Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

26/2013 Indriðastaðir

Árið 2015, fimmtudaginn 2. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 26/2013, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 17. desember 2012 um að leita ekki meðmæla Skipulagsstofnunar vegna umsóknar um byggingarleyfi til að setja upp öryggishlið við Stráksmýri, á ákvörðun sömu nefndar frá 22. janúar 2013 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Bleikulágaráss í landi Indriðastaða vegna öryggishliðs við Hrísás, sem og drátt á meðferð skipulags- og byggingarnefndar á byggingarleyfisumsókn fyrir öryggishliði við Indriðastaðahlíð, en öll öryggishliðin eru fyrirhuguð í landi Indriðastaða, Skorradalshreppi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. mars 2013, sem barst nefndinni sama dag, kærir K, f.h. stjórnar Félags sumarbústaðaeigenda í landi Indriðastaða, þá ákvörðun hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 17. desember 2012 að leita ekki meðmæla Skipulagsstofnunar vegna umsóknar um byggingarleyfi til að setja upp öryggishlið við Stráksmýri og þá ákvörðun sömu nefndar frá 22. janúar 2013 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Bleikulágaráss í landi Indriðastaða vegna öryggishliðs við Hrísás. Að auki er kærður dráttur á meðferð skipulags- og byggingarnefndar á byggingarleyfisumsókn fyrir öryggishliði við Indriðastaðahlíð. Öll eru hliðin fyrirhuguð í landi Indriðastaða, Skorradalshreppi. Verður að skilja málskot kæranda svo að þess sé krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að síðastgreinda byggingarleyfisumsóknin verði tekin til efnislegrar meðferðar.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 29. apríl 2013, sem barst nefndinni sama dag, kærir sami aðili ákvarðanir hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 9. apríl 2013 um að hafna að veita byggingarleyfi fyrir öryggishliði við Indriðastaðahlíð og um að samþykkja að beina því til byggingarfulltrúa að fresta útgáfu byggingarleyfis fyrir öryggishliði við Hrísás. Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Þar sem hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar og sami aðili stendur að baki báðum kærunum verður síðargreinda kærumálið, sem er nr. 42/2013, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust frá Skorradalshreppi 9. apríl og 20. september 2013 og í júní 2015.

Málavextir: Hinn 19. september 2012 var á fundi skipulags- og byggingarnefndar Skorradalshrepps tekin fyrir byggingarleyfisumsókn, dags. 23. ágúst s.á., þar sem óskað var eftir byggingarleyfi til að setja upp þrjú öryggishlið í landi Indriðastaða, þ.e. á aðkomuvegum að Stráksmýri, Hrísási og Indriðastaðahlíð. Samþykkti nefndin að veita byggingarleyfi að undangenginni grenndarkynningu og benti á að ekki mætti loka tilgreindri reiðleið og að tryggja þyrfti að allir öryggisaðilar og embættismenn sveitarfélagsins hefðu aðgang um hliðin. Í kjölfarið urðu nokkur samskipti milli skipulagsfulltrúa og kæranda vegna gagnaöflunar. Að umbeðnum gögnum fengnum sendi skipulagsfulltrúi 30. október s.á eftirfarandi leiðbeiningar til kæranda: „Á uppdrættinum sem þú sendir mér er vísað í 1. mgr. 44. gr. Skipulagslaga. Þá grein er hægt að nota þegar ekki er í gildi deiliskipulag eins og í gamla hverfinu. Bæði í Hrísás og Indriðastaðahlíð eru í gildi deiliskipulög sem þarf að breyta til að hægt sé að grenndarkynna. Vísa þarf því í 2. mgr. 43. gr. og leggja fram breytingu á deiliskipulagi.“

Hinn 20. nóvember s.á. var umsókn kæranda tekin fyrir á ný á fundi skipulags- og byggingarnefndar. Var eftirfarandi bókað: „Komið hefur í ljós að öryggishlið sem reisa á fyrir Indriðastaði/Bleikulág að Stráksmýri er á svæði utan þéttbýlis og deiliskipulag liggur ekki fyrir. Skipulags- og byggingarnefnd þarf því að meta hvort að umsókn kalli á gerð deiliskipulags eða hvort að leita eigi meðmæla Skipulagsstofnunar sbr. 1. tl. bráðabirgðaákvæða Skipulagslaga 123/2010.“ Þá var bent á að hin tvö öryggishliðin væru fyrirhuguð á svæðum þar sem deiliskipulag væri í gildi. Lagði nefndin til við hreppsnefnd að leitað yrði meðmæla Skipulagsstofnunar vegna hliðsins við Stráksmýri. Hinn 17. desember s.á. var fundargerð skipulags- og byggingarnefndar lögð fram til staðfestingar á fundi hreppsnefndar og var bókað: „Liður 5 féll á jöfnu.“ Í kjölfar fyrirspurnar kæranda um stöðu mála barst honum svohljóðandi svar skipulagsfulltrúa 29. janúar 2013: „Afgreiðsla hreppsnefndar féll að jöfnu við samþykkt fundargerðar Skipulags- og bygginganefndar á 49. fundi hreppsnefndar þar sem lagt er til við sveitarstjórn að leita eftir meðmælum hjá Skipulagsstofnun. Það verður því ekki leitað meðmæla og hliðið fær ekki byggingarleyfi samkvæmt þeirri afgreiðslu.“

Hinn 22. janúar 2013 var á fundi hreppsnefndar samþykkt breyting á deiliskipulagi vegna uppsetningar öryggishliðs við Hrísás. Hafði tillagan verið grenndarkynnt frá 27. nóvember til 27. desember 2012 en engar athugasemdir borist á kynningartíma. Tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 7. febrúar 2013. Á fundi hreppsnefndar 9. apríl s.á. var samþykkt að beina því til byggingarfulltrúa að fresta útgáfu byggingarleyfis vegna öryggishliðs við Hrísás þar til hreppsnefnd hefði mótað stefnu um uppsetningu öryggishliða.

Kærandi leitaði 28. janúar 2013 eftir upplýsingum um stöðu mála og í svari skipulagsfulltrúa 29. s.m. kom m.a. fram að umsókn vegna hliðs við Indriðastaðahlíð hefði ekki enn verið afgreidd. Hinn 4. febrúar s.á. spurðist kærandi aftur fyrir um stöðu mála hvað varðaði öryggishlið við Indriðastaðahlíð og fékk eftirfarandi svör frá skipulagsfulltrúa 5. s.m: „Þið megið leggja fram breytingu deiliskipulags Indriðastaðahlíðar þar sem gerð er grein fyrir staðsetningu hliðs. Nefndin mun líklega afgreiða málið sbr. ákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010“. Hinn 11. mars 2013 var á fundi skipulags- og byggingarnefndar lögð fram tillaga að deiliskipulagsbreytingu vegna öryggishliðs við Indriðastaðahlíð. Á fundinum var því hins vegar hafnað að veita byggingarleyfi að undangenginni grenndarkynningu þar sem öryggishliðið myndi skerða aðgengi almennings að útivistarsvæði ofan byggðar. Á fundi hreppsnefndar 9. apríl s.á. var afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar staðfest.

Hafa allar fyrrgreindar afgreiðslur sveitarfélagsins verið kærðar til úrskurðarnefndarinnar, eins og áður greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi skírskotar til þess að öll afgreiðsla málsins sé hin einkennilegasta. Ekki verði annað ráðið af tilkynningu skipulags- og byggingarnefndar til kæranda eftir fund nefndarinnar 19. september 2012 en að byggingarleyfi verði veitt að undangenginni grenndarkynningu. Sé það í samræmi við 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með ólíkindum sé því að staðsetning allra þriggja öryggishliðanna hafi ekki verið grenndarkynnt heldur einungis deiliskipulagsbreyting vegna hliðs við Hrísás. Skorti mikið á leiðbeiningar stjórnvalda til umsækjanda og að skýrt sé hvaða ákvarðanir hafi verið teknar og á hvaða lagaforsendum. Þá dragi kærandi það í efa að uppsetning öryggishliða sé yfir höfuð háð byggingarleyfi.

Málsmeðferð stjórnvalda hafi tekið langan tíma og einkennst af breytingum sem erfitt sé að átta sig á. Kærandi hafi lagt út fyrir ýmsum kostnaði sem ekki sjáist fyrir endann á. Hafi öllum leiðbeiningum sveitarfélagsins verið fylgt og leitast hafi verið við að uppfylla kröfur sem gerðar hafi verið. Þá sé það ekki forsvaranlegt að hreppsnefnd detti í hug að fresta útgáfu byggingarleyfis tæplega þremur mánuðum eftir að ákvörðun um útgáfu hafi verið tekin og ætli sér að fara í stefnumótun um öryggishlið þegar umsókn um byggingarleyfi hafi verið til meðferðar síðan 30. júlí 2012.

Sé einnig bent á að fjölmörg öryggishlið hafi verið sett upp í landi sumarbústaðafélaga í Skorradalshreppi að undanförnu. Ekki hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir þeim hliðum. Kæranda sé ekki kunnugt um að skipulagsyfirvöld í hreppnum hafi aðhafst nokkuð vegna þessara hliða. Skipulagsyfirvöld hafi sýnt algjört tómlæti í málinu en á sama tíma beitt sér af fullri hörku gegn kæranda.

Málsrök Skorradalshrepps: Sveitarfélagið hefur ekki látið málið til sín taka að öðru leyti en því að láta úrskurðarnefndinni í té gögn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvarðanir vegna uppsetningar þriggja öryggishliða í landi Indriðastaða. Snýst deilan um hvort rétt hafi verið að krefjast deiliskipulagsbreytinga vegna hliðanna í Hrísási og Indriðastaðahlíð og hafna því að veita byggingarleyfi vegna þess síðarnefnda. Að auki er deilt um þá ákvörðun hreppsnefndar að leita ekki meðmæla Skipulagsstofnunar vegna hliðsins við Stráksmýri og beina því til byggingarfulltrúa að fresta útgáfu byggingarleyfis vegna hliðsins við Hrísás. Þá dregur kærandi í efa að öryggishlið líkt og hér um ræðir séu byggingarleyfisskyld.

Málsmeðferð og ákvarðanataka í málinu átti sér stað á haustmánuðum ársins 2012 og fram til aprílmánaðar 2013, en kærur bárust 1. mars og 29. apríl það ár. Kærandi var upplýstur um ákvörðun hreppsnefndar frá 17. desember 2012 með tölvubréfi 29. janúar 2013 og því ljóst að kæra á þeirri ákvörðun barst ekki innan kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Kæranda var hins vegar ekki leiðbeint um kæruleið til úrskurðarnefndarinnar eða kærufresti og verður sá hluti kærunnar því tekinn til úrlausnar með vísan til 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki eru talin upp þau mannvirki sem heyra ekki undir lögin. Er þar tekið fram að lögin gildi ekki um vegi eða önnur samgöngumannvirki önnur en umferðar- og göngubrýr í þéttbýli. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum segir um nefnt ákvæði að þau mannvirki sem talin séu upp í greininni sem og eftirlit með þeim falli undir aðra löggjöf, svo sem vegalög og siglingalög, og séu því undanþegin ákvæðum laganna. Um vegi og önnur mannvirki sem þeim tengjast gilda vegalög nr. 80/2007. Í 2. gr. laganna segir að þau taki til vega sem ætlaðir séu til umferðar ökutækja og veghald þeirra. Í 53. gr. er að finna ákvæði um girðingar og hlið yfir vegi. Er í greindu ákvæði lagt bann við að setja hlið á vegi án leyfis veghaldara nema um einkaveg sé að ræða. Þá segir í 1. mgr. 55. gr. laganna að teljist vegur, stígur eða götutroðningur ekki til neins vegflokks samkvæmt lögunum og liggi yfir land manns, sé landeiganda heimilt að gera girðingu yfir þann veg með hliði en þó sé óheimilt að læsa hliðinu eða hindra umferð með öðru móti, nema með leyfi sveitarstjórnar. Segir í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að vegalögum að greint ákvæði geti haft þýðingu varðandi heimild veghaldara einkavegar til að tálma umferð um veg. Í 2. mgr. sömu greinar segir síðan að ákvörðun sveitarstjórnar samkvæmt 1. mgr. megi leggja undir úrskurð ráðherra. Loks er fjallað um hlið yfir vegi í 6. gr. reglugerðar nr. 930/2012 um girðingar meðfram vegum en sú reglugerð er sett með stoð í nefndum vegalögum.

Af framangreindum ákvæðum er ljóst að uppsetning öryggishliða, svo sem hér um ræðir, fellur ekki undir mannvirkjalög og er hún þar með ekki leyfisskyld samkvæmt þeim. Gilda vegalög þar um og sæta ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli þeirra laga ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar heldur til innanríkisráðherra skv. áðurgreindri 2. mgr. 55. gr., sem og 57. gr. vegalaga, sbr. einnig forsetaúrskurð um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Þegar af þeirri ástæðu verður að vísa frá kröfu kæranda um ógildingu þeirra ákvarðana hreppsnefndar að leita ekki meðmæla Skipulagsstofnunar vegna öryggishliðs í Stráksmýri, að hafna að veita byggingarleyfi vegna hliðsins við Indriðastaðahlíð að undangenginni grenndarkynningu og að beina því til byggingarfulltrúa að fresta útgáfu byggingarleyfis vegna hliðsins við Hrísás. Að auki skal á það bent að endanleg ákvörðun um samþykkt eða synjun byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis er á hendi byggingarfulltrúa samkvæmt skýrum ákvæðum 9. og 11. gr. mannvirkjalaga, en ekki verður séð að byggingarfulltrúi hafi haft nokkra aðkomu að greindri ákvarðanatöku.

Í málinu liggur fyrir að kæranda var leiðbeint um að deiliskipulagsbreytingu þyrfti til að umsókn hans um byggingarleyfi fyrir hliðum við Hrísás og Indriðastaðahlíð yrði tekin til greina. Eins og áður hefur komið fram er ekki um byggingarleyfisskylda framkvæmd að ræða og var því ekki tilefni til breytinga á deiliskipulagi af þeim sökum. Eigi að síður var ráðist í breytingu á deiliskipulagi Bleikulágaráss í landi Indriðastaða vegna öryggishliðs við Hrísás. Var sveitarstjórn það heimilt að teknu tilliti til gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar segir í 4. mgr. b-liðar að í deiliskipulagi skuli gera grein fyrir stærð og umfangi annarra mannvirkja en bygginga, s.s. samgöngumannvirkja. Þá var málsmeðferð vegna skipulagsbreytingarinnar í samræmi við lög og verður ekki séð að hún sé haldin slíkum annmörkum að leitt geti til ógildingar.

Hvað varðar breytingu á deiliskipulagi Indriðastaðahlíðar á Indriðastöðum verður af gögnum málsins ráðið að tillaga að slíkri breytingu hafi verið lögð fyrir fund skipulags- og byggingarnefndar 11. mars 2013, eins og nánar greinir í málavöxtum. Á þeim fundi var hins vegar ekki tekin afstaða til tillögunnar heldur hafnað að veita byggingarleyfi að undangenginni grenndarkynningu og var sú afgreiðsla staðfest af hreppsnefnd. Með því að ekki liggur fyrir ákvörðun um samþykkt eða synjun deiliskipulagsbreytingarinnar er ekki fyrir hendi lokaákvörðun í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar. Verður þessum hluta málsins því einnig vísað frá nefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 22. janúar 2013 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Bleikulágaráss í landi Indriðastaða vegna öryggishliðs við Hrísás.

Öðrum kröfum kæranda er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson