Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

76/2014 Þórsgata

Árið 2015, fimmtudaginn 5. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 76/2014, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 25. júní 2014, er staðfest var af borgarráði 3. júlí s.á., um að synja beiðni um breytingu á deiliskipulagi Þórsgötureits vegna lóðarinnar nr. 13 við Þórsgötu í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. júlí 2014, er barst nefndinni 17. s.m., kæra K, Þórsgötu 13, Reykjavík, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 25. júní 2014 að synja ósk þeirra um breytingu á deiliskipulagi Þórsgötureits vegna lóðar nr. 13 við Þórsgötu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að skipulagsráði verði gert að taka málið til umfjöllunar að nýju á grundvelli fyrri ákvarðana skipulagsráðs og umsagnar lögfræðings skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkur.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 19. september 2014 og 27. febrúar 2015.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkurn aðdraganda. Samkvæmt gildandi deiliskipulagi Þórsgötureits er gert ráð fyrir bílastæðum framan við einbýlishús kærenda nr. 13 við Þórsgötu. Á fundi skipulagsráðs hinn 13. júní 2007 var tekið fyrir erindi kærenda um hvort heimilað yrði að fækka almenningsstæðum um eitt framan við hús þeirra til að koma að innkeyrslu á lóðina þar sem yrðu þrjú bílastæði. Gerði skipulagsráð ekki athugasemd við erindið að vissum skilyrðum uppfylltum og tók fram að sækja þyrfti um byggingarleyfi. Hinn 30. september 2008 var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa lögð fram umsókn um leyfi til að gera innkeyrslu og koma fyrir tveimur bílastæðum á umræddri lóð. Var afgreiðslu málsins frestað og fært til bókar að með vísan til umsagnar skipulagsstjóra væri ekki gerð athugasemd við að umsækjandi legði fram tillögu um breytingu á deiliskipulagi í samræmi við erindið. Bærist slík tillaga yrði hún grenndarkynnt.

Hinn 30. september 2011 var tekin fyrir á embættisafgreiðslufundi skipulagsstjóra fyrirspurn kærenda um breytingu á deiliskipulagi Þórsgötureits vegna lóðarinnar Þórsgötu 13 skv. uppdrætti, dags. 18. ágúst s.á. Fól tillagan í sér að byggingarreitur yrði lengdur að lóðarmörkum. Komið yrði fyrir tveimur bílastæðum á lóð og bílastæðum í götu fækkað um eitt fyrir innkeyrslu að lóðinni. Var talið að ekki væri unnt að fallast á erindið með vísan til umsagnar skipulagsstjóra, dags. sama dag, þar sem vísað var til sjónarmiða um umferðaröryggi, skuggavarp og byggðamynstur.

Með umsókn til skipulagsstjóra, dags. 8. desember 2011, var sótt um breytingu á deiliskipulagi vegna fyrrgreindrar lóðar, sbr. breytta uppdrætti dags. sama dag. Gerði tillagan ráð fyrir breytingu á byggingarreit ásamt því að 1. hæð heimilaðrar viðbyggingar yrði breytt í bílgeymslu. Þá yrði fellt niður eitt almenningsstæði á götu fyrir aðkomu að bílgeymslunni. Jafnframt var lögð fram önnur tillaga til vara er gerði ráð fyrir frávikum frá fyrri tillögu. Tók skipulagsráð málið fyrir á fundi hinn 22. febrúar 2012 og færði til bókar að ekki væri fallist á að leggja til breytingu á deiliskipulagi svæðisins í samræmi við fyrirspurnina. Í kjölfar þessa lögðu kærendur að nýju inn umsókn um breytingu á nefndu deiliskipulagi samkvæmt áðurnefndum uppdráttum, dags. 8. desember 2011. Á fundi skipulagsráðs hinn 17. október 2012 var umsóknin tekin fyrir og henni synjað. Var tekið fram að ekki væri fallist á að breyta deiliskipulagi á þann hátt sem tillagan gerði ráð fyrir. Hvorki var vísað til umsagnar skipulagsstjóra við afgreiðslur skipulagsráðs 22. febrúar 2012 né 17. október s.á. Var síðari afgreiðsla skipulagsráðs kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem með úrskurði uppkveðnum 31. janúar 2014 vísaði kærunni frá þar sem ekki lægi fyrir lokaákvörðun er sætt gæti kæru til úrskurðarnefndarinnar.

Umsókn kærenda, sbr. uppdrætti dags. 8. desember 2011, var tekin fyrir að nýju á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa hinn 7. mars 2014. Var erindinu vísað til umhverfis- og skipulagsráðs, sem tók það fyrir á fundi hinn 25. júní s.á. og afgreiddi með svohljóðandi hætti: „Synjað. Umhverfis- og skipulagsráð fellst ekki á að breyta deiliskipulagi á þann hátt sem lagt er til í tillögunni. Vísað til borgarráðs.“ Staðfesti borgarráð téða afgreiðslu hinn 3. júlí s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að hinn 13. júní 2007 hafi skipulagsráð samþykkt erindi þeirra um að fella niður eitt almenningsbílastæði á götu til að koma fyrir innkeyrslu að bílastæðum á lóðinni að Þórsgötu 13, með því skilyrði að sótt yrði um byggingarleyfi fyrir breytingunni. Hafi skipulagsyfirvöld ítrekað afgreitt erindi kærenda á síðari stigum í andstöðu við fyrrgreinda afgreiðslu skipulagsráðs, þrátt fyrir að tillagan hafi verið útfærð í samræmi við leiðbeiningar starfsmanna skipulagsyfirvalda.

Þá telji kærendur að skoða þurfi hvort þörf sé á því að breyta deiliskipulagi svo unnt sé að veita kærendum byggingarleyfi til að breyta gangstétt við götu svo unnt sé að aka inn á lóðina en bílastæði yrði staðsett innan byggingarreits á lóðinni. Það hljóti að vera val lóðareigenda hvort þeir nýti svæði, sem einnig sé ætlað fyrir viðbyggingu, sem bílastæði þangað til  byggingarréttur verði nýttur, en bílastæði sé afturkræf tilhögun. Þessu til stuðnings sé bent á að umhverfis- og skipulagsráð hafi árið 2007 samþykkt algjörlega sambærilegt erindi vegna Þórsgötu 4.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Sveitarfélagið tekur fram að skipulagsráð hafi árið 2007 veitt álit sitt í kjölfar fyrirspurnar kærenda um leyfi til að breyta deiliskipulagi fyrir Þórsgötureit. Ekki hafi verið um stjórnvaldsákvörðun að ræða sem skuldbundið hafi skipulagsráð á þeim tíma eða síðar. Ef byggja ætti á sjónarmiðum um réttmætar væntingar hefði þurft að taka stjórnvaldsákvörðun. Geti afstaða stjórnvalds og tekið breytingum á sjö árum enda geti áherslur í skipulagsmálum breyst.

Skipulagsvald sé í höndum sveitarstjórnar samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sem ákvarði hvernig markmiðum laganna samkvæmt 1. gr. verði náð. Útfærsla þess skuli meðal annars koma fram í deiliskipulagi en sveitarstjórn hafi ákvörðunarvald um heimildir innan ramma þess. Af markmiðsákvæðum skipulagslaga og sérstökum markmiðsákvæðum fyrir deiliskipulagsgerð samkvæmt skipulagsreglugerð nr. 90/2013 megi ráða að sveitarstjórn beri að hafa hagsmuni almennings að leiðarljósi við skipulagsákvarðanir. Þá verði ákvarðanir að byggjast á málefnalegum og rökstuddum sjónarmiðum þar sem í skyldu sveitarstjórnar til skipulagningar felist skerðing á hagnýtingarrétti og eignarréttindum eiganda fasteignar.

Umsókn kærenda feli í sér að almenningsstæðum verði fækkað og að heimilaður verði akstur yfir gangstétt sem sé í eigu sveitarfélagsins. Með umsókninni sé verið að fara fram á að sveitarstjórn færi almannahagsmuni yfir til einstaklings og skerði með því gæði almennings þar sem færri almenningsbílastæði verði í götunni. Vísað sé til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 30. september 2011, sem legið hafi til grundvallar hinni kærðu ákvörðun. Þar komi m.a. fram að slíkt fyrirkomulag skerði öryggi vegfarenda um gangstéttina en það hafi þegar verið skert vegna framkvæmda sem heimilaðar hefðu verið síðustu áratugina, eða látnar afskiptalausar. Væri ekki ástæða til að heimila nýframframkvæmdir sem skerða myndu öryggi gangandi enn frekar. Ættu engin jafnræðissjónarmið við í slíku tilfelli. Jafnframt hafi skipulagsfulltrúi komist að þeirri niðurstöðu að götumynd Þórsgötu myndi breytast við þetta. Þar væri nú fínleg og heilsteypt byggð og auk þess væri byggðamynstur innan reitsins verndað. Féllu bílastæði á lóðum ekki vel að götumyndinni og settu hana í uppnám.

                    ——————

Aðilar máls þessa hafa fært fram frekari rök til stuðnings kröfum sínum og hefur úrskurðarnefndin haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins þótt þau verði ekki rakin nánar hér.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs frá 25. júní 2014, sem staðfest var af borgarráði hinn 3. júlí s.á., um að synja umsókn kærenda um að breytt yrði deiliskipulagi Þórsgötureits vegna lóðarinnar nr. 13 við Þórsgötu, sbr. uppdrætti frá 8. desember 2011.

Fram kemur í greinargerð borgarinnar til úrskurðarnefndarinnar að til grundvallar hinni kærðu afgreiðslu hafi legið umsögn skipulagsstjóra, dags. 30. september 2011, en hún var gerð í tilefni af fyrirspurn kærenda um breytt deiliskipulag lóðar þeirra. Var það erindi tekið fyrir á fundi skipulagsráðs hinn 30. september 2011 og af því tilefni lagður fram uppdráttur, dags. 18. ágúst s.á. Með umsókn kærenda, er hin kærða ákvörðun tekur til fylgdu tvær nýjar tillögur að breyttu deiliskipulagi lóðarinnar, sbr. uppdrætti frá 8. desember 2011, þar sem önnur tillagan er merkt aðaltillaga en hin til vara.

Í fyrrgreindri umsögn skipulagsstjóra er á því byggt að ekki sé unnt að fallast á tillögu kærenda, sbr. uppdrætti dags. 18. ágúst 2011. Var vísað til þess að bílastæði á jarðhæð byggingar féllu ekki vel að götumynd Þórsgötu, sem væri heilsteypt og fín. Einnig var vísað til slysahættu vegna fyrirhugaðs fyrirkomulags bílastæða. Ekki væri mælt með að fjölga slíkum stæðum í hverfinu, enda væri það ekki gott fordæmi. Loks var vísað til þess að eitt stæði myndi breytast úr almenningsstæði í einkastæði, sem og að tillagan leiddi til aukins skuggavarps á leiksvæði á næstu lóð. Tillögur kærenda samkvæmt uppdráttum frá 8. desember 2011, rétt eins og fyrri tillaga þeirra frá 18. ágúst s.á., gera ráð fyrir bílageymslu eða bílastæði á lóð þeirra og að almenningsstæði framan við hús kærenda víki. Að öðru leyti eru þær ekki sambærilegar, t.a.m. er byggingarreitur minnkaður, að ætla má til að draga úr skuggavarpi. Er ekki að sjá að við meðferð málsins hafi verið tekin afstaða til þess hvort skipulagsleg markmið eða önnur málefnaleg rök stæðu í vegi fyrir samþykkt hinna nýju tillagna og verður að telja að nefndar breytingar hafi gefið skipulagsyfirvöldum tilefni til að rannsaka málið frekar í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er þá sérstaklega litið til þess að umsögn skipulagsstjóra var veitt vegna fyrri tillögu, sem og þess að ekki verður séð að skipulagsyfirvöld hafi beitt skipulagsvaldi sínu til að koma í veg fyrir það fyrirkomulag að bílum sé bakkað út yfir gangstétt. Dæmi eru um slíkt fyrirkomulag í götunni og ekkert liggur fyrir um  að gerð hafi verið könnun á áhrifum tillagna kærenda á umferðaröryggi þar. Verður með hliðsjón af framangreindu að telja að málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið svo áfátt að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.

Vegna þeirrar kröfu kærenda að skipulagsráði verði gert að taka málið til umfjöllunar að nýju á ákveðnum grundvelli skal tekið fram að valdheimildir úrskurðarnefndarinnar einskorðast lögum samkvæmt við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana sem undir hana eru bornar. Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til úrlausnar kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar en fjallar ekki um kröfu þeirra að öðru leyti. 

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs frá 25. júní 2014, sem staðfest var af borgarráði 3. júlí s.á., um að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi Þórsgötureits vegna lóðarinnar nr. 13 við Þórsgötu í Reykjavík.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson