Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

23/2009 Hvammar

Árið 2015, föstudaginn 6. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson yfirlögfræðingur, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 23/2009, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Fljótsdalshéraðs frá 4. febrúar 2009 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Hvamma, Fellabæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 8. apríl 2009, er barst nefndinni 14. s.m., kæra íbúar að, Fjóluhvammi 1, Smárahvammi 1, Smárahvammi 2 og  Ranavaði 6, Fljótsdalshéraði, þá ákvörðun bæjarstjórnar Fljótsdalshéraðs frá 4. febrúar 2009 að samþykkja deiliskipulag fyrir Hvamma, Fellabæ.

Gera kærendur þá kröfu að hið kærða deiliskipulag verði fellt úr gildi. Jafnframt var þess krafist að framkvæmdir við Fjóluhvamm í Fellabæ yrðu stöðvaðar. Verður málið nú tekið til efnislegrar úrlausnar en ekki þótti tilefni til að taka sérstaklega fyrir stöðvunarkröfu kærenda enda felst ekki í hinni kærðu ákvörðun heimild til að hefja framkvæmdir.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið nú til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Málavextir: Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Fljótsdalshéraðs hinn 10. mars 2008 var lögð fram tillaga að deiliskipulagi Hvamma, sem er svæði er tekur til Fífuhvamms, Fjóluhvamms og Smárahvamms í Fellabæ. Gerði tillagan ráð fyrir stofnun þriggja lóða við Fjóluhvamm og tveggja lóða við götu er nefnd yrði Fífuhvammur og byggingarheimildum á þeim. Ekki var gert ráð fyrir breytingum á þegar reistum húsum á skipulagsreitnum. Var samþykkt að leggja til við bæjarstjórn að tillagan yrði auglýst til kynningar og samþykkti bæjarstjórn þá afgreiðslu hinn 19. s.m. Bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. bréf er undirritað var af 37 íbúum við Hvamma þar sem m.a. var skorað á sveitarstjórn og skipulags- og byggingarnefnd að skilgreina svæði við suðurenda Fjóluhvamms sem opið útivistarsvæði, en í tillögunni var gert ráð fyrir að á því svæði yrði heimilað að reisa tveggja hæða tvíbýlishús.

Var umrætt athugasemdabréf lagt fram á fundi bæjarráðs hinn 25. júní 2008 og bókað að athugasemdum íbúa yrði komið til skipulags- og byggingarnefndar. Jafnframt yrði tillögum íbúa um úrbætur á svæðinu vísað til skoðunar og umsagnar í umhverfis- og náttúruverndarnefnd og fasteigna- og þjónustunefnd. Tillaga að deiliskipulagi fyrir Hvamma var tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 7. júlí s.á. Voru fram komnar athugasemdir og svör við þeim færð til bókar og lagt til að tillagan yrði samþykkt með þeim breytingum að bílastæði við Smárahvamm 2 yrðu staðsett við Fjóluhvamm. Jafnframt var lagt til að tillagan yrði send Skipulagsstofnun til afgreiðslu. Bæjarráð samþykkti skipulagstillöguna á fundi hinn 23. júlí 2008 og í kjölfar þess var hún send Skipulagsstofnun til lögbundinnar meðferðar.

Með bréfi Skipulagsstofnunar til sveitarfélagsins, dags. 19. september s.á., kom fram að ekki væri unnt að taka afstöðu til efnis eða forms deiliskipulagsins þar sem upplýsingar væru óljósar. Í kjölfar þessa samþykkti bæjarstjórn hinn 17. desember 2008, að undangenginni afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar, breytt deiliskipulag þar sem bætt hafði verið við tillöguna skilmálum fyrir þegar byggðar lóðir. Skipulagsstofnun tók málið fyrir að nýju og með bréfi stofnunarinnar, dags. 8. janúar 2009, var gerð athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins þar sem nýjum skipulagsskilmálum hefði verið bætt við án þess að þær breytingar hefðu verið kynntar hagsmunaaðilum eða rökstutt hvers vegna ekki þyrfti að kynna þær breytingar sérstaklega. Í framhaldi af því var sú breyting gerð á tillögunni að byggingarreitir á þegar byggðum lóðum voru teknir út af uppdrætti. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 26. janúar 2009 var lagt til við bæjarstjórn að skipulagið yrði samþykkt og það sent Skipulagsstofnun til afgreiðslu. Jafnframt yrði breytingin auglýst opinberlega samhliða auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda. Samþykkti bæjarstjórn nefnda afgreiðslu hinn 4. febrúar s.á. Var deiliskipulagið sent Skipulagsstofnun að nýju, sem gerði nú ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsins, og birtist auglýsing þar um í B-deild Stjórnartíðinda 13. mars 2009.

Hafa kærendur skotið ákvörðun bæjarstjórnar um deiliskipulag fyrir Hvamma til úrskurðarnefndarinnar, eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að deiliskipulagið sé ekki að öllu leyti í samræmi við Aðalskipulag Fellahrepps 2000-2012 að því er varði vegtengingu á svæðinu. Einnig sé bætt við götu, sem nefnd sé Fífuhvammur, sem ekki eigi sér stoð í aðalskipulagi. Skipulagsyfirvöld og höfundur skipulagsins hafi hvorki kynnt sér stöðu skipulagsmála né hugað nægjanlega að ríkjandi aðstæðum. Hafi deiliskipulagið verið samþykkt svo hægt væri að standa við þegar samþykkta lóðaúthlutun.

Í 1. mgr. gr. 3.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 sé kveðið á um samvinnu við íbúa og aðra hagsmunaaðila við skipulagsgerð. Ekkert samráð hafi verið haft við íbúa Hvamma við gerð deiliskipulagsins umfram lögboðna kynningu. Vegna forsögu málsins hafi skipulagsyfirvöldum mátt vera ljóst að veruleg þörf væri á virku samráði við íbúa við að finna lausn mála sem allir gætu sætt sig við. Að upplýsa um valdboð og ákvarðanir sé ekki það sama og að hafa samráð við hagsmunaaðila.

Húsakönnun skv. 3. mgr. gr. 3.1.4 í skipulagsreglugerð hafi ekki verið gerð. Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði sé sú skylda lögð á skipulagsyfirvöld að kanna með fullnægjandi hætti þær aðstæður innan hverfis sem máli skipti fyrir deiliskipulagið sem slíkt og ekki síður fyrir þá sem ríkra hagsmuna eigi að gæta, líkt og íbúðareigendur á svæðinu. Sem dæmi um ókunnugleika þeirra sem að gerð deiliskipulagsins hafi komið megi nefna að í umræddu skipulagi komi fram að á lóð nr. 1 við Fjóluhvamm skuli vera þrjú bílastæði en samkvæmt þinglýstum gögnum séu þau fjögur. Sé undirbúningur og aðdragandi skipulagsins ekki með þeim hætti sem áskilið sé samkvæmt greindu ákvæði og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Breytingar sem fram komi í deiliskipulaginu séu hvorki brýnar né byggi á almannahagsmunum. Í svari við athugasemdum komi fram að skipulagsyfirvöldum beri að nýta allt það land þar sem gert sé ráð fyrir íbúðarbyggð í gildandi aðalskipulagi. Ekki sé þetta rökstutt frekar enda vandséð að tiltekin staða í samningum um kaup á byggingarlandi feli í sér skyldu til að þétta byggð í nær fullbyggðu hverfi og það í andstöðu við alla íbúa og húseigendur hverfisins. Því sé alfarið vísað á bug að sveitarfélaginu beri skylda til að fara út í þá þéttingu byggðar sem deiliskipulagið geri ráð fyrir. Íbúðarsvæði sé skilgreint í gr. 4.2.1 í skipulagsreglugerðinni. Af því ákvæði verði ekki dregin sú ályktun að sjálfgefið sé að sérhver skiki sem skilgreindur sé sem íbúðarsvæði í aðalskipulagi verði útfærður sem byggingarlóð. Það sé því ekki í andstöðu við aðalskipulag þótt svæði við suðurenda Fjóluhvamms verði látið standa óbyggt eða nýtt til sameiginlegra þarfa hverfisins, líkt og samstaða virðist um meðal íbúa Hvamma. Líti kærendur á umrætt svæði sem opið svæði með aðgengi að Lagarfljóti. Hafi skipulagsyfirvöld í engu komið til móts við sjónarmið íbúa, þrátt fyrir að ekki hafi verið sýnt fram á að sveitarfélagið hafi ríka hagsmuni af því að þarna verði byggt. Sé vísað til kafla 2.2.1 í greinargerð með aðalskipulaginu en þar segi: „Íbúðarsvæði falli ávallt sem best að náttúrulegu umhverfi og lagður sé metnaður í … samfellu byggðar og náttúru.“

Hvammarnir séu einbýlishúsahverfi, lóðir séu stórar og húsin standi þannig að þau skyggi ekki hvert á annað. Bygging tveggja hæða parhúss syðst í einbýlishúsahverfi sé stílbrot við ríkjandi byggð. Nyrst í hverfinu séu háreistari parhús, Fjóluhvammur 9 og 11, og því eðlilegt að byggð hækki til norðurs. Fyrirhugað parhús muni skerða útsýni þeirra er búi í nærliggjandi húsum. Jafnframt hafi verið felldur niður göngustígur meðfram lóðarmörkum Smárahvamms 2 frá götu og niður að Fljóti. Erfitt sé um aðkomu að því annars staðar þar sem brattara sé þar frá götubrún og niður að ánni. Þá torveldi breytingin snjómokstur í götunni.

Götur í Hvömmum séu þröngar, brattar og bugðóttar og séu öll bílastæði inni á lóðum. Eina mögulega staðsetning bílastæða fyrir gesti sé syðst í Fjóluhvamminum, en brýn þörf sé fyrir gestabílastæði á svæðinu og hefðu íbúar óskað eftir því að úr þessu yrði bætt með áskorun til sveitarfélagsins, dags. 30. maí 2008. Þeim rökum skipulags- og byggingarnefndar að gestabílastæði auki umferð um Hvammana sé vísað á bug.

Málsrök Fljótsdalshéraðs: Bent er á að umrætt deiliskipulag byggi á gildandi Aðalskipulagi Fellahrepps 2000-2012. Í tillögu að aðalskipulagi fyrir Fljótsdalshérað, sem bæjarstjórn hafi samþykkt 20. maí 2009 að senda Skipulagsstofnun til afgreiðslu, sé gert ráð fyrir óbreyttri íbúðarbyggð við Fjóluhvamm. Ekki hafi verið talið nauðsynlegt að gera bæja- og húsakönnun enda einungis um það að ræða að útfæra nánar byggingar á lóðum nr. 2 og 4 við Fífuhvamm og lóðum nr. 3, 4a og 4b við Fjóluhvamm. Skipulagshöfundur þekki svæðið allvel og hafi farið ásamt skipulagsfulltrúa í skoðunarferðir um það. Bílastæði við hús nr. 1 við Fjóluhvamm þurfi ekki að vera fleiri en þrjú þar sem önnur íbúðin í húsinu sé minni en 80 m². Enn fremur sé bent á að vegna landleysis sé það stefna sveitarfélagsins að byggja á öllum skipulögðum lóðum í eigu þess áður en meira land verði tekið undir frekari byggð.

                ————————–

Færð hafa verið fram frekari rök í máli þessu sem ekki verða rakin nánar en úrskurðarnefndin hefur haft til hliðsjónar í máli þessu.

Niðurstaða: Hvammar í Fellabæ mun vera gróin byggð. Gerir hið kærða deiliskipulag ráð fyrir að stofnaðar séu þar tvær lóðir við nýja götu sem nefnd er Fífuhvammur og heimiluð bygging tveggja hæða einbýlishúss á hvorri lóð. Jafnframt er heimiluð bygging einbýlis- eða tvíbýlishúss á lóðinni Fjóluhvammi 3 og bygging tveggja hæða tvíbýlishúss á lóðum nr. 4a og 4b við suðurenda Fjóluhvamms. Ekki er gert ráð fyrir breytingum á þegar reistum húsum. Stendur einkum styr um þær heimildir sem veittar eru á lóðunum að Fjóluhvammi 4a og 4b.

Samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, er giltu á þeim tíma sem hér um ræðir, er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna og annast þær og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags, sbr. 2. mgr. 3. gr. og 23. gr. laganna. Skipulag gróinna hverfa er að því leyti frábrugðið skipulagningu nýbyggingarsvæða að á grónum svæðum hefur byggð mótast í samræmi við skipulag sem sett hefur verið af sveitarstjórn eða með veittum byggingarleyfum. Gera tilvitnuð lög ráð fyrir að með skipulagsákvörðun geti lögvörðum hagsmunum eigenda fasteigna verið raskað vegna ríkari hagsmuna, en þeim er hins vegar tryggður bótaréttur skv. 33. gr. laganna valdi skipulagsákvörðun fjártjóni.

Í 4. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga kemur fram að við gerð skipulagsáætlana skuli eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa og annarra þeirra sem hagsmuna eigi að gæta um mörkun stefnu og skipulagsmarkmið. Fallast má á með kærendum að vanda hefði mátt betur undirbúning málsins með samráði við hagsmunaaðila og kynningu á frumstigi þess með hliðsjón af nefndu lagaákvæði, en fyrir lá að ekki ríkti eining um skipulagsáætlunina. Ekki verður þó talið að þessi ágalli á meðferð málsins sé þess eðlis að leiði til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Orðalag nefndrar 4. mgr. 9. gr. er ekki afdráttarlaust og umdeild skipulagstillaga var allt að einu auglýst til kynningar, svo sem áskilið er í 1. mgr. 25. gr. nefndra laga, og gafst íbúum þar með kostur á að koma að athugasemdum sínum og ábendingum vegna hennar.

Deiliskipulag skal gera á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði og reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og útfæra nánar ákvæði aðalskipulags um viðkomandi svæði. Samkvæmt þágildandi Aðalskipulagi Fellahrepps 2000-2012 er umrætt svæði skilgreint sem íbúðarsvæði. Hefur sveitarfélagið borið fyrir sig að stefnt sé að því að byggja á öllum skipulögðum lóðum í eigu sveitarfélagsins áður en meira land verði tekið undir frekari byggð og verður að telja þau markmið málefnaleg og lögmæt.

Í 2. mgr. gr. 4.16.2 í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998 segir að í aðalskipulagi skuli gera grein fyrir þegar byggðum og fyrirhuguðum samgöngumannvirkjum, s.s. þjóðvegum og höfnum, svo og helstu umferðaræðum, stofnbrautum og tengibrautum. Ekki er gerð krafa um að sýna þurfi á þéttbýlisuppdrætti aðalskipulags aðrar samgönguæðar, s.s. íbúðar- eða safngötur. Fer hin kærða skipulagsákvörðun að þessu leyti ekki í bága við gildandi aðalskipulag.

Huga skal að bæja- og húsakönnun áður en ráðist er í skipulagsgerð til þess að afstaða sé tekin til varðveislu mannvirkja. Fyrir liggur að með hinni kærðu ákvörðun var ekki hróflað við byggð þeirri sem fyrir var á skipulagssvæðinu og þykir sá annmarki að ekki hafi legið fyrir sérstök húsakönnun því ekki geta raskað gildi ákvörðunarinnar, eins og atvikum er hér háttað.

Að öllu framangreindu virtu þykir hið kærða deiliskipulag ekki haldið slíkum annmörkum að ógildingu varði.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Fljótsdalshéraðs frá 4. febrúar 2009 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Hvamma, Fellabæ.

___________________________
Ómar Stefánsson

____________________________            ___________________________
Ásgeir Magnússon                                      Þorsteinn Þorsteinsson