26/2018 Kársneshöfn

Árið 2019, fimmtudaginn 4. apríl kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 26/2018, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. október 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kársneshafnar vegna Bakkabrautar 1-23, Nesvarar 1 og Vesturvarar 29, 31 og 33.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. febrúar 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Reginn Atvinnuhúsnæði ehf. þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. október 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kársneshafnar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi hvað varði skilmála og kvaðir á lóðinni Vesturvör 29.

Gögn málsins bárust frá Kópavogsbæ 18. desember 2018.

Málavextir: Deiliskipulagssvæði Kársneshafnar er hluti af þróunarsvæði á vesturhluta Kársness samkvæmt gildandi aðalskipulagi Kópavogs. Hinn 25. október 2016 staðfesti bæjarstjórn afgreiðslu skipulagsnefndar um að kynna deiliskipulagslýsingu fyrir svæðið í samræmi við 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 fyrir íbúum sveitarfélagsins og öðrum hagsmunaaðilum á almennum fundi. Kynningarfundur var haldinn 29. nóvember 2016, m.a fyrir lóðarhafa og rekstraraðila á svæðinu og fyrir íbúa nærliggjandi byggða. Í kjölfar þess samþykkti skipulagsráð 7. febrúar 2017 að hefja mætti vinnu við gerð deiliskipulags á svæðinu, m.a. á skipulagssvæði því sem varðar hina kærðu ákvörðun.

Á fundi skipulagsráðs Kópavogs 15. maí 2017 var lögð fram tillaga skipulags- og byggingardeildar að breyttu deiliskipulagi Kársneshafnar vegna svæðis sem næði til Bakkabrautar 1 til 23, Nesvarar 1 og Vesturvarar 29 og 31. Í tillögunni fólst að koma fyrir 129 nýjum íbúðum á svæðinu, endurnýja hluta eldra athafnahúsnæðis og reisa nýtt hús fyrir verslun og þjónustu. Þá var gert ráð fyrir því að núverandi athafnahúsnæði við Bakkabraut 9 yrði rifið. Áætlað heildarbyggingarmagn svæðisins eftir breytingu yrði um 25.000 m2 þar af um 11.000 m2 undir verslun, þjónustu og athafnahúsnæði. Með tillögunni var lögð fram skipulagslýsing Kársnes-Þróunarsvæðis ásamt umhverfisskýrslu og minnisblaði frá verkfræði­stofunni Mannviti.

Skipulagsráð samþykkt með stoð í 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga að kynna tillöguna og var sú afgreiðslu staðfest í bæjarstjórn 23. maí 2017. Tillagan var m.a. auglýst í Lögbirtingarblaðinu og Fréttablaðinu um miðjan júlí 2017 ásamt því að bréf var sent til umsagnaraðila og bréfi dreift til lóðarhafa við Bryggjuvör og Bakkabraut, en jafnframt til lóðarhafa Hafnarbrautar 25 og 27 og Vesturvarar 29-36. Frestur til að koma á framfæri athugasemdum var til og með 30. ágúst 2017. Allnokkrar athugasemdir bárust á kynningartíma, þ.á m. frá kæranda, og var þeim svarað í umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. 12. október 2017. Á fundi skipulagsráðs 16. s.m. var umsögn skipulags- og byggingardeildar vegna athugasemda sem bárust á kynningartíma lögð fram ásamt samþykktri framlagðri tillögu með áorðnum breytingum, dags. 16. október 2017, þar sem komið hafði verið til móts við hluta athugasemda, m.a. frá kæranda. Skipulagsráð samþykkti framlagða deiliskipulagstillögu svo breytta og umsögn skipulags- og byggingardeildar með svörum við framkomnum athugasemdum. Bæjarstjórn staðfesti afgreiðslu skipulagsráðs hinn 24. október 2017 og tók skipulagstillagan gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 22. janúar 2018.

Málsrök kæranda: Kærandi telur verulega annmarka vera á meðferð deili­skipulagsbreytingarinnar bæði hvað varði form og efni. Í 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 komi fram að áður en tillaga að deiliskipulagi sé tekin til afgreiðslu í sveitarstjórn skuli tillagan, forsendur hennar og umhverfismat kynnt íbúum sveitarfélagsins og öðrum hagsmunaaðilum á almennum fundi eða á annan fullnægjandi hátt. Breytingartillagan hafi falið í sér verulegar breytingar á lóðamörkum, fyrirkomulagi bílastæða og setningu kvaðar um notkun og hagnýtingu eignar kæranda við Vesturvör 29. Því hefðu verið ríkar ástæður til að hafa samráð við lóðarhafa áður en tillagan væri samþykkt til auglýsingar. Endanleg breytingartillaga hafi ekki verið kynnt, líkt og gerð sé krafa um í 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga, og hafi kæranda þar af leiðandi ekki verið gert kleift að gæta hagsmuna sinna. Í umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. 12. október 2017, vegna innkominna athugasemda við deiliskipulagsbreytinguna komi fram að lýsing hafi verið auglýst í samræmi við 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Bent sé á að umrædd lýsing, Kársnes- Þróunarsvæðið, dags. 14. október 2016, hafi fjallað með almennum hætti um helstu markmið fyrir þróunarsvæðið í heild sem hið kærða deiliskipulag sé hluti af. Því hefði jafnframt átt að kynna tillögu að deiliskipulagi reitsins Kársneshöfn, Bakkabraut 1-23, Nesvör 1 og Vesturvör 29, 31 og 33 á vinnslustigi skv. 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga.

Kærandi hafi gert athugasemdir í sex liðum við auglýsta deiliskipulagstillögu með bréfi, dags. 30. ágúst 2017. Í umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. 12. október s.á., hafi verið farið yfir athugasemdirnar og lagt til að fallið yrði frá minnkun lóðarinnar Vesturvarar 29 með makaskiptum á lóðum og að lóðamörkum milli Bakkabrautar 9-23 og Vesturvarar 29 yrði breytt á þann hátt að lóð Vesturvarar myndi stækka um 100 m2 og lóðamörk Bakkabrautar 9-23 færast. Þá hafi átt að breyta aðkomu og staðsetningu bílastæða á framangreindum lóðum og fjölga stæðum fyrir bíla í bílageymslu Bakkabrautar 9-23, sem myndi stækka að umfangi.

Deiliskipulagið sem auglýst hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda og tekið gildi 22. janúar 2018 hafi ekki verið í samræmi við afgreiðslu bæjarstjórnar á skipulaginu þar sem settir hafi verið skilmálar um 1,8 m háan vegg á syðri lóðarmörkum Vesturvarar 29. Að mati kæranda feli þetta í sér alvarlegan annmarka á málsmeðferð, sem varði ógildingu, þar sem umræddir skilmálar hafi ekki fengið efnislega meðferð hjá skipulagsnefnd og bæjarstjórn samkvæmt skipulagslögum. Þá sé þessi málsmeðferð ekki í samræmi við 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga þar sem fram komi að ákveði sveitarstjórn að breyta auglýstri tillögu í grundvallaratriðum skuli hin breytta tillaga auglýst á nýjan leik skv. 1. mgr. Viðbættir skilmálar um vegg á lóðamörkum breyti verulega nýtingarmöguleikum og verðmæti lóðarinnar við Vesturvör 29 og hafi því veruleg áhrif á hagsmuni kæranda. Núverandi aðkoma muni breytast og koma í veg fyrir nýtingu rampa og aðkomu stærri flutningabifreiða að vörumóttökudyrum, sem sé forsenda fyrir núverandi notkun Vesturvarar 29 og fyrirhugaðri notkun til næstu ára samkvæmt leigusamningi.

Að lokum gerir kærandi athugasemd við kvöð um göngu- og hjólastíg innan lóðar Vesturvarar 29 að norðanverðu á milli bílastæða og aðalinngangs byggingar. Slík kvöð sé bæði íþyngjandi fyrir lóðarhafa, skapi hættu fyrir gesti hússins sem þveri hjólreiðastíg, auk þess sem leiðin sé óheppileg fyrir hjólandi vegfarendur. Engin rök hafi verið færð fyrir þessari kvöð um legu stíganna við afgreiðslu deiliskipulagsins. Bendir kærandi á að á bæjarlandi norðan Vesturvarar sé nægilegt rými fyrir göngu- og hjólastíg og mun hentugra að beina hjólandi umferð þangað heldur en upp að aðalinngangi Vesturvarar 29. Þá hafi sveitarfélagið ekki heldur svarað efnislegum athugasemdum lóðarhafa varðandi þessa kvöð.

Málsrök Kópavogsbæjar: Sveitarfélagið bendir á að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé í fullu samræmi við gildandi aðalskipulag. Í Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 sé umrætt skipulagssvæði skilgreint sem þróunarsvæði (ÞR-1) Kársnes vesturhluti og hafnarsvæði. Samkvæmt aðalskipulaginu sé á svæðinu gert ráð fyrir þéttri og vistvænni byggð með blandaðri landnotkun athafnasvæðis og íbúðarsvæðis. Þá sé gert ráð fyrir því að hafskipahöfn á svæðinu verði aflögð og í stað hennar komi útivistarhöfn eða geðprýðishöfn, þar sem gert sé ráð fyrir íbúðum, verslunum og þjónustu.

Því sé hafnað að ekki hafi verið haft samráð við hagsmunaaðila við meðferð deiliskipulags­breytingarinnar. Leitað hafi verið eftir umsögnum frá umsagnaraðilum, breytingin verið auglýst og öllum þeim sem töldu sig eiga hagsmuna að gæta hafi verið gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Að auki hafi meginforsendur deiliskipulagsbreytingarinnar legið fyrir í gildandi aðalskipulagi. Við meðferð málsins hafi sérstaklega verið tekið tillit til athugasemda kæranda og m.a. gerðar ívilnandi breytingar á tillögunni í samráði við hann og með hagsmuni hans að leiðarljósi.

Þær breytingar sem gerðar hafi verið eftir kynningu tillögunnar hafi verið smávægilegar og fyrst og fremst falist í breytingum á lóð nr. 29 við Vesturvör, sem líkt og áður hafi komið fram voru gerðar í samráði við kæranda. Því hafi ekki þurft að auglýsa deiliskipulagstillöguna að nýju að kynningartíma loknum í samræmi við 1. mgr. 32. gr. skipulagslaga. Í auglýstri tillögu hafi verið gert ráð fyrir breytingum á mörkum lóðarinnar Vesturvarar 29, en fallið hafi verið frá þeirri breytingu að beiðni kæranda og lóðin stækkuð um 112 m2 við suðvesturhorn hennar. Þá hafi breytingin einnig haft í för með sér smávægilegar breytingar á opnu svæði austanmegin við Vesturvör 29. Stoðveggur sem kærandi sé ósáttur við standi utan við lóðarmörk Vesturvarar 29 og sé nauðsynlegur vegna hæðarmunur milli aðliggjandi lóða. Líti Kópavogsbær því svo á að um hafi verið að ræða óverulegar breytingar á kynntri skipulagstillögu þar sem komið hafi verið til móts við hluta framkominna athugasemda.

Að lokum bendi sveitarfélagið á að bæjarstjórn Kópavogs fari með skipulagsvaldið innan marka sveitarfélagsins, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga, og hafi talsvert svigrúm við að þróa byggð og umhverfi. Lóðarhafar geti ekki gert ráð fyrir umráða- eða afnotarétti á öðru svæði en því sem sé innan marka þeirrar lóðar sem þeim hafi verið úthlutað og verði því að þola að gerðar séu breytingar á svæði sem ekki tilheyri þeirra lóð. Þetta eigi sérstaklega við á skilgreindum þróunarsvæðum. Athugasemdir kæranda virðist í megindráttum snúa að því að hin kærða deiliskipulagsbreyting muni hafa það í för með sér að leigjendur Vesturvarar 29 muni ekki geta nýtt sér svæði sem sé utan lóðar þeirra, líkt og þeir hafi gert hingað til.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 19. febrúar 2019 að viðstöddum fulltrúum bæjaryfirvalda.

Niðurstaða: Með hinni kærðu ákvörðun samþykkti bæjarstjórn Kópavogs breytingu á deiliskipulagi Kársneshafnar vegna svæðis er nær til Bakkabrautar 1-23, Nesvarar 1 og Vesturvarar 29, 31 og 33.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga, en þess ber þó að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. áðurnefndra laga, og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni.

Að undangenginni kynningu á lýsingu fyrirhugaðrar deiliskipulagsbreytingar fyrir vesturhluta Kársness var tillaga að breytingunni kynnt með almennri auglýsingu í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Auk þess var nágrönnum, m.a. kæranda, sent dreifibréf þar sem vakin var athygli á því að samþykkt hefði verið að auglýsa breytt deiliskipulag fyrir umrætt svæði og umsagnaraðilum tilkynnt um fyrirhugaða breytingu. Deiliskipulagstillagan var afgreidd og framkomnum athugasemdum svarað af skipulags- og byggingardeild og komið til móts við hluta þeirra, m.a. hluta af athugasemdum frá kæranda. Sú afgreiðsla var samþykkt af skipulagsráði 16. október 2017 og í bæjarstjórn Kópavogs 24. október s.á. Á árituðum uppdrætti dagsettum sama dag er gert ráð fyrir stoðvegg á lóðamörkum og verður því ekki annað séð en að á þeim tíma hafi verið gert ráð fyrir veggnum í deiliskipulagstillögunni. Deiliskipu­lagsbreytingin tók gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 22. janúar 2018.

Í 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga er gerð krafa um að áður en tillaga að deiliskipulagi sé tekin til afgreiðslu í sveitarstjórn sé tillagan, forsendur hennar og umhverfismat kynnt íbúum sveitar­félagsins og öðrum hagsmunaaðilum á almennum fundi eða á annan fullnægjandi hátt. Sveitarstjórn er hins vegar heimilt að falla frá slíkri kynningu ef allar meginforsendur liggja fyrir í aðalskipulagi.

Hið kærða deiliskipulag er á skilgreindu þróunarsvæði, ÞR-1, samkvæmt gildandi aðal­skipulagi. Fram kemur í aðalskipulaginu að á þróunarsvæðum sé gert ráð fyrir því að hægt verði að endurskoða landnotkun og landnýtingu. Áætlun um þróunarsvæði geti falið í sér breytta notkun húsnæðis, stækkun þess eða byggingu nýs húsnæðis. Á umræddu þróunarsvæði er í aðalskipulaginu gert ráð fyrir þéttri og vistvænni byggð með blandaðri landnotkun þar sem gert sé ráð fyrir athafnasvæði og íbúðarsvæði. Þéttingu byggðar skuli ekki einungis náð með nýbyggingum heldur einnig með viðbyggingum og endurnýjun á húsnæði. Með endurnýtingu á núverandi húsnæði og blandaðri landnotkun er ætlunin að skapa fjölbreyttan og lifandi bæjarhluta. Af framangreindu verður að telja að allar meginforsendur skipulags­tillögunnar hafi legið fyrir í aðalskipulagi og því hafi sveitarfélaginu ekki verið skylt að kynna íbúum sveitarfélagsins og öðrum hagsmunaaðilum hana sérstaklega skv. 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga skal auglýsa deiliskipulagstillögu til kynningar að nýju í samræmi við 1. mgr. sama ákvæðis ef sveitarstjórn ákveður að breyta tillögunni í grundvallaratriðum. Verður að ætla að þau sjónarmið búi að baki ákvæðinu að íbúar og hagsmunaaðilar eigi þess kost að koma að athugasemdum við hina breyttu tillögu séu breytingarnar eða áhrif þeirra verulegar. Þær breytingar sem gerðar voru á auglýstri deiliskipulagstillögu eftir kynningu hennar fólust m.a. í því að fallið var frá því að breyta lóðamörkum og minnka lóð Vesturvarar 29, en það kallaði á breytta aðkomu að fyrirhuguðum íbúðum við Bakkabraut 17-19 og fjölgun bílastæða í kjallara Bakkabrautar 9-23. Þá var lóð Vesturvarar 29 stækkuð um 100 m2 til suðvesturs og gert ráð fyrir stoðvegg við lóðamörk Bakkabrautar 9-23 og Vesturvarar 29 vegna innkeyrslu í bílakjallara. Verða þessar breytingar ekki taldar fela í sér að hinni auglýstu skipulagstillögu hafi verið breytt í grundvallaratriðum frá kynningu hennar í skilningi 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga.

Að öllu framangreindu virtu var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar lögum samkvæmt.

Kærandi hefur vísað til þess að fyrrgreindur stoðveggur við lóðarmörk Vesturvarar 29 þrengi aðkomu að fasteigninni og valdi röskun á hagsmunum hans. Til þess ber að líta að kærandi hefur ekki heimild til nýtingar lands sem er utan hans lóðar og kann að hafa verið nýtt áður til aðkeyrslu stórra bíla að fasteigninni. Umræddur stoðveggur er hluti mannvirkja á lóð Bakkabrautar 9-23 og verður ekki séð að hann raski hagsmunum kæranda með þeim hætti að áhrif hafi á gildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Í 20. tölul. 2. gr. skipulagslaga kemur m.a. fram að skipulagskvaðir feli í sér kvaðir sem lagðar séu á einstakar lóðir eða landsvæði í deiliskipulagi. Samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi er kvöð vegna hjóla- og göngustígs á norðurhluta lóðar Vesturvarar 29 sem kærandi hefur andmælt. Á það skal bent að deiliskipulag getur hvorki hróflað við né ráðstafað beinum eða óbeinum eignarréttindum nema að undangengnum samningi eða eftir atvikum eignarnámi, verði talin skilyrði til þess. Náist ekki samningar eða verði skilyrði eignarnáms ekki talin vera fyrir hendi getur það leitt til þess að skipulagskvöð í skipulagi verði ekki virk. Þá er þess að geta að í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga kemur fram að leiði skipulag eða breyting á skipulagi til þess að verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það sem við eigi um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, á sá sem getur sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir annmarkar á hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sem varðað geta ógildingu hennar. Verður því ógildingarkröfu kæranda hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. október 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kársneshafnar vegna Bakkabrautar 1-23, Nesvarar 1 og Vesturvarar 29, 31 og 33.