Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 8. desember 2010, er barst nefndinni 9. s.m., kærir L, Fjarðarási 5, Reykjavík, þá ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 27. október 2010 að synja um endurauglýsingu á tillögu að breytingu á deiliskipulagi Árbæjar – Seláss vegna lóðarinnar nr. 21 við Þykkvabæ. Skilja verður málskot kæranda svo að kærð sé ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 4. nóvember 2010 um að synja nefndri deiliskipulagstillögu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir stjórnvöld í Reykjavík að endurauglýsa umrædda tillögu að breytingu á deiliskipulagi Árbæjar – Seláss, en til vara að lagt verði fyrir stjórnvöld í Reykjavík að taka mál kæranda til meðferðar að nýju.
Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið nú til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.
Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 29. nóvember 2011 og 21. maí 2015.
Málavextir: Forsögu máls þessa má rekja aftur til ársins 1958 þegar faðir kæranda keypti sumarhús að Árbæjarbletti 62, sem síðar varð Þykkvibær 21. Lóðin var þá í erfðafestu samkvæmt samningi frá 20. febrúar 1941. Húsið var síðar stækkað og því breytt í samræmi við teikningar sem samþykktar voru í maí 1963. Hinn 27. júlí s.á. gaf borgarstjórinn í Reykjavík út svohljóðandi yfirlýsingu samkvæmt ályktun borgarráðs frá 23. s.m.: „Í tilefni af fyrirhugaðri lántöku [föður kæranda], erfðafestuhafa Árbæjarbletts 62, en lánið verður tryggt með veði í húseign á nefndu erfðafestulandi, er hér með gefið fyrirheit um, að lánveitandi bíði ekki tjón vegna skipulagsaðgerða borgarinnar, á næstu 15 árum frá dagsetningu þessarar yfirlýsingar. Húseignin stendur á landssvæði, sem verið er að skipuleggja og tekið verður úr erfðafestu á næstunni. Þegar að því kemur, er gert ráð fyrir, að hæfileg leigulóð verði látin með húsinu.“
Með yfirlýsingu borgarstjórans í Reykjavík, dags. 26. október 1963, var föður kæranda tilkynnt að Árbæjarblettur 62 væri tekinn úr erfðafestu og að endurgjald greiddist samkvæmt erfðafestusamningnum. Jafnframt sagði að borgarráð gerði ráð fyrir að hverjum erfðafestuhafa yrði gefinn kostur á einni byggingarlóð.
Faðir kæranda bjó í húsinu allt til ársins 2003 þegar kærandi eignaðist það við fyrirframgreiðslu arfs. Á árinu 2003 lét kærandi kanna stöðu Árbæjarbletts 62 í skipulagi Reykjavíkurborgar og óskaði eftir upplýsingum um hvort gengið hefði verið formlega frá úthlutun lóðarinnar til föður hans á sínum tíma. Í ljós kom að svo var ekki og var upplýst að ekki hefði verið gert ráð fyrir afmarkaðri lóð fyrir húsið í deiliskipulagi Árbæjar – Seláss frá 1966. Í kjölfarið var lögð fyrir skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur tillaga um að afmarka lóð undir hús kæranda en tillögunni var synjað á fundi nefndarinnar hinn 6. september 2004. Kærandi höfðaði þá dómsmál á hendur Reykjavíkurborg og krafðist þess að ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar yrði felld úr gildi. Með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 13. desember 2005 var fallist á að kærandi, sem tekið hefði við réttindum og skyldum fyrri eiganda við eigendaskiptin, hefði unnið afnotahefð af skikanum í kringum húsið. Var ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar felld úr gildi með vísan til þess að hún hefði verið grundvölluð á þeirri ólögmætu forsendu að kærandi ætti ekki afnotarétt til umrædds skika umfram það sem leiddi af erfðafestusamningnum frá 1941. Í rökstuðningi dómsins kemur meðal annars fram að ekki sé fallist á að í yfirlýsingu borgarstjórans í Reykjavík frá 26. október 1963 hafi falist skuldbindandi yfirlýsing um að stefnandi fengi úthlutað lóð umhverfis hús sitt.
Að dóminum gengnum fór lögmaður kæranda þess á leit við Reykjavíkurborg að afmörkuð yrði hæfileg lóð undir hús kæranda. Á fundi skipulagsráðs 25. janúar 2006 var tillaga þar að lútandi rædd og afgreidd með svohljóðandi bókun: „Tillaga skipulagsfulltrúa að afmörkun lóðar samþykkt með vísan í d. lið 12. gr. samþykktar fyrir skipulagsráð. Málinu vísað til skrifstofustjóra Framkvæmdasviðs til frágangs á lóðarleigusamningi. Ráðið felur skipulagsfulltrúa að gera tillögu að breytingu á deiliskipulagi Árbæjarhverfis vegna lóðarinnar.“
Drög að tillögu að breytingu á deiliskipulagi Árbæjar – Seláss vegna lóðarinnar nr. 21 við Þykkvabæ voru útbúin og lögð fyrir embættisafgreiðslufund skipulagsfulltrúa hinn 17. febrúar 2006. Málinu var frestað og hverfisarkitekt falið að kynna tillöguna fyrir eiganda hússins að Þykkvabæ 21. Á fundi hinn 24. mars s.á. samþykkti skipulagsfulltrúi að grenndarkynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum að Þykkvabæ 1-20 og Vorsabæ 20. Grenndarkynning fór fram frá 30. mars til 27. apríl 2006 og bárust skipulagsfulltrúa nokkur bréf með athugasemdum frá nágrönnum auk lista með undirskriftum 127 eigenda og íbúa í Árbæ sem mótmæltu deiliskipulagsbreytingunni.
Tillagan var tekin fyrir á ný á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa hinn 28. apríl 2006 og afgreiðslu hennar frestað, en athugasemdum við grenndarkynningu vísað til umsagnar hverfisarkitekts ásamt lögfræði og stjórnsýslu. Þá var fyrirspurn um beitingu eignarnámsheimilda vísað til umsagnar lögfræðiskrifstofu Reykjavíkurborgar. Umsögn lögfræðiskrifstofunnar um beitingu eignarnámsheimilda, dags. 12. september 2006, var lögð fyrir skipulagsfulltrúa á embættisafgreiðslufundi hinn 22. s.m. og málinu vísað til skipulagsráðs, sem tók það fyrir á fundi 27. s.m. Með vísan til umsagnar lögfræðiskrifstofu Reykjavíkurborgar vísaði skipulagsráð málinu til borgarráðs til ákvörðunar um frekari samningsviðræður við lóðarhafa Árbæjarbletts 62 vegna mögulegra kaupa Reykjavíkurborgar á lóðinni. Borgarráð veitti samþykki sitt á fundi hinn 5. október 2006.
Viðræður milli aðila um hugsanleg kaup Reykjavíkurborgar á fasteign kæranda báru ekki árangur. Með bréfi, dags. 5. desember 2007, áréttaði kærandi kröfu sína um að afmörkuð yrði lóð í kringum hús hans. Tillaga um breytingu á deiliskipulagi Árbæjar – Seláss var tekin fyrir á nokkrum fundum hjá skipulagsfulltrúa og skipulagsráði frá 25. janúar 2008 til 6. október 2010 og var þá meðal annars aflað umsagnar framkvæmda- og eignaráðs Reykjavíkurborgar, auk nýrrar umsagnar lögfræði og stjórnsýslu, dags. 4. október 2010.
Málið var að endingu tekið fyrir á fundi skipulagsráðs 27. október 2010. Voru þá lögð fram ný drög að breytingu á deiliskipulagi Árbæjar – Seláss vegna lóðarinnar nr. 21 við Þykkvabæ, dags. 16. febrúar 2006. Skipulagsráð afgreiddi málið með svofelldri bókun: „Synjað með vísan til umsagnar lögfræði og stjórnsýslu.“ Borgarráð staðfesti synjunina hinn 4. nóvember 2010.
Málsrök kæranda: Kærandi telur lögmætar væntingar og rétt sinn standa til þess að Reykjavíkurborg gangi frá afmörkun lóðarinnar Þykkvabæjar 21 í samræmi við þá tillögu til breytingar á deiliskipulagi sem grenndarkynnt hafi verið á sínum tíma.
Þótt skipulagsvald sé að stofni til á hendi sveitarfélaga geti sveitarfélög ekki beitt því valdi eins og þeim sýnist óháð öllum aðstæðum, atvikum og þeim væntingum sem aðilar megi löglega gera til réttinda sinna í þeim efnum. Hús kæranda hafi verið byggt árið 1963 og hverfið hafi byggst upp í kringum það. Gatnakerfi, lagnir, göngustígar og allar framkvæmdir á þessum stað hafi tekið mið af húsinu. Þegar deiliskipulag hafi verið unnið fyrir hverfið á sínum tíma hafi lóð undir hús kæranda ekki verið mörkuð á skipulagsuppdrætti. Krafa kæranda hafi frá upphafi verið sú að gert yrði ráð fyrir lóð undir húsið í skipulaginu og það þannig fært að þeim skipulagslega veruleika sem ávallt hafi verið fyrir hendi. Engar aðrar breytingar þurfi að gera.
Í yfirlýsingu borgarstjórans í Reykjavík, dags. 27. júlí 1963, hafi falist bindandi loforð um að kærandi skyldi fá úthlutað hæfilegri leigulóð með húsi sínu þar sem það standi. Þetta loforð hafi verið efnt í verki í áratugi eftir þetta með því að húsið hafi staðið afgirt á sínum stað athugasemdalaust, á það hafi verið lagðir skattar og skyldur eins og um leigulóð væri að ræða og eignarinnar hafi verið getið í skattframtölum og öðrum opinberum gögnum alla tíð.
Eftir að dómur héraðsdóms gekk þann 13. desember 2005 hafi verið unnin tillaga að breyttu deiliskipulagi og hafi borgaryfirvöldum verið óheimilt að taka hana úr því lögbundna ferli sem hún hafi verið í með hinni kærðu ákvörðun. Samþykkt hafi verið á árinu 2006 að grenndarkynna breytingu á deiliskipulagi. Samkvæmt 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 beri, þegar frestur til athugasemda sé liðinn, að fjalla um tillöguna á nýjan leik að undangenginni umsögn skipulagsnefndar. Þar skuli taka afstöðu til athugasemda sem borist hafi og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Þetta hafi ekki verið gert. Athugasemdirnar sem borist hafi við grenndarkynninguna hafi ekki verið þess eðlis að þær kæmu í veg fyrir að tillagan yrði samþykkt. Þótt vera kunni að vegna seinagangs borgarinnar við meðferð málsins hefði verið rétt að grenndarkynna tillöguna aftur hafi Reykjavíkurborg ekki mátt binda enda á það lögbundna ferli sem málið hafi verið í og svipta kæranda þannig rétti sínum til löglegrar málsmeðferðar.
Þá hafi hin kærða ákvörðun brotið gegn jafnræðis- og meðalhófsreglum stjórnsýsluréttar, sbr. 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi telji sig eiga að fá notið sambærilegra lögréttinda um eign sína og gildi um aðrar eignir í hverfinu. Engar forsendur standi til þess að synja kæranda um að hús hans og tilheyrandi lóð verið dregin inn á skipulagsuppdráttinn þar sem húsið hafi fengið sömu meðferð og hús í nágrenninu varðandi alla uppbyggingu hverfisins í áratugi. Þá brjóti hin kærða synjun gegn meðalhófsreglu þar sem enga nauðsyn hafi borið til að synja beiðni kæranda um afmörkun lóðar sem þegar hafi verið fyrir hendi um langt skeið.
Að lokum sé bent á að málsmeðferð Reykjavíkurborgar feli í sér brot á málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga, rannsóknarreglu 10. gr. laganna og reglu 13. gr. þeirra um andmælarétt.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg vekur athygli á því að misskilnings gæti hjá kæranda varðandi afgreiðslu skipulagsráðs í málinu þar sem kærð hafi verið synjun skipulagsráðs um endurauglýsingu á tillögu að breytingu á deiliskipulagi Árbæjar – Seláss vegna lóðarinnar að Þykkvabæ 21. Hið rétta sé að skipulagsráð hafi synjað tillögunni sjálfri og hafi sú ákvörðun verið staðfest í borgarráði. Tillagan hafi aldrei verið auglýst heldur hafi hún verið grenndarkynnt. Textinn „að lokinni auglýsingu“ hafi hins vegar ratað inn í málaskrá borgarinnar en þar sé um hreina villu að ræða, þar hafi átt að standa „að lokinni grenndarkynningu“. Þó sé augljóst af gögnum málsins að skipulagsráð hafi synjað tillögunni sjálfri. Vegna þessa galla á málatilbúnaði kæranda beri að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.
Fallist nefndin ekki á frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar í málinu sé farið fram á að afgreiðsla skipulagsráðs verði staðfest. Byggt sé á því að synjun skipulagsráðs hafi verið lögleg og eðlileg í ljósi allra málavaxta. Rétt sé að málið hafi tekið langan tíma, en það hafi meðal annars verið vegna málaferla sem hafi lokið í desember 2005 og samningaumleitana milli kæranda og Reykjavíkurborgar. Reykjavíkurborg hafi ávallt reynt að finna einhverja meðalhófsleið til lausnar á málinu og reynt hafi verið að koma til móts við kæranda í kjölfar fyrrgreinds dóms. Hins vegar hafi borist margar athugasemdir úr hverfinu við grenndarkynningu á tillögu að deiliskipulagsbreytingu, sérstaklega varðandi það að útivistarsvæði yrði skert næði hún fram að ganga, og hafi skipulagsyfirvöld talið íbúana hafa talsvert til síns máls. Þá sé svæðið, sem húsið standi á, skilgreint sem opið svæði til sérstakra nota í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 og þar sé aðallega gert ráð fyrir útivistariðkun og mannvirkjagerð í tengslum við hana. Einnig standi húsið nálægt Elliðaám, en öll hús sem staðsett hafi verið eins nálægt ánum og hús kæranda hafi verið látin víkja. Deiliskipulag svæðisins geri ekki ráð fyrir íbúðarbyggð þar sem húsið standi.
Í ljósi málavaxta hafi málinu verið frestað í því skyni að kanna hvort beita ætti eignarnámsheimildum skipulags- og byggingarlaga. Kærandi hafi jafnan verið upplýstur um ástæður tafa í málinu, þótt ekki hafi alltaf verið hægt að upplýsa um hvenær ákvörðunar væri að vænta.
Ljóst sé að um ómöguleika sé að ræða í málinu en skipulagstillagan hafi vart verið samþykkjanleg vegna þess langa tíma sem liðið hafi frá kynningu hennar í apríl 2006 og þar til hún hafi verið afgreidd í október 2010. Það hafi því verið mat Reykjavíkurborgar að ekki væri annað hægt en að ljúka málinu með synjun vegna þess hversu langur tími var liðinn frá upphafi málsins, ellegar hefja málsmeðferð að nýju. Í öllu falli sé þó ljóst að skipulagsyfirvöldum hefði verið heimilt að synja tillögunni með tilliti til þeirra athugasemda sem borist hafi, en ekki hafi verið talin nauðsyn á að taka formlega afstöðu til þeirra í ljósi þess langa tíma sem hefði liðið frá því að málið hafi verið tekið fyrir fyrst og þar til það hafi hlotið afgreiðslu. Ekki sé fallist á það með kæranda að reglur um andmælarétt hafi verið brotnar. Öll gögn málsins hafi legið fyrir og því hafi ekki verið skylt að kynna kæranda ákvörðun skipulagsráðs áður en hún hafi verið tekin. Að lokum sé á það bent að í undirbúningi sé að hefja nýja málsmeðferð að loknu kærumáli þessu.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 4. nóvember 2010 að synja um breytingu á deiliskipulagi Árbæjar – Seláss vegna lóðarinnar nr. 21 við Þykkvabæ.
Valdheimildir úrskurðarnefndarinnar einskorðast lögum samkvæmt við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana sem undir hana verða bornar, sbr. þágildandi 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Ákvarðanir, svo sem um að leggja fyrir stjórnvöld í Reykjavík að endurauglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi Árbæjar – Seláss, eða að taka mál kæranda til meðferðar að nýju, falla utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar. Af þeim sökum verður ekki tekin afstaða til krafna kæranda þar að lútandi.
Eins og að framan er rakið var tillaga skipulagsfulltrúa að afmörkun lóðar að Þykkvabæ 21 samþykkt í skipulagsráði hinn 25. janúar 2006 með vísan í d-lið 12. gr. samþykktar fyrir skipulagsráð, en þar var ráðinu veitt heimild til að afgreiða, án staðfestingar borgarráðs, skiptingu jarða, landa, lóða og breytingar á landamerkjum, sbr. 30. gr. skipulags- og byggingarlaga. Ekki liggur annað fyrir í málinu en að ákvörðun þessi haldi enn gildi sínu. Í henni fólst bindandi yfirlýsing gagnvart kæranda sem ekki varð efnd öðruvísi en með breytingu á gildandi deiliskipulagi, sbr. m.a. 2. mgr. greinar 3.1.4 í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998.
Hin kærða ákvörðun um að synja um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar að Þykkvabæ 21 var rökstudd með vísan til umsagnar lögfræði og stjórnsýslu, dags. 4. október 2010. Í umsögninni kom fram að of langur tími hefði liðið frá kynningu til að unnt væri að samþykkja tillöguna án þess að kynna hana á ný. Ef vilji skipulagsráðs stæði til þess að samþykkja hana væri mælt með að hún yrði kynnt á ný og að bréf yrðu send til þeirra aðila sem áður gerðu athugasemdir við tillöguna. Að öðrum kosti gæti skipulagsráð ákveðið að synja tillögunni og vísa þeirri afgreiðslu til staðfestingar borgarráðs. Í framhaldinu myndi skipulagsráð óska eftir því við borgarráð að málinu yrði vísað til skrifstofu borgarlögmanns til þess að unnt væri að hefja eignarnámsferli.
Með vísan til þessara forsendna verður að telja að hin kærða ákvörðun hafi falið í sér ákvörðun um að hverfa frá áætlunum um að gera þær breytingar á deiliskipulagi Árbæjar – Seláss sem nauðsynlegar voru til þess að marka lóð undir hús kæranda. Ákvörðunin fól því í raun í sér afturköllun á fyrri ákvörðun skipulagsráðs frá 25. janúar 2006 um stofnun lóðarinnar.
Í 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hafi verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Verður ekki séð að skilyrði afturköllunar hafi verið fyrir hendi í þessu tilviki. Af þeim sökum ber að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Felld er úr gildi sú ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 4. nóvember 2010 að synja um breytingu á deiliskipulagi Árbæjar – Seláss vegna lóðarinnar nr. 21 við Þykkvabæ.
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
Sérálit Ómars Stefánssonar varaformanns: Ég er ósammála þeirri niðurstöðu meirihlutans að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun.
Í greinargerð borgaryfirvalda er tekið fram að ný málsmeðferð sé fyrirhuguð að fenginni niðurstöðu í kærumáli þessu, en ekki liggur fyrir í hverju sú málsmeðferð muni felast. Hin kærða ákvörðun var rökstudd með vísan til umsagnar lögfræði og stjórnsýslu, dags. 4. október 2010, þar sem kom fram að of langur tími hefði liðið frá kynningu til að unnt væri að samþykkja tillöguna án þess að kynna hana á ný. Að öðrum kosti gæti skipulagsráð ákveðið að synja tillögunni og vísa þeirri afgreiðslu til staðfestingar borgarráðs. Í framhaldinu myndi skipulagsráð óska eftir því við borgarráð að málinu yrði vísað til skrifstofu borgarlögmanns til þess að unnt væri að hefja eignarnámsferli.
Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, ekki skotið til æðra stjórnvalds fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Í ljósi þess rökstuðnings, sem bjó að baki synjun á umræddri tillögu til breytingar á deiliskipulagi, verður hún ekki talin fela í sér lokaákvörðun, í skilningi fyrrgreinds lagaákvæðis, um erindi kæranda um afmörkun lóðar undir hús hans, en fyrir liggur að tillaga þar að lútandi var samþykkt í skipulagsráði hinn 25. janúar 2006. Því er það mitt álit að máli þessu beri að vísa frá úrskurðarnefndinni.
Ómar Stefánsson
