra framkvæmda.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur komu að viðbótarathugasemdum 10. júní 2021 þegar þeim var ljóst að kæra þessi hefði verið framsend til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í viðbótarathugasemdum var bent á að málið varðaði annars vegar athafnir og hins vegar athafnaleysi. Athafnirnar felist í gerð framkvæmdaraðila á varnargörðum í trássi við lög. Athafnaleysið sé að framkvæmdaraðili hafi ekki sótt um og Grinda­víkur­bær ekki fjallað um framkvæmdaleyfi, í trássi við lög og gegn skýrum tilmælum Skipulags­stofnunar. Aðkoma ráðuneyta að þessum athöfnum og athafnaleysi sé enn óskýr af gögnum máls, en upplýst sé að hópur ráðuneytisstjóra hafi haft einhver afskipti af málum og hafi að því virðist hafnað að leggja blessun sína yfir tillögur sem komið hafi frá almannavarnadeild ríkislögreglustjóra um varnargarðagerð við eldgosið í Geldingadölum. Hluti sama hóps hafi fjallað um málið að nýju á uppstigningardag og þá fallist á að varnargarðar yrðu gerðir vegna mats almannavarnadeildar á því að nauðsynlegt væri að verja mikilvæga innviði. Ekki sé vitað á hvaða lagagrundvelli þessi ákvörðun hafi verið tekin en ráðuneytisstjóri umhverfis- og auðlinda­ráðuneytisins hafi ekki verið á þeim fundi. Hvorki liggi fyrir hverjar efnislegar forsendur þessarar ákvörðunar hafi verið né hvers vegna farið hafi verið gegn áliti hluta sama hóps ráðuneytisstjóra, Skipulagsstofnunar og Umhverfisstofnunar. Samkvæmt minnisblaði forsætis­ráðuneytisins frá 19. mars 2021 sé stjórnskipuleg aðkoma umhverfis- og auðlindaráðuneytisins bundin við vöktun og náttúruvá, en þar séu hins vegar hvorki talin upp náttúruvernd né skipulagsmál, sem séu þeir málaflokkar sem kæra þessi lúti að.

Byggt sé á því að tiltekin landslög hafi verið brotin, þ.e. að ekki hafi verið farið að nánar tilteknum ákvæðum laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslaga nr. 123/2010 og laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Málsmeðferð hafi ekki verið sú sem mælt sé fyrir um í lögum nr. 106/2000 um ákvörðun um matsskyldu og/eða undanþágu frá umhverfismati. Þá sé framkvæmdaraðili óþekktur og hafi ekki aflað framkvæmdaleyfis skv. skipulagslögum. Að lokum hafi ekki verið gætt meginreglna II. kafla laga nr. 60/2013, einkum varúðarreglu og reglunnar um vísindalegan grundvöll, sem og hinnar almennu aðgæsluskyldu. Um fyrri atriðin tvö sé byggt á því áliti sem fram hafi komið frá Skipulagsstofnun þegar hinar kærðu athafnir og athafnaleysi hafi átt sér stað og vísað sé til í kærum. Byggt sé á því að samkvæmt fullgiltum alþjóðasamningi eigi íslensk stjórnvöld að gera almenningi kleift að krefjast endurskoðunar slíkra meintra brota einkaaðila eða stjórnvalda á landslögum, hvort sem um sé að ræða athafnir eða athafnaleysi viðkomandi, annað hvort með endurskoðunarleið innan stjórnsýslunnar eða fyrir dómstólum, eða eins og segi í 3. mgr. 9. gr. Árósasamningsins: „[…] where they meet the criteria, if any, laid down in its national law, members of the public have access to administrative or judicial procedures to challenge acts and omissions by private persons and public authorities which contravene provisions of its national law relating to the environment“.

Kæruefnið varði þannig að mati kærenda ekki ákvarðanir tengdar umhverfismati framkvæmda í þröngum skilningi laga nr. 130/2011. Kærur hafi í samræmi við þann skilning verið sendar ráðuneytum. Af tölvupósti umhverfis- og auðlindaráðuneytisins 2. júní 2021 og tölvupósti úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 4. s.m. megi hins vegar ráða að kæruefnið eigi undir ákvæði skipulagslaga. Af hálfu kærenda sé ekki gerð athugasemd við þennan skilning, eins og hátti í máli þessu, enda teljist ekkert annað stjórnvald til þess bært.

Kærendur sendu aftur inn viðbótarathugasemdir 11. júní 2021. Kom þar fram að annar kærenda hefði átt samtal við sviðsstjóra skipulags- og umhverfissviðs Grindavíkurbæjar. Hafi kærandinn fengið þær upplýsingar að framkvæmdaleyfi hefði verið gefið út fyrir göngustígum vegna eldgossins í Geldingadölum. Hins vegar hefði það ekki verið gert vegna varnargarðanna, sem þá hefðu verið í byggingu. Skilja hafi mátt að meðvituð ákvörðun hafi verið tekin um að veita ekki framkvæmdaleyfi. Í því samhengi hafi neyðarréttur verið nefndur. Kæranda, sem sé ólöglærður og hafi ekki notið aðstoðar lögmanns á þeim tíma, hafi ekki verið leiðbeint um úrræði, teldi hann brotið á almannarétti. Áréttað sé að frumkvæðisskylda sveitarfélags skv. 53. gr. skipulagslaga sé skýr og að krafa einstaklings eða lögaðila þurfi ekki að koma til. Hefði frumkvæði kæranda verið nauðsynlegt hefði þurft að leiðbeina honum um slíkt, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá sé áréttað að kærur fjalli ekki um ákvarðanir Grinda­víkurbæjar, þ. á m. stjórnvaldsákvarðanir, heldur um aðgerðaleysi og eftir atvikum aðgerðir í skilningi 3. mgr. 9. gr. Árósasamningsins.

Niðurstaða: Um kæruheimild vísa kærendur í kæru sinni til samnings efnahagsnefndar Evrópu um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, Árósasamningsins, sem fullgiltur var með þingsályktun 46/139 frá 16. september 2011, svo og til laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og laga nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósa­samningsins. Í viðbótarathugasemdum gera kærendur þó ekki athugasemd við að kæru­efnið teljist eiga undir lög nr. 130/2011 þar sem brotið hafi verið gegn lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum nr. 123/2010 og lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Ísland hefur tekið á sig ákveðnar skuldbindingar með aðild sinni að Árósasamningnum um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Samhliða tillögu til þingsályktunar um fullgildingu nefnds samnings, og til að standa við skuldbindingar Íslands samkvæmt honum, hlutu meðferð Alþingis frumvörp sem síðar urðu að fyrrnefndum lögum nr. 130/2011 og lögum nr. 131/2011 Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Löggjafinn hefur því tekið afstöðu til þess með lögum hvernig uppfylla skuli samningsskyldur Íslands skv. Árósasamningnum, þ. á m. hvaða ágreiningur verði borinn undir úrskurðarnefndina. Samkvæmt fyrrnefndri 1. gr. laga nr. 130/2011 þarf að vera til staðar sérstök lögbundin kæruheimild hverju sinni og verður ekki byggt á Árósasamningum eingöngu til að unnt sé að bera mál undir nefndina.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga. nr. 130/2011 geta þeir einir sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta kært stjórnvaldsákvarðanir eða ætlað brot á þátttökurétti almennings til úrskurðar­nefndarinnar. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um tilteknar ákvarðanir og ætlað brot á þátttökurétti er að ræða. Í d-lið nefndrar greinar er athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nefnt sérstaklega. Fjallað er um matsskyldu í III. kafla laga nr. 106/2000 um matsskyldar framkvæmdir. Ekki verður séð að hinar kærðu framkvæmdir eigi undir lögin skv. 5. gr. laganna, sbr. og 1. viðauka við þau, auk þess sem ekki liggur fyrir ákvörðun skv. 6. gr. þeirra um að þær skuli háðar mati á umhverfisáhrifum. Er rétt í þessu sambandi að benda á að skv. 8. mgr. nefndrar 6. gr. er öllum, þ. á m. kærendum, heimilt að bera fram fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um hvort tiltekin framkvæmd falli í flokk B eða flokk C í 1. viðauka við lögin og skal stofnunin þá leita upplýsinga um framkvæmdina hjá framkvæmdaraðila og leyfisveitanda og taka ákvörðun um hvort hún eigi undir lagagreinina.

Sveitarstjórn veitir framkvæmdaleyfi skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í 52. gr. laganna kemur fram að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Kæruheimild samkvæmt lögunum er því bundin við að stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin en í máli þessu liggur fyrir að engin stjórnvaldsákvörðun hefur verið tekin um framkvæmdaleyfi. Er því ekki til staðar kæranleg ákvörðun samkvæmt skipulagslögum. Þó skal tekið fram að skv. 1. mgr. 53. gr. laganna skal skipulagsfulltrúi stöðva framkvæmdaleyfisskylda framkvæmd, sem hafin er án þess að framkvæmdaleyfi hafi verið fengið, tafarlaust og leita staðfestingar sveitarstjórnar. Í 3. mgr. 53. gr. kemur svo fram að ef 1. og 2. mgr. eigi við geti skipulagsfulltrúi krafist þess að hin ólöglega framkvæmd sé fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Framangreindar ákvarðanir, eða synjun skipulagsfulltrúa um að beita slíkum þvingunarúrræðum, eru eftir atvikum kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar skv. 52. gr. skipulagslaga, svo fremi sem uppfyllt eru skilyrði kæruaðildar fyrir nefndinni, s.s. um að viðkomandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af þeirri ákvörðun sem kærð er, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Þá þykir rétt að benda á að heimild 8. mgr. 13. gr. skipulagslaga til að skjóta máli til úrskurðarnefndarinnar, leiki vafi á því hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum um framkvæmdaleyfi, er bundin við umsækjanda um framkvæmdaleyfi og hlutaðeigandi sveitarstjórnaryfirvöld.

Ekki er að finna almenna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála  í lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd, heldur eingöngu vegna ákvarðana Umhverfisstofnunar skv. 63. gr., sbr. 91. gr., en engin slík ákvörðun hefur verið tekin í máli þessu. Rétt þykir þó að benda á að skv. 2. mgr. 13. gr. laganna fer Umhverfisstofnun m.a. með eftirlit með framkvæmd laganna, en í því eftirlitshlutverki stofnunarinnar felst m.a. eftirlit með því að náttúru landsins sé ekki spillt með athöfnum, framkvæmdum eða rekstri, að svo miklu leyti sem slíkt eftirlit er ekki falið öðrum með sérstökum lögum, sbr. a-lið 2. mgr. 75. gr. laganna. Hefur stofnunin eftir atvikum heimild til beitingar þvingunarúrræða skv. XV. kafla nefndra laga. Kærandi hefur því þann möguleika að vekja athygli stofnunarinnar á hinum kærðu framkvæmdum.

Kærendur hafa einnig vísað til athafnaleysisbrots þar sem „framkvæmdaraðili hafi ekki sent og Grindavíkurbær ekki fjallað um framkvæmdaleyfisumsókn og að skipulagsfulltrúi Grindavíkurbæjar hafi ekki aðhafst til að stöðva óleyfisframkvæmd.“ Enga kæruheimild er að finna í skipulagslögum vegna athafnaleysis. Líkt og hér að framan er rakið er því ekki um kæranlegar ákvarðanir að ræða. Hér þykir þó rétt að benda á að skv. 1. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 hefur samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum, en kærendum hefur áður verið leiðbeint um þessar almennu yfirstjórnar- og eftirlitsheimildir. Hins vegar þykir ekki rétt að framsenda kæru þessa til ráðuneytisins þar sem kæruheimild lýtur aðeins að stjórnvaldsákvörðunum skv. 111. gr. sveitarstjórnarlaga, en líkt og áður hefur komið fram hefur slík ákvörðun ekki verið tekin í máli þessu. Í þessu samhengi er þó sérstaklega bent á að ráðuneytið getur að eigin frumkvæði gefið út álit um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 112. gr. laganna.

Að öllu framangreindu virtu er ekki til staðar nein sú ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem sætt getur lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar. Kærumáli þessu verður því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.