72 og 100/2021 Lyngás

Árið 2021, föstudaginn 22. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 72/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 2. apríl 2020 um veitingu framkvæmdaleyfis fyrir gatnagerð í götunni Eskiási, á málsmeðferð við breytingar á deiliskipulagi Ása og Grunda og á drætti á afgreiðslu erindis kærenda frá 10. janúar 2021.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. maí 2021, er barst nefndinni 1. júní s.á., kæra Lyngás 13 ehf., eigandi fasteignar á lóð með sama heiti, og Akralind ehf., eigandi Lyngáss 15, Garðabæ, framkvæmdir við gatnagerð og gerð veitumannvirkja í götunni Eskiási samkvæmt framkvæmda­leyfi sem sam­þykkt var í bæjarstjórn Garðabæjar 2. apríl 2020. Þá er kærð málsmeðferð sveitar­félagsins við breytingu á deiliskipulagi Ása og Grunda. Auk þess er kærður óhæfilegur dráttur á afgreiðslu erindis kærenda frá 10. janúar 2021.­ Skilja verður málskot kærenda svo að krafist sé ógildingar umræddrar deiliskipulags­breytingar og hins kærða framkvæmdaleyfis, að fram­kvæmdir sam­kvæmt leyfinu verði stöðvaðar til bráða­birgða og jafnframt að sveitarfélaginu verði gert að svara erindi kærenda frá 10. janúar 2021.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. júní 2021, er barst nefndinni 28. s.m., kæra sömu kærendur þá ákvörðun skipulagsnefndar Garðabæjar frá 27. maí s.á. að vísa erindi þeirra frá 10. janúar og ítrekun þess 6. apríl s.á. til úrvinnslu við mótun tillögu um rammahluta aðalskipulags fyrir Lyngássvæði og Hafnarfjarðar­veg. Verður það kærumál, sem er nr. 100/2021, sameinað máli þessu þar sem um samofin mál er að ræða sem sömu aðilar standa að, enda þykja hagsmunir kærenda ekki standa því í vegi. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 5. júlí 2021.

Málavextir: Auglýsing vegna samþykktar bæjarstjórnar Garðabæjar á tillögu að breytingu á deiliskipulagi Ása og Grunda, að því er varðar Lyngás og Stórás, var birt í B-deild Stjórnartíðinda 14. október 2019. Þar kom m.a. fram að breytingin tæki til svæðis sem afmarkaðist af Lyngási til norðurs, Ásabraut til vesturs og suðurs og Stórási til austurs og að gert væri ráð fyrir nýrri götu sem myndi bera heitið Eskiás. Á fundi bæjarstjórnar Garðabæjar 2. apríl 2020 var samþykkt að veita leyfi til framkvæmda fyrir gatnagerð ásamt lagningu veitumannvirkja í Eskiás og tiltekið að fram­kvæmdin væri í samræmi við fyrrgreint deiliskipulag svæðisins. Var leyfið síðan gefið út daginn eftir.

Á fundi bæjarstjórnar Garðabæjar 18. febrúar 2021 var samþykkt að auglýsa tillögu að breyt­ingu á deiliskipulagi Ása og Grunda skv. 1. mgr. 31. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 1. mgr. 41. gr. sömu laga. Fól breytingartillagan í sér að hæðir húsa við Eskiás 2, 4 og 6 yrðu lækkaðar um eina hæð og heimilað að fjölga íbúðum í öðrum húsum sem næmi fækkun íbúða vegna lækkunarinnar. Hámarkshæðir annarra húsa yrðu óbreyttar en byggingarreitir lóða nr. 8 og 10 breyttust þannig að þar yrðu lokaðir innigarðar. Heildarfjöldi íbúða yrði óbreyttur, eða 276 íbúðir. Tillagan var auglýst í Lögbirtinga­blað­inu og Fréttablaðinu 10. mars s.á. með athuga­semda­fresti til 21. apríl s.á. og bárust athuga­semdir frá kærendum.

Erindi kærenda frá 10. janúar 2021, sem fól í sér fyrirspurn um hugmyndir þeirra að breytingu á deiliskipulagi Ása og Grunda vegna lóðanna Lyngáss 13 og 15, var lagt fram á fundi skipulags­nefndar 14. janúar s.á. og vísað til skoðunar hjá tækni- og umhverfissviði bæjarins. Í erindinu kom m.a. fram vilji kærenda til að bæta við hæðum, minnka íbúðir og fjölga þeim í fyrir­huguðum húsum á lóðum þeirra. Kærendur ítrekuðu erindi sitt 6. apríl s.á. Var það tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsnefndar 27. maí s.á. og þá vísað til úr­vinnslu við mótun tillögu að ramma­hluta aðal­skipulags fyrir Lyngássvæði og Hafnarfjarðar­veg.

Málsrök kærenda: Kærendur telja málsmeðferð sveitarfélagsins á erindi þeirra um deili­­skipulags­­breytingu brjóta í bága við ákvæði stjórn­­sýslu­­­­laga nr. 37/1993. Garðabær hafi hvorki svarað erindinu sem tekið hafi verið fyrir á skipulagsnefndarfundi 14. janúar 2021 né gætt að málshraðareglu stjórnsýslu­réttarins, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Ekki hafi verið gætt að rann­sóknar­reglunni, sbr. 10. gr. sömu laga, og sveitar­­félagið hafi ekki kynnt sér gildandi deili­skipu­lag nægilega vel. Ekki hafi verið gætt samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti, sbr. ákvæði 1. mgr. 11. gr. sömu laga. Eigendur aðliggjandi lóða við Lyngás, sitt hvoru megin við lóðir kærenda nr. 7, 9, 11 og 17, hafi ekki þurft að sæta viðlíka kvöðum og kærendur, en þær fólust í því að byggingar­reitir á samliggjandi lóðum þeirra væru tengdir saman, en áður hafi reitirnir verið aðskildir. Þá hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórn­sýslu­­laga. Kærendum hafi ekkert orðið ágengt hvað hagsmuni sína varði gagnvart sveitar­félaginu en fyrir liggi að ítrekað hafi verið sam­þykktar deili­skipulags­breytingar er stafi frá öðrum einka­aðila sem hafi þar hagsmuna að gæta.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi verið unnin af sveitar­félaginu í kjölfar þess að erindi kærenda frá 10. janúar 2021 hafi borist sveitarfélaginu. Sé henni ætlað að aðlaga eldra deili­skipulag yfirstandandi óleyfisframkvæmdum, sniðganga áðurnefnt erindi kærenda og setja kvaðir á nýtingu þeirra á lóðum sínum. Kærendur krefjast þess að framkvæmdum verði hagað í samræmi við gildandi deiliskipulag. Synja hefði átt um útgáfu framkvæmdaleyfis þar sem áformin samræmist ekki skipulagsáætlunum, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þá hafi sveitar­félaginu borið að hafa eftirlit með því að framkvæmdir væru í sam­ræmi við fram­kvæmda­leyfi, sbr. 1. mgr. 16. gr. skipulagslaga.

Ákvörðun skipulagsnefndar Garðabæjar um að vísa erindi kærenda frá 10. janúar 2021 til úr­vinnslu tengdri rammahluta aðalskipulags sé röng og rakalaus enda sé sveitarfélagið með því móti að hengja afgreiðslu erindis kærenda á óljósan hátt við framtíðaráform sveitarfélagsins varðandi önnur svæði en lóðir þeirra tilheyri en þær heyri undir deiliskipulagið frá 14. október 2019.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að endanleg ákvörðun bæjar­stjórnar um tillögu að breytingu á skipulagi Ása og Grunda, sem auglýst var til kynningar 10. mars 2021, liggi ekki fyrir og því geti ekki talist vera fyrir hendi kæranleg ákvörðun hvað varði þá deiliskipulagsbreytingu.

Á svæðinu standi yfir tvenns konar framkvæmdir. Undanfarið hafi verið unnið að fram­kvæmdum við gatnagerð í Eskiási á grundvelli framkvæmdaleyfis sem samþykkt hafi verið á fundi bæjar­stjórnar 2. apríl 2020. Þeim framkvæmdum sé að mestu lokið og kærufrestur vegna framkvæmdaleyfisins löngu liðinn. Einnig sé hafin bygging fjölbýlishúss að Eskiási 1. Byggingar­­áform hafi verið sam­þykkt á fundi bæjarráðs Garðabæjar 25. maí 2021 og byggingarleyfi gefið út af byggingar­fulltrúa 16. júní s.á. Ekki verði ráðið af kæru að verið sé að kæra það byggingarleyfi.

Lóðir kærenda séu á svæði sem samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 2016-2030 sé skilgreint sem þróunarsvæði. Í undirbúningi sé að hefja vinnu við mótun tillagna að rammahluta aðal­skipulags fyrir svæðið sem unnið verði m.a. með hliðsjón af legu Borgarlínu. Eðlilegt sé að tillögur um breytingar á deiliskipulagi er varði lóðir kærenda verði teknar til skoðunar samhliða því sem mótaðar verði tillögur fyrir allt svæðið við Lyngás og Skeiðarás.

—–

Kærendur hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu sem verður ekki rakið nánar hér, en úrskurðar­nefndin hefur haft það til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu deilt um lögmæti gatnaframkvæmda á umræddu svæði sem kennt er við götuna Eskiás og um breytingar á deiliskipulagi Ása og Grunda. Þá er kærður óhæfilegur dráttur á afgreiðslu erindis kærenda til Garðabæjar frá 10. janúar og ítrekun þess frá 6. apríl 2021 er fól í sér fyrirspurn um tillögu kærenda að breyt­ingu á deiliskipulagi vegna lóðanna Lyngáss 13 og 15.

­­­­Fyrir liggur að á þeim tíma er kæra vegna deiliskipulagsbreytingarinnar barst úrskurðar­nefndinni hinn 1. júní 2021 hafði bæjarstjórn Garðabæjar ekki samþykkt breytinguna, en fyrir liggur að hún var sam­þykkt í bæjarstjórn hinn 2. september s.á. Auglýsing um gildistöku skipulags­breytingarinnar­ hefur hins vegar ekki enn verið birt í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga, en kærufrestur ákvarðana sem sæta opinberri birtingu telst frá birtingu ákvörðunar, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Hefur deiliskipulagsbreytingin því ekki öðlast gildi og liggur því ekki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórn­sýslu­­laga nr. 37/1993.

Bæjarstjórn Garðabæjar samþykkti umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir gatnagerð ásamt gerð veitumannvirkja í götunni Eskiási hinn 2. apríl 2020. Samkvæmt verksamningi á milli verk­kaupa, þ. á m. Garðabæjar, og verktaka hófust framkvæmdir 14. maí s.á. og bar að ljúka þeim í september s.á. Hefur sveitarfélagið upplýst að framkvæmdum sé nú að mestu lokið og að í september 2020 hafi verkið verið vel á veg komið. Í erindi kærenda til Garðabæjar frá 10. janúar 2021 er vikið að umræddum framkvæmdum. Samkvæmt framansögðu mátti kærendum vera ljóst þegar í september 2020 að leyfi hefði verið veitt fyrir framkvæmdum á svæðinu og í síðasta lagi við ritun fyrrnefnds erindis kærenda. Þegar kæra vegna framkvæmdaleyfisins barst úrskurðarnefndinni hinn 1. júní 2021 var því liðinn eins mánaðar kærufrestur til nefndarinnar skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Fram kemur í athugasemdum með 2. mgr. 4. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé styttri en almennur kærufrestur stjórn­sýslulaga. Brýnt sé að ágreiningur um form eða efni ákvörðunar verði staðreyndur sem fyrst og áréttað í því samhengi að eftir því sem framkvæmdir séu komnar lengra áður en ágreiningur um þær verði ljós skapist meiri hætta á óafturkræfu tjóni af bæði umhverfislegum og fjár­hags­leg­um toga. Í 28. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um áhrif þess að kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnis­meðferðar. Tiltekið er í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórn­sýslu­lögum að við mat á því hvort skilyrði séu til að taka mál til meðferðar að loknum kærufresti þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undan­tekningartilvikum.

Með vísan til þess sem að framan er rakið, og þar sem ekki verður talið að hin kærða ákvörðun raski veigamiklum hagsmunum kærenda, verður krafa um ógildingu framkvæmda­leyfisins ekki tekin til efnismeðferðar að liðnum kærufresti á grundvelli undan­tekningarákvæða 28. gr. stjórnsýslu­laga þar sem ekki þykja liggja fyrir þær ástæður sem geri það afsakanlegt að kæra vegna fram­kvæmda­leyfisins barst svo seint sem raun ber vitni.

­­­­Í erindi kærenda til skipulagssviðs Garðabæjar frá 10. janúar 2021 fólst fyrirspurn varðandi tillögu þeirra að breytingu á deili­skipu­lagi vegna lóða þeirra Lyngáss 13 og 15 ­og var þar m.a. nánar tiltekið að „nánari gögn varðandi breytingu á deiliskipulagi, verði unnin og lögð inn til sveitar­félagsins í formlegt ferli, þegar niðurstaða á vettvangi sveitarfélagsins er varði fyrirspurn þessa liggi fyrir.“ Kærendur halda því fram að þrátt fyrir að erindið hafi verið tekið fyrir á fundi skipulags­­nefndar í janúar s.á. hafi ekki borist svar frá sveitarfélaginu. Þá hafi erindið verið ítrekað 6. apríl s.á. og ekki hafi heldur borist svar vegna þess. Samkvæmt gögnum málsins hefur erindi kærenda frá 10. janúar 2021, sem ítrekað var 6. apríl s.á., verið svarað af sveitarfélaginu með bréfum, dags. 15. janúar og 31. maí 2021. Í fyrra svari bæjarins kom fram að fyrir­spurninni væri vísað til skoðunar hjá tækni- og umhverfissviði. Í því síðara kom fram að erindi lóðarhafa væri vísað til úrvinnslu við mótun tillögu að rammahluta aðalskipulags fyrir Lyngás­svæði og Hafnarfjarðarveg, sem væri í undirbúningi, og myndi kalla á tillögu að breytingu á deiliskipulagi Ása og Grunda. Var því brugðist við fyrirspurn kærenda með tilteknum hætti en þau viðbrögð geta eðli máls samkvæmt ekki verið undanfari eða falið í sér stjórn­valdsákvörðun sem borin verður undir úrskurðarnefndina og þ.a.l. er ekki unnt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu fyrirspurnarinnar til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 4. mgr. 9. gr. stjórn­sýslulaga.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggur ekki fyrir í máli þessu ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi, sem sætt getur lög­mætis­­athugun úrskurðar­­nefndarinnar. Verður kröfum kærenda af þeim sökum vísað frá nefndinni.

 Úrskurðarorð:

 Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.­