Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

74/2015 Ísfélag Vestmannaeyja

Árið 2015, fimmtudaginn 15. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 74/2015, kæra á ákvörðunum Umhverfisstofnunar, frá 12. ágúst 2015, um álagningu dagsekta á Ísfélag Vestmannaeyja hf. frá 17. s.m. vegna brennslu úrgangsolíu í starfsstöðvum félagsins í Vestmannaeyjum og á Þórshöfn.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. september 2015, er barst nefndinni 9. s.m., kærir Finnur Magnússon hdl., f.h. Ísfélags Vestmannaeyja hf., Strandvegi 26, Vestmannaeyjum, ákvarðanir Umhverfisstofnunar, frá 12. ágúst 2015, um álagningu dagsekta vegna brennslu úrgangsolíu á starfsstöðvum félagsins á Þórshöfn og í Vestmannaeyjum.

Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Einnig er gerð krafa um að kveðinn verði upp úrskurður um frestun réttaráhrifa á meðan kæran er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 21. september 2015.

Málavextir: Kærandi er útgerðarfyrirtæki og rekur m.a. fiskimjölsverksmiðju á Þórshöfn og í Vestmannaeyjum. Í þeirri starfsemi notar kærandi olíublöndu sem búin er til úr svartolíu og notaðri olíu sem hefur verið hreinsuð og síuð. Umhverfisstofnun tilkynnti kæranda með bréfi, dags. 13. mars 2013, að olían teldist til úrgangsolíu samkvæmt reglugerð nr. 809/1999 um olíuúrgang og að til þess að heimilt væri að brenna hana þyrfti að uppfylla skilyrði reglugerðar nr. 739/2003 um brennslu úrgangs, auk þess að sækja um nýtt starfsleyfi hjá Umhverfisstofnun. Með bréfi, dags. 10. maí 2013, tilkynnti Umhverfisstofnun kæranda að þar sem ekki hefði borist staðfesting á því að brennslu úrgangsolíu hefði verið hætt eða áætlun um hvernig ákvæði reglugerðar nr. 739/2003 skyldu uppfyllt áformaði stofnunin að áminna kæranda skv. 26. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Eftir nokkur samskipti kæranda og stofnunarinnar veitti hún kæranda áminningu með bréfi, dags. 13. janúar 2014, og var þar gefinn frestur til úrbóta til og með 28. s.m.. Kærandi kærði ákvörðunina til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 11. febrúar s.á., og með bráðabirgðaúrskurði nefndarinnar uppkveðnum 12. maí það ár var kröfu kæranda í því máli um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu áminningar hafnað.

Við reglubundið eftirlit Umhverfisstofnunar 20. júní 2014 var skráð frávik vegna brennslu úrgangsolíu á starfsstöð kæranda í Vestmannaeyjum. Með bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 28. júlí s.á., var vísað til fyrra bréfs hennar frá 2. október 2012 um að olían teldist til úrgangsolíu samkvæmt reglugerð nr. 809/1999 um olíuúrgang. Til þess að heimilt væri að brenna hana þyrfti að uppfylla skilyrði reglugerðar nr. 739/2003 um brennslu úrgangs, þar sem segði að einungis væri heimilt að brenna úrgangsolíu í starfsstöðvum sem hafi starfsleyfi sem uppfylli kröfur reglugerðarinnar um sambrennslu. Ljóst væri að kærandi hefði ekki slíkt starfsleyfi. Vísaði Umhverfisstofnun til þess að þá þegar hefði kæranda verið veitt áminning fyrir brennslu úrgangsolíu á starfsstöð sinni á Þórshöfn, sbr. áðurgreinda kæru. Þar sem kærandi brenndi nú úrgangsolíu á starfsstöð sinni í Vestmannaeyjum og hefði ekki farið að tilmælum Umhverfisstofnunar varðandi brennslu úrgangsolíu, áformaði stofnunin að veita kæranda áminningu skv. 26. gr. laga nr. 7/1998 vegna starfsstöðvar hans í Vestmannaeyjum. Veitti stofnunin kæranda áminningu með bréfi, dags. 8. desember 2014, og var þar gefinn frestur til úrbóta til og með 22. s.m., eins og að framan greinir. Kærandi kærði ákvörðunina til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 8. janúar 2015, og með bráðabirgðaúrskurði nefndarinnar uppkveðnum 25. febrúar s.á. var hafnað kröfu kæranda í því máli um frestun réttaráhrifa ákvörðunarinnar.

Með tveimur bréfum, dags. 5. maí 2015, tilkynnti Umhverfisstofnun kæranda að hún fyrirhugaði að leggja dagsektir á kæranda vegna brennslu úrgangsolíu í starfsstöðvum félagsins í Vestmannaeyjum og á Þórshöfn. Með bréfi, dags. 5. júní s.á., mótmælti kærandi fyrirhugaðri álagningu dagsekta. Með tveimur ákvörðunum Umhverfisstofnunar, frá 12. ágúst s.á., voru kæranda gerðar dagsektir vegna ofangreindar háttsemi að fjárhæð 25.000 krónur vegna hvorrar starfsstöðvar, þ.e. samtals 50.000 krónur á dag. Dagsektir voru lagðar á „frá og með 17. ágúst 2015 og þar til staðfesting á fullnægjandi úrbótum hefur borist stofnuninni“. Hafa þær ákvarðanir verið kærðar til úrskurðarnefndarinnar, eins og áður greinir.

Með tveimur bréfum, dags. 9. október 2015, tilkynnti kærandi Umhverfisstofnun að hann hefði stöðvað brennslu hinnar umdeildu olíu í starfsstöðvum sínum í Vestmannaeyjum og á Þórshöfn og upplýsti að ekki væri ráðgert að hefja brennslu aftur fyrr en um miðjan nóvember 2015 í Vestmannaeyjum og í janúar 2016 á Þórshöfn. Óskaði kærandi eftir því í bréfunum að Umhverfisstofnun hætti án tafar innheimtu dagsekta vegna brennslu verksmiðjuolíu á starfsstöðvum hans. Jafnframt var tekið fram að komi til frekari brennslu á olíunni áður en niðurstaða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála liggi fyrir muni kærandi upplýsa Umhverfisstofnun um það. Afstaða Umhverfisstofnunar til þessara erinda liggur ekki fyrir úrskurðarnefndinni.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar um stöðvunarkröfu kæranda vegna ákvörðunar Umhverfisstofnunar um að veita kæranda áminningu. Í þeim úrskurði hafi verið tiltekið að tilefni gæti verið til frestunar réttaráhrifa stjórnvaldsákvörðunar þegar fyrirhugað væri að beita beinskeyttum þvingunarúrræðum af hálfu stjórnvalda. Ákvarðanir Umhverfisstofnunar sem nú sé deilt um lúti að álagningu hárra dagsekta vegna tveggja starfsstöðva félagsins og hafi þær ljóslega áhrif á starfsemi og rekstur þess. Að mati kæranda sé því um að ræða beinskeytt þvingunarúrræði af hálfu stofnunarinnar.

Einnig beri að skoða beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa í ljósi þess að einn angi málsins, sá er lúti að lögmæti brennslu „úrgangsolíu“ á starfsstöð kæranda á Þórshöfn, hafi verið til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni frá 11. febrúar 2014 og kærandi því beðið lengi eftir efnislegri úrlausn um lögmæti brennslu olíunnar. Af þeim sökum telji kærandi, með vísan til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins sem og réttaröryggissjónarmiða, að eðlilegt sé að tekið verði tillit til þessara kringumstæðna og fallist á frestun hinna kærðu ákvarðana þar til efnisleg úrlausn um brennslu olíunnar sem og lögmæti dagsektanna liggi fyrir. Geti það vart talist forsvaranlegt að á meðan fordæmisgefandi stjórnsýslumál sé til efnislegrar meðferðar hjá æðra settu stjórnvaldi skuli lægra setta stjórnvaldið geta beitt þvingunarúrræðum til fullnustu ákvarðana sinna.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Stofnunin fer fram á að kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa verði hafnað. Kærandi hafi áður fengið áminningar frá stofnuninni og fengið góðan tíma til að verða við kröfum hennar um að hætta að brenna úrgangsolíu á starfsstöðvum sínum þar sem hann hafi ekki sambrennsluleyfi. Ekki sé réttlætanlegt að kærandi geti verið lengur með áminningar án þess að stofnunin grípi til frekari aðgerða og vísi stofnunin að öðru leyti til þeirra gagna sem fyrir liggi vegna fyrri kærumála kæranda á hendur stofnuninni.

Niðurstaða: Í 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi og sé um að ræða ákvörðun sem ekki feli í sér heimild til framkvæmda geti úrskurðarnefndin frestað réttaráhrifum hennar komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. 5. gr. Hefur úrskurðarnefndin á grundvelli þessa ákvæðis sjálfstæða heimild til frestunar réttaráhrifa í tengslum við meðferð kærumáls, en sú heimild er undantekning frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar og ber því að skýra hana þröngt.

Í hnotskurn snýst mál þetta um heimild kæranda til brennslu olíuafurðar sem kæranda og Umhverfisstofnun greinir á um hvort standist ákvæði reglugerða nr. 809/1999 um olíuúrgang og nr. 739/2003 um brennslu úrgangs sem settar eru með heimild í 5. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í aðdraganda þeirra ákvarðana sem um er deilt í máli þessu hefur Umhverfisstofnun nú þegar veitt kæranda áminningar vegna brennslu á úrgangsolíu á starfsstöðvum kæranda en hann heldur því fram að ekki sé um úrgangsolíu að ræða. Kærumál vegna þeirra ákvarðana bíða úrlausnar hjá úrskurðarnefndinni.

Hinar kærðu ákvarðanir fela í sér að lagðar eru á kæranda dagsektir fyrir hvern dag er brennslu hinnar umdeildu olíu er fram haldið í starfsstöðvum kæranda á Þórshöfn og í Vestmannaeyjum. Byggir Umhverfisstofnun heimild sína til álagningar dagsekta á 1. mgr. 27. gr. laga nr. 7/1998, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 28. gr. laganna, og eru sektirnar 25.000 krónur á dag fyrir hvora starfsstöð þar til úr verður bætt. Telur Umhverfisstofnun úrbætur felast í því að brennslu olíunnar verði hætt.

Ljóst er að um íþyngjandi ákvarðanir er að ræða og að kærandi á fjárhagslegra hagsmuna að gæta. Kærandi hefur nýtt sér lögbundinn rétt sinn til að bera undir úrskurðarnefndina réttarágreining um lögmæti brennslu títtnefndrar olíu sem dagsektarákvarðanir Umhverfisstofnunar lúta að. Þykir eins og hér stendur á ekki rétt að kærandi sæti refsikenndum viðurlögum, svo sem dagsektum, vegna athafna sem ágreiningur er uppi um hvort séu lögmætar eða ekki á meðan sá ágreiningur hefur ekki verið til lykta leiddur hjá kærustjórnvaldi sem hefur ágreiningsmálið til meðferðar. Þá verður ekki litið fram hjá því að ákveðinn vafi er uppi um skilgreiningu á olíu þeirri sem hér er um deilt. Verður að svo stöddu að skýra þann vafa kæranda í hag.

Með hliðsjón af framangreindu þykir rétt að fresta réttaráhrifum hinna kærðu ákvarðana á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Frestað er réttaráhrifum ákvarðana Umhverfisstofnunar, frá 12. ágúst 2015, um álagningu dagsekta á Ísfélag Vestmannaeyja hf. frá 17. s.m. vegna brennslu úrgangsolíu á starfsstöðvum félagsins í Vestmannaeyjum og á Þórshöfn.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson                                             Aðalheiður Jóhannsdóttir