73/2018 Arctic Sea Farm, Fjarðalax, Patreksfirði

Árið 2019, fimmtudaginn 5. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 73/2018, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. apríl 2018 um að breyting á staðsetningu eldissvæða Arctic Sea Farm hf. og Fjarðalax ehf. í Patreksfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. maí 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands, náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Akurholt ehf. og Geiteyri ehf., sem eigendur Haffjarðarár í Hnappadal, A, sem eigandi Kirkjubóls í Arnarfirði og veiðiréttarhafi í Fífustaðadalsá, Víðir Hólm Guðbjartsson, sem eigandi Grænuhlíðar í Arnarfirði og veiðiréttarhafi í Bakkadalsá, Fluga og net ehf., sem  rekstrarfélag Vatnsdalsár á Barðaströnd, B, sem eigandi hluta veiðiréttar í Hvannadalsá, Langadalsá og Þverá í innanverðu Ísafjarðardjúpi, Varpland ehf., sem eigandi hluta veiðiréttar í Langadalsá og Hvannadalsá, og Veiðifélag Laxár á Ásum þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. apríl 2018 að breyting á staðsetningu eldissvæða Arctic Sea Farm hf. og Fjarðalax ehf. í Patreksfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 15. júní 2018.

Málavextir: Hinn 9. maí 2016 lögðu Arctic Sea Farm hf. og Fjarðalax ehf. fram matsskýrslu um framleiðslu á allt að 17.500 tonnum af laxi í Patreksfirði og Tálknafirði og óskuðu eftir áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Álit stofnunarinnar þar um er frá 23. september 2016. Komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að matsskýrslan uppfyllti skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum en vegna neikvæðra áhrifa fyrirhugaðs fiskeldis gerði stofnunin tillögu að skilyrðum sem sett yrðu vegna leyfisveitingar fiskeldisins. Umhverfisstofnun gaf út starfsleyfi 13. desember 2017 til handa Arctic Sea Farm fyrir eldi á 6.800 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Patreksfirði og Tálknafirði. Sama dag gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til handa Fjarðalaxi fyrir eldi á 10.700 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Patreksfirði og Tálknafirði. Hinn 22. s.m. gaf Matvælastofnun út rekstrarleyfi til handa Arctic Sea Farm fyrir 6.800 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Patreksfirði og Tálknafirði og sama dag gaf Matvælastofnun út rekstrarleyfi til handa Fjarðalaxi fyrir 10.700 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Patreksfirði og Tálknafirði.

Með bréfi, dags. 22. mars 2018, óskuðu framkvæmdaraðilar eftir því við Skipulagsstofnun að hún tæki ákvörðun um matsskyldu vegna áforma þeirra um að breyta staðsetningu tveggja eldissvæða í Patreksfirði. Var annars vegar um að ræða staðsetningu eldissvæðis Fjarðalax við Eyri og hins vegar staðsetningu eldissvæðis Arctic Sea Farm við Kvígindisdal. Kom fram í bréfinu að með nýrri staðsetningu yrði eldisfiskum tryggt betra aðgengi að ferskum sjó auk þess sem meiri halli í botni tryggði minni uppsöfnun lífræns úrgangs og hreinsun á svæðinu. Meðfylgjandi bréfinu var að finna skýrslu ráðgjafa um æskilega staðsetningu og legu eldiskvía í Patreksfirði. Vegna hugsanlegrar matsskyldu aflaði Skipulagsstofnun umsagna Vesturbyggðar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Matvælastofnunar, Samgöngustofu og Umhverfisstofnunar. Hinn 11. apríl 2018 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð breyting á staðsetningu eldissvæða í Patreksfirði væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Því skyldi framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Hin útgefnu starfsleyfi og rekstrarleyfi frá 13. og 22. desember 2017 voru kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í janúar 2018. Með úrskurðum í málum nr. 3/2018, 4/2018, 5/2018 og 6/2018, kveðnum upp 27. september og 4. október s.á., voru nefnd leyfi felld úr gildi þar sem ekki hafði farið fram nauðsynlegur samanburður umhverfisáhrifa fleiri valkosta. Í kjölfarið var með lögum nr. 108/2018 gerð breyting á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi og ráðherra fengin heimild til að gefa út rekstrarleyfi til bráðabirgða í þeim tilvikum þegar rekstrarleyfi er fellt úr gildi, sbr. 21. gr. c. í lögunum. Á grundvelli þeirrar lagaheimildar veitti sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hinn 5. nóvember 2018 rekstrarleyfi til bráðabirgða til handa Arctic Sea Farm og Fjarðalaxi til framleiðslu á 600 tonnum og 3.400 tonnum árlega af laxi í sjókvíum í Patreksfirði og Tálknafirði. Var gildistími leyfisins til 5. september 2019. Hinn 20. nóvember 2018 veitti svo umhverfis- og auðlindaráðherra, á grundvelli 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, Arctic Sea Farm og Fjarðalaxi tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi til hins sama og gilti sú undanþága einnig til 5. september 2019.

Í janúar 2019 lögðu Fjarðalax og Arctic Sea Farm fram „Viðbót við frummatsskýrslu og kostagreining vegna 14.500 tonna framleiðsluaukningar“. Í skýrslunni kemur fram að markmið hennar sé að bæta úr þeim ágöllum sem úrskurðarnefndin hafi talið vera á matsskýrslu fyrirtækjanna frá árinu 2016. Var frummatsskýrslan auglýst á vefsíðu Skipulagsstofnunar frá 4. febrúar til 19. mars 2019. Hinn 16. apríl s.á. lögðu félögin fram „Viðbót við matsskýrslu og kostagreining vegna 14.500 tonna framleiðsluaukningar“ og óskuðu eftir áliti Skipulagsstofnunar, sbr. 11. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Hinn 16. maí 2019 lá álit stofnunarinnar fyrir. Í niðurstöðu álitsins kemur fram að það snúi eingöngu að umfjöllun og mati framkvæmdaraðila á valkostum en að matsskýrsla framkvæmdaraðila frá 2016 og álit Skipulagsstofnunar frá 2016 standi að öðru leyti áfram. Í niðurstöðukafla álitsins er m.a. rakið að valkostur í Patreksfirði sé í samræmi við breytingu á fyrirkomulagi eldissvæða sem framkvæmdaraðilar hafi tilkynnt til Skipulagsstofnunar árið 2018.

Umhverfisstofnun auglýsti tillögu að starfsleyfi Fjarðalax á heimasíðu stofnunarinnar frá 14. júní til 15. júlí 2019 og tillögu að starfsleyfi Arctic Sea Farm frá 7. júní til 8. júlí s.á., en tillögurnar voru byggðar á umsóknargögnum ásamt nýjum gögnum sem komið höfðu fram í kjölfar úrskurða úrskurðarnefndarinnar. Hinn 26. ágúst s.á. veitti Umhverfisstofnun Arctic Sea Farm starfsleyfi til framleiðslu á 6.800 tonnum af laxi á ári í Patreksfirði og Tálknafirði og 27. s.m. veitti Matvælastofnun Arctic Sea Farm rekstrarleyfi til framleiðslu á 6.800 tonnum af laxi á ári í Patreksfirði og Tálknafirði. Þá veitti Umhverfisstofnun hinn 28. ágúst s.á. Fjarðalaxi starfsleyfi til framleiðslu á 10.700 tonnum af laxi í Patreksfirði og Tálknafirði og sama dag veitti Matvælastofnun Fjarðalaxi rekstrarleyfi til framleiðslu á 10.700 tonnum af laxi í Patreksfirði og Tálknafirði. Hafa þau leyfi ekki verið kærð til úrskurðarnefndarinnar.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til athugasemda sinna um þegar ákveðnar eldisstaðsetningar í kærumálum nr. 3/2018, 4/2018, 5/2018 og 6/2018 og telja að þær eigi jafnt við um hinar nýju fyrirhuguðu staðsetningar. Fjarlægð milli eldissvæðanna við Eyri og Kvígindisdal sé fölsuð á yfirlitskorti framkvæmdaraðilanna og sé hún ekki mæld á réttan hátt skv. 4. gr. reglugerðar nr. 1170/2015 um fiskeldi. Framkvæmdaraðilar mæli frá mælipunktum innan eldissvæðamarkanna og fái út 2,07 km fjarlægð. Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar skuli lágmarksfjarlægð milli eldissvæða ótengdra aðila vera 5 km miðað við útmörk hvers eldissvæðis. Sú mæling sýni 1,4 km fjarlægð á milli eldissvæða við Kvígindisdal og Eyri. Þegar af þeirri ástæðu sé nauðsynlegt að mat á umhverfisáhrifum fari fram vegna breyttar staðsetningar greindra eldissvæða. Mæld fjarlægð sé langt undir leyfilegri lágmarksfjarlægð og Hafrannsóknastofnun hafi ekki heimilað svo mikla nánd. Þá sé ný staðsetning við Kvígindisdal nánast að öllu leyti á nýju svæði og þar með utan fyrra eldissvæðis.

Að mati Hafrannsóknastofnunar sé illgerlegt að segja til um hvort nýjar staðsetningar „drag[i] úr smitálagi og hvort sem væri vegna laxalúsar, baktería eða veirusmits á milli eldiseininga.“ Hin 5 km tilskilda lágmarksfjarlægð milli eldissvæða sé fyrst og fremst til að draga úr hættu á smitálagi og lúsafári. Þá bendi stofnunin á að færsla eldissvæða á meira dýpi geti haft þau áhrif að meira af úrgangi falli hraðar í botnlag fjarðarins og lækki þannig súrefni í því, sem aftur dragi úr burðarþoli hans. Þá segi stofnunin að ekki fyrirfinnist úttekt á því hvort veiðisvæði verði fyrir áhrifum vegna færslu svæðis við Kvígindisdal. Reyndar segi framkvæmdaraðilar að samkvæmt yfirlýsingu félags smábátaeigenda í Barðastrandarsýslu komi fyrirhugaðar staðsetningar inn á virk veiðisvæði nytjafiska í firðinum.

Umsögn dýralæknis fiskisjúkdóma hjá Matvælastofnun sé í svipuðum dúr og fyrri umsagnir þess aðila, þ.e. að „fyrirhugaðar breytingar séu jákvæðar út frá aðstæðum til fiskeldis.“ Eins og fyrri umsagnir viðkomandi dýralæknis hljóti umsögn hans að teljast ómarktæk eftir að upplýst hafi verið um sölu hans á bóluefni til eldisfyrirtækja.

Skipulagsstofnun segi að gera megi ráð fyrir að dreifing úrgangs og uppsöfnun næringarefna verði að einhverju leyti frábrugðin því sem nú sé og taki hún einnig undir með Hafrannsóknastofnun um að færsla eldiskvíanna geti orðið til þess að úrgangsefni muni í auknum mæli safnast fyrir í botnlagi fjarðarins. Að auki verði meiri dreifing á úrgangi frá því sem nú sé. Eins og tíundað hafi verið bendi eðli og staðsetning framkvæmdar, sem og eiginleikar hugsanlegra umhverfisáhrifa hennar, til þess að rannsaka verði og fjalla ítarlega um þau atriði en ekki skauta fram hjá þeim með léttvægu orðalagi.

Þá hafi Vesturbyggð óskað eftir rannsókn á hávaðamengun vegna nálægðar eldiskvía við íbúðabyggð. Í því sambandi sé bent á aukna sjónmengun og ljósamengun frá sterkum ljóskösturum á fóðurprömmum við eldiskvíar, sem valdi því meira ónæði eftir því sem eldið sé fært nær íbúðabyggð.

Varðandi skyldu til að fram fari mat á umhverfisáhrifum vegna breytinga eða viðbóta við framkvæmdir sem þegar hafi verið leyfðar vísist til tölul. 13.02 í 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sem og viðmiðana í 2. viðauka sömu laga. Enn fremur vísist til 13. tölul. a) í II. viðauka tilskipunar 2011/92/ESB, þar sem mælt sé fyrir um að allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir skv. sama viðauka, sem þegar hafi verið leyfðar og kunni að hafa veruleg skaðleg áhrif á umhverfið, skuli háðar mati á umhverfisáhrifum. Samkvæmt tilvísuðum ákvæðum sé skylt að láta fara fram mat á umhverfisáhrifum vegna hinna kærðu breytinga á framkvæmdinni.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er tekið undir með kærendum að framsetning framkvæmdaraðila á fjarlægðum milli eldiskvía sé nokkuð villandi, en stofnunin geti ekki tekið undir það að um fölsun upplýsinga sé að ræða. Sjá megi í tilkynningu framkvæmdaraðila að mælingin taki til fjarlægðar milli rammafestinga sjókvía en ekki eldissvæða. Sé fjarlægð ekki næg eða ekki mæld á réttan hátt geti það ekki leitt til þess að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum, eins og gefið sé til kynna í kærunni. Í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé að finna skilgreiningu á umtalsverðum umhverfisáhrifum. Skilyrði þau sem fram komi í skilgreiningunni þurfi að vera uppfyllt þannig að framkvæmd sé matsskyld. Stofnunin bendi á að í 4. gr. reglugerðar nr. 1170/2015 um fiskeldi sé kveðið á um að Matvælastofnun geti, að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun og að fenginni umsögn sveitarstjórnar, heimilað styttri eða lengri fjarlægðir milli eldisstöðva. Þegar Skipulagsstofnun hafi tekið sína ákvörðun hafi Matvælastofnun átt eftir að taka afstöðu til þess hvort undanþága yrði veitt frá fjarlægðarmörkum eður ei. Almennt sé sótt um undanþágu eftir að Skipulagsstofnun hafi tekið matsskylduákvörðun eða þegar álit um mat á umhverfisáhrifum liggi fyrir. Fái framkvæmdaraðilar ekki undanþágu frá Matvælastofnun sé ljóst að félögin geti ekki fengið leyfi fyrir eldinu. Í því tilliti sé ekki aðeins hægt að byggja á matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar heldur þurfi skilyrði laga og reglugerða á öðrum sviðum en því sem taki til mats á umhverfisáhrifum að vera uppfyllt, eins og t.d. reglugerðar um fiskeldi.

Undir umsögn Matvælastofnunar skrifi ekki aðeins dýralæknir fiskisjúkdóma heldur einnig fagsviðsstjóri fiskeldis. Ekki sé því rétt að segja að dýralæknirinn gefi umsögn í málinu.

Skipulagsstofnun vísi því á bug að hún hafi með léttvægu orðalagi skautað fram hjá eðli framkvæmdarinnar og hugsanlegum umhverfisáhrifum hennar. Lestur á hinni kærðu ákvörðun með hlutlægum hætti leiði í ljós að ákvörðunin sé rökstudd með hliðsjón af viðmiðum í 2. viðauka laga nr. 106/2000 og að virtum fyrirliggjandi umsögnum.

Í umsögn Vesturbyggðar komi fram ósk um að hugað verði að hávaðamengun frá vinnusvæðinu utan dagvinnustunda, en ekki sé í umsögninni vikið sérstaklega að sjón- og ljósmengun. Í tölvupósti framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar 10. apríl 2018 komi fram að fóðrun sé almennt mest í dagsbirtu. Fóðurprammar, fóðrarar og tækjabúnaður séu knúnir áfram með rafmagni og því geti fylgt einhver hávaði frá ljósavélum séu þær olíuknúnar, líkt og oftast sé. Við Eyri hafi um nokkurt skeið verið unnið að undirbúningi á því að rafmagnskapall verði leiddur frá landi enda stutt fjarlægð. Það muni þá hafa í för með sér að hávaðamengun verði í algjöru lágmarki þegar fóðrað verði á tímabilum utan dagvinnutíma, enda þurfi þá ekki að knýja ljósavélar. Með þetta í huga og að virtum fyrirliggjandi gögnum málsins hafi Skipulagsstofnun talið að sjónarmið um mengun og ónæði í v-lið 1. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000 kölluðu ekki á að hin kærða framkvæmd sætti mati á umhverfisáhrifum.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Af hálfu framkvæmdaraðila er farið fram á frávísun málsins á þeim grundvelli að aðild og lögvarðir hagsmunir kærenda séu verulega vanreifaðir. Þá séu meintir hagsmunir kærenda svo almenns eðlis að þeir uppfylli ekki almenn skilyrði þess að teljast vera lögvarðir. Verði ekki fallist á frávísunarkröfu sé þess krafist að kröfu kærenda verði hafnað. Því sé hafnað að málatilbúnaður kærenda í kærumálum nr. 3/2018, 4/2018, 5/2018 og 6/2018 komi til álita í máli þessu, enda lúti málin að óskyldum ákvörðunum Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar um útgáfu starfs- og rekstrarleyfis. Í máli þessu sé einvörðungu til skoðunar ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu vegna nýrra eldisstaðsetninga og verði að einskorða athugun málsins við það álitaefni.

Hafnað sé öllum fullyrðum kærenda um falsanir sem röngum. Umrædd mæling taki til fjarlægða milli kvíastæða en ekki útmarka eldissvæða, líkt og ranglega sé staðhæft í kæru. Í því samhengi leggi framkvæmdaraðili áherslu á að í 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1170/2015 um fiskeldi sé kveðið á um að lágmarksfjarlægð milli sjókvíaeldisstöðva ótengdra aðila skuli samkvæmt meginviðmiði vera 5 km, miðað við útmörk hvers eldissvæðis sem rekstrarleyfishafa hafi verið úthlutað. Þar komi hins vegar einnig fram að Matvælastofnun geti, að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun og að fenginni umsögn sveitarstjórnar, heimilað styttri eða lengri fjarlægðir milli eldisstöðva. Ljóst sé því að það falli í skaut Matvælastofnunar að taka afstöðu til fjarlægðarmarka milli eldissvæða við meðferð umsóknar um rekstrarleyfi á grundvelli laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Sú ákvörðun sem sé hér til skoðunar varði aftur á móti það álitaefni hvort tilfærsla eldissvæðanna skuli háð mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um það álitamál hafi verið vel rökstudd út frá viðmiðum sem fram komi í 2. viðauka laganna og séu því engir þeir ágallar á henni sem valdið geti ógildingu.

Skýrt megi ráða af ákvörðun Skipulagsstofnunar að fullt tillit hafi verið tekið til þeirra athugasemda sem fram kom í umsögn Hafrannsóknastofnunar frá 4. apríl 2018. Líkt og fram komi í ákvörðun Skipulagsstofnunar sé tekið undir með Hafrannsóknastofnun að færsla eldiskvía geti orðið til þess að úrgangsefni muni í auknum mæli safnast fyrir í botnlagi fjarðarins. Aftur á móti sé tiltekið að botnstraumar í nágrenni fyrirhugaðra eldissvæða séu sterkir og súrefnisstyrkur almennt hár. Þá verði fyrirhuguð eldissvæði ekki fyrir dýpsta hluta fjarðarins þar sem styrkur súrefnis mælist lægstur á haustmánuðum. Með því að staðsetja kvíar þvert á straumstefnu verði meiri dreifing á úrgangi sem sé líklegt til að hafa jákvæð áhrif á uppsöfnun næringarefna frá því sem nú sé.

Vakin sé athygli á því að athugasemd Hafrannsóknastofnunar í umsögn hafi lotið að því að illgerlegt væri að segja til um það hvort nýjar staðsetningar myndu draga úr smitálagi vegna þess að vindar hefðu mikil áhrif á það hvernig yfirborðssjór berist á milli eldissvæða. Leggi framkvæmdaraðilar áherslu á að þrátt fyrir að ljóst sé að vindafar hafi nokkur áhrif á strauma í efstu lögum sjávar sé stóra myndin sú að streymi sjávar um strendur landsins sé almennt þannig að jarðsnúningur ráði miklu. Líkt og fram komi í greinargerð ráðgjafa vegna tillagna um breytingu á staðsetningu eldissvæða sé staðan sú að með ströndum umhverfis Íslands liggi svonefndur strandsjór réttsælis um landið. Meginstefna strandsjávarins við Ísland sé þannig að innstreymi virðist hægra megin fjarðar þegar horft sé inn fjörðinn en útstreymi vinstra megin. Framkvæmdaraðilar hafi látið framkvæma straummælingar á svæðum sínum og styðji niðurstöður þeirra þessa mynd af meginstraumstefnu í Patreksfirði, inn fjörðinn að sunnan og út fjörðinn að norðan.

Kærendur kjósi að líta fram hjá jákvæðum umsögnum annarra sérfróðra umsagnaraðila í málinu, s.s. Matvælastofnunar, Umhverfisstofnunar, Fiskistofu, Samgöngustofu og Strandveiðifélagsins Króks. Enginn framangreindra sérfróðra aðila hafi talið ástæðu til að mæla með því að breytt staðsetning eldissvæða skyldi leiða til mats á umhverfisáhrifum og það hafi Hafrannsóknastofnun í raun ekki heldur gert. Það sé samdóma álit nánast allra umsagnaraðila og Skipulagsstofnunar að hin umdeilda tilfærsla sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif.

Framkvæmdaraðilar hafni því að umsögn Matvælastofnunar, sem dýralæknir fiskisjúkdóma stofnunarinnar skrifi m.a. undir, geti haft nokkur áhrif á gildi ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu. Engin tengsl séu á milli viðkomandi dýralæknis og framkvæmdaraðila og  hagsmunir séu ekki með þeim hætti að draga megi hæfi hans í efa með hliðsjón af hæfisreglum stjórnsýsluréttar. Sé um að ræða umsögn Matvælastofnunar en ekki viðkomandi dýralæknis og sé umsögnin, auk viðkomandi dýralæknis, undirrituð af fagsviðsstjóra fiskeldis hjá stofnuninni. Skipulagsstofnun sé ekki bundin af þeim umsögnum sem fyrir liggi við meðferð máls heldur leggi hún sjálfstætt mat á þá umhverfisþætti sem henni sé falið samkvæmt fyrirmælum í lögum og reglugerðum. Umsögnin hafi því ekkert sjálfstætt lögformlegt vægi sem valdið geti ógildingu ákvörðunar um matsskyldu. Af rökstuðningi Skipulagsstofnunar megi ráða að ákvörðunin sé vel ígrunduð og rökstudd með skýrum hætti með vísan til viðeigandi ákvæða laga. Meint vanhæfi viðkomandi dýralæknis geti því engin áhrif haft á meðferð málsins og gildi hinnar umþrættu ákvörðunar Skipulagsstofnunar. Lúti athugasemdir kærenda varðandi umsögn Matvælastofnunar einvörðungu að meintu vanhæfi viðkomandi dýralæknis en ekki að því að þar sé um að ræða rangfærslur.

Kærendur bendi á að fram komi í ákvörðun Skipulagsstofnunar að gera megi ráð fyrir að dreifing úrgangs og uppsöfnun næringarefna verði að einhverju leyti frábrugðin því sem nú sé og að færsla eldiskvíanna geti orðið til þess að úrgangsefni muni í auknum mæli safnast fyrir í botnlagi fjarðarins. Auk þess verði meiri dreifing á úrgangi. Bent sé á að í sömu efnisgrein og kærendur vitni til segi orðrétt: „Aftur á móti eru botnstraumar í nágrenni fyrirhugaðra eldissvæða sterkir og súrefnisstyrkur við botn Patreksfjarðar almennt hár. Þá verða fyrirhuguð eldissvæði ekki yfir dýpsta hluta Patreksfjarðar þar sem styrkur súrefnis mælist lægstur á haustmánuðum. Með því að staðsetja kvíar þvert á straumstefnu verði meiri dreifing á úrgangi sem sé líklegt að hafa jákvæð áhrif á uppsöfnun næringarefna frá því sem nú er. Skipulagsstofnun tekur undir með Umhverfisstofnun um að fyrirhuguð færsla eldissvæða sé ekki líkleg til að auka lífrænt álag í firðinum.“ Ljóst sé samkvæmt framansögðu að Skipulagsstofnun rökstyðji vel hvers vegna tilvitnuð áhrif séu ekki líkleg til að hafa neikvæð áhrif á umhverfið. Fallist Skipulagsstofnun á að meiri dreifing á úrgangi sé líkleg til að hafa jákvæð áhrif frá því sem nú sé, öfugt við það sem kærendur gefi í skyn.

Ekki sé rétt að Vesturbyggð hafi óskað eftir rannsókn á hávaðamengun. Hið rétta sé að í umsögn Vesturbyggðar, sem fram hafi komið á 831. fundi bæjarráðs hinn 6. apríl 2018, segi að vegna nálægðar við íbúðabyggð óski bæjarráð eftir „að hugað verði að hávaðamengun frá vinnusvæðinu utan dagvinnustunda.“ Í þessu samhengi sé áréttað að áhyggjum Vesturbyggðar vegna hávaðamengunar hafi verið svarað við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun. Þar hafi verið upplýst að starfsemi fiskeldi fylgi að mestu starfsemi á venjulegum vinnutíma. Einhver hávaði geti fylgt fóðrun utan dagvinnutíma vegna ljósavéla sem hafi hingað til verið olíuknúnar. Unnið hafi verið að því að leiða rafmagnskapal að eldissvæði við Eyri sem sé næst Patreksfjarðarbæ. Þegar að þeirri vinnu ljúki verði dregið verulega úr hávaðamengun.

Samkvæmt tölul. 13.02 í 1. viðauka laga nr. 106/2000 skuli allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir samkvæmt flokki A, aðrar en tilgreindar séu í tölul. 13.01, og flokki B sem hafi þegar verið leyfðar, framkvæmdar eða séu í framkvæmd og kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, metnar í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort háðar skuli mati á umhverfisáhrifum, sbr. einnig 2. viðauka laganna. Með öðrum orðum sé ekki um fortakslausa matsskyldu að ræða, líkt og kærendur haldi fram, heldur eigi að fara fram atviksbundið mat. Slíkt mat hafi nú farið fram og sé rökstudd niðurstaða Skipulagsstofnunar fyrirliggjandi.

Málið hafi hlotið ítarlega og vandaða málsmeðferð í samræmi við gildandi lög og reglugerðir og séu engir efnis- eða formannmarkar á afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar sem leitt geti til ógildingar. Jafnvel þótt fallist yrði á málatilbúnað kærenda að einhverju leyti sé ljóst að meintir annmarkar, sem kærendur reisi mál sitt á, geti ekki talist verulegir eða til þess fallnir að leiða til rangrar efnislegrar niðurstöðu. Í samræmi við framangreint, stjórnarskrárvarin réttindi framkvæmdaraðila og meginreglur stjórnsýsluréttar, þurfi sérstaklega mikið til að koma svo að komið geti til álita að fella ívilnandi ákvörðun úr gildi. Fari því fjarri að þær röksemdir sem hafi verið teflt fram geti stutt slíka niðurstöðu í máli þessu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 11. apríl 2018 að breyting á staðsetningu eldissvæða Arctic Sea Farm hf. og Fjarðalax ehf. í Patreksfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, þar sem fyrirhuguð breyting á staðsetningu eldissvæða sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif.

Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu hafa margvíslegar breytingar átt sér stað í tengslum við fiskeldisstarfsemi framkvæmdaraðila eftir að hin kærða ákvörðun í máli þessu var tekin. Vegna þessa beindi úrskurðarnefndin þeirri fyrirspurn til kærenda hvort grundvöllur væri fyrir afturköllun málsins vegna nýrrar stöðu mála. Í svari þeirra er bent á að mat á umhverfisáhrifum hafi í meginatriðum farið fram á árunum 2013 til 2015 og leyfi verið veitt vegna framkvæmdar sem hafi verið lýst í frummatsskýrslu frá 6. maí 2016. Við ógildingu leyfa í lok september og byrjun október 2018 hafi eingöngu verið byggt á því að í mati á umhverfisáhrifum hafi ekki verið með fullnægjandi hætti fjallað um valkosti framkvæmdarinnar, en hvergi hafi verið fjallað um breytta framkvæmd frá þeirri sem fjallað hafi verið um í frummatsskýrslunni 6. maí 2016. Því verði ekki séð að niður sé fallinn grundvöllur kærunnar og óskist hún tekin til úrskurðar nefndarinnar.

Svo sem áður er komið fram felldi úrskurðarnefndin úr gildi starfsleyfi og rekstrarleyfi félaganna Arctic Sea Farm og Fjarðalax frá desember 2017 með úrskurðum kveðnum upp í lok september og byrjun október 2018. Til að bæta úr þeim ágöllum sem úrskurðarnefndin hefði talið vera á matsskýrslu félaganna frá árinu 2016 lögðu þau fram „Viðbót við frummatsskýrslu og kostagreining vegna 14.500 tonna framleiðsluaukningar“ í janúar 2019. Í kjölfarið var lögð fram „Viðbót við matsskýrslu og kostagreining vegna 14.500 tonna framleiðsluaukningar“ og óskuðu félögin eftir áliti Skipulagsstofnunar á þeirri viðbót. Í áliti stofnunarinnar frá 16. maí 2019 kemur fram að í viðbótarmatsskýrslu sé fjallað um þrjá valkosti með tilliti til staðsetningar eldissvæða, þ.e. upphaflegar staðsetningar sem fjallað hafi verið um í matsskýrslu framkvæmdaraðila og áliti Skipulagsstofnunar árið 2016, nýja staðsetningu í Patreksfirði og nýja staðsetningu í Tálknafirði. Í álitinu er svo að finna mat stofnunarinnar á áhrifum fyrirhugaðra framkvæmda á tiltekna umhverfisþætti bæði hvað varðar upphaflegar og nýjar staðsetningar.

Á grundvelli viðbótarmatsskýrslu félaganna og álits Skipulagsstofnunar voru í lok ágúst 2019 gefin út ný starfsleyfi og rekstrarleyfi fyrir félögin. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum er óheimilt að gefa út leyfi til framkvæmdar skv. 5. eða 6. gr. laganna fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd skv. 6. gr. sé ekki matsskyld. Þau leyfi sem nú hafa verið gefin út styðjast hins vegar ekki við hina kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. apríl 2018 um að breyting á staðsetningu eldissvæða skuli ekki háð mat á umhverfisáhrifum heldur við álit sömu stofnunar frá 16. maí 2019. Að svo komnu máli er ljóst að hin kærða ákvörðun hefur ekki lengur þá þýðingu sem ráð er fyrir gert í nefndri 1. mgr. 13. gr, en ný leyfi hafa ekki sætt kæru til úrskurðarnefndarinnar. Með vísan til þessa, og eins og atvikum háttar hér sérstaklega, hafa kærendur ekki lengur hagsmuni af úrlausn máls þessa. Verður enda ekki séð að úrlausn þess myndi breyta því réttarástandi sem nú er til staðar, jafnvel þótt krafa kærenda um ógildingu næði fram að ganga. Verður því ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega og sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.