Árið 2023, miðvikudaginn 20. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 72/2023, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 4. maí 2023 um að samþykkja nýtingarleyfi til töku grunnvatns á tilgreindu svæði við Vogavík, Sveitarfélaginu Vogum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 8. júní 2023, kæra Reykjaprent ehf., A, B og C ákvörðun Orkustofnunar frá 4. maí 2023 um að samþykkja nýtingarleyfi Benchmark Genetics Iceland til töku grunnvatns á tilgreindu svæði við Vogavík, Sveitarfélaginu Vogum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um að nýting grunnvatns á grundvelli leyfisins yrði stöðvuð til bráðabirgða að frágreindri tilgreindri vinnslu neysluvatns til þarfa Sveitarfélagsins Voga, en með úrskurði uppkveðnum 21. júlí 2023 var þeirri kröfu hafnað.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Orkustofnun 6. júlí 2023
Málavextir: Framkvæmdaraðili, Benchmark Genetics Iceland hf., áður Stofnfiskur hf., rekur fiskeldisstöð í Vogavík, Stapavegi 1 í Vogum, þar sem fram fer fiskeldi, klakfiskeldi, hrognaeldi og seiðaeldi á laxi. Með tölvubréfi til Skipulagsstofnunar 14. janúar 2019 óskaði framkvæmdaraðili álits stofnunarinnar um hvort fyrirhuguð framleiðsluaukning í stöðunni skyldi háð mati á umhverfisáhrifum, en áætlað væri að auka framleiðsluheimildir í stöðinni úr 200 í 320 tonn á ári, þar af yrðu 20 tonn framleidd í nýrri seiðaeldisstöð. Fram kom að vatnsnotkun á starfsstöðinni næmi þá 972 l/sek. Engin nýtingarleyfi væru fyrir hendi vegna vatnstökunnar. Það var álit Skipulagsstofnunar, tilkynnt með bréfi, dags. 19. febrúar 2019, að ekki væri tækt að fara með málið sem tilkynningarskylda framkvæmd og skyldi fara fram mat á umhverfisáhrifum og umhverfisáhrif heildarvatnstöku skoðuð, sbr. 5. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Að undangenginni málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sem lauk með áliti Skipulagsstofnunar 10. maí 2021, var með bréfi framkvæmdaraðila, dags. 15. júní 2021, sótt um nýtingarleyfi til vatnstöku til 20 ára úr þeim borholum sem væru í notkun í starfsstöðinni í Vogavík. Sótt var um heildarvatnsnotkun sem næmi rúmum 1.372 l/sek. Með umsókninni fylgdu upplýsingar um nýtingarsvæði, borholur og tilgang nýtingar. Þar kom fram að fyrirhuguð nýting næmi 426 l/sek af grunnvatni og 946 l/sek af grunnsjó. Með þessu var gert ráð fyrir aukningu vatnstöku og skiptist hún þannig að 70 l/sek væru ferskvatn og 330 l/sek væru salt vatn. Þá var greint frá því að HS veitur nýttu 15 l/sek af ferskvatni úr einni holu félagsins sem vatnsból fyrir sveitarfélagið Voga samkvæmt samningi, sem sagt hefði verið upp, en sveitarfélagið væri að vinna að því að fá eigið vatnsból og fengi félagið þá viðkomandi borholu til baka.
Við undirbúning nýtingarleyfisins aflaði Orkustofnun umsagna Umhverfisstofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands og Sveitarfélagsins Voga, með vísan til 3. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Hið kærða nýtingarleyfi var síðan gefið út 4. maí 2023. Það nær til þeirrar vatnstöku sem sótt var um en í leyfinu eru skilyrði um magn, nýtingarhraða o.fl., umhverfis- og öryggissjónarmið, frágang, eftirlit og vöktun, upplýsingaskyldu og meðferð upplýsinga, skaðabótaskyldu og vátryggingar o.fl. í ákvæðum leyfisins. Í fylgibréfi með leyfinu er einnig gerð grein fyrir forsendum leyfisveitingar.
Málsrök kærenda: Kærendur telja að hin kærða ákvörðun sé haldin verulegum annmörkum og fella beri hana því úr gildi. Um hagsmuni sína af málinu benda þeir á að þeir séu eigendur Heiðarlands Vogajarða, sem liggi að svæðinu sem leyfisveitingin taki til. Sá grunnvatnsstraumur sem leyfið lúti að renni um eða undir land þeirra og það sé því hluti vatnstökusvæðisins, sbr. 32. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun. Nýting sú sem heimiluð sé með leyfinu hafi áhrif á möguleika þeirra til að nýta sömu grunnvatnsauðlind á sínu landi og nái umhverfisáhrif nýtingarinnar beint og sérstaklega til lands þeirra sökum vatnsverndar samkvæmt skipulagi.
Við undirbúning leyfisins hafi ekki verið gætt fyrirmæla 7., 13. og 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærendur hafi aflað sér upplýsinga um að málið væri til meðferðar hjá Orkustofnun og átt frumkvæði að því að óska eftir gögnum og koma að athugasemdum. Skýrt hafi komið fram af þeirra hálfu að þeir teldu sig eiga aðild að málinu samkvæmt stjórnsýslulögum og þeir hafi því óskað eftir því að fá að tjá sig áður en endanleg ákvörðun yrði tekin. Þeim hafi ekki verið veittur slíkur réttur auk þess að ekkert tillit hafi verið tekið til sjónarmiða þeirra. Þeir hafi fyrst fengið vitneskju um hina kærðu ákvörðun með svari Matvælastofnunar við fyrirspurn þeirra, dags. 23. maí 2023.
Um sé að ræða nýtingu grunnvatns sem hafi staðið yfir í lengri tíma án tilskilins leyfis. Af áskilnaði laga nr. 57/1998 um leyfi til nýtingar grunnvatns leiði að aðili sem brotið hafi gegn lögunum með heimildarlausri nýtingu þess geti ekki sótt um og fengið útgefið leyfi eftir á án þess að nýtingin hafi áður verið stöðvuð, hún rannsökuð og ákvörðun tekin um viðurlög við henni. Að öðrum kosti hefðu fyrirmæla laganna um þörf fyrir leyfi og viðurlög við brotum enga þýðingu.
Það hafi ekki verið lagður fullnægjandi grundvöllur að útgáfu hins kærða leyfis í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og fyrirmæli laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Ákvörðun um leyfi þurfi að byggja á fullnægjandi upplýsingum um umhverfisáhrif fyrirhugaðrar nýtingar sem aflað sé í samræmi við lög nr. 111/2021. Þá þurfi við rannsókn máls að afla fullnægjandi upplýsinga um það vatnshlot sem leyfi lúti að. Það verði ekki séð að fram hafi farið fullnægjandi mat á umhverfisáhrifum þeirrar nýtingar sem leyfið taki til. Fyrirliggjandi mat taki til aukningar á grunnvatnsvinnslu úr 972 l/sek í 1.372 l/sek án þess að fyrir liggi mat á umhverfisáhrifum fyrri nýtingar. Ekki hafi því verið nægilegt að meta einungis umhverfisáhrif aukinnar grunnvatnsnýtingar heldur hefði þurft að fara fram heildarmat á allri framkvæmdinni. Fyrirliggjandi matsskýrsla feli ekki í sér slíkt heildarmat. Þá verði ekki heldur séð að aflað hafi verið fullnægjandi upplýsinga um það vatnshlot og vatnstökusvæði sem nýtingin lúti að, þ.m.t. með tilliti til heildarnýtingarþols umrædds grunnvatnsstraums.
Málsrök Orkustofnunar: Orkustofnun bendir á að tekið hafi verið við umsögnum og athugasemdum kærenda við undirbúning hins kærða leyfis og tekin hafi verið afstaða til sjónarmiða þeirra. Kærendum hafi ekki verið tilkynnt um leyfisveitinguna, en bent á að leyfið yrði kynnt með frétt á heimasíðu Orkustofnunar. Sjónarmið þeirra hafi með þessu legið fyrir við undirbúning leyfisins. Það hafi verið viðhorf stofnunarinnar frá upphafi að kærendur ættu ekki beinna, einstakra og lögvarðra hagsmuna að gæta af málinu, en þar sem þeir væru eigendur aðliggjandi jarðar og sami grunnvatnsstraumur færi um það land, hafi engin málefnaleg ástæða verið til að neita þeim um aðild að málinu eða aðgengi að gögnum. Lögmaðurinn sem komið hafi fram fyrir hönd kærenda hafi kynnt sig á heimasíðu lögfræðistofu sem sérfræðing í stjórnsýslurétti og hafi stofnunin því talið óþarft að veita nákvæmar leiðbeiningar um rétt kærenda til að tjá sig um gögnin og hvert framhald formlegrar málsmeðferðar yrði.
Stofnunin álítur að við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið gætt að skyldu til að veita efnislegan rökstuðning sbr. 21.–22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um öll þau sjónarmið sem kærendur hafi fært fram sé fjallað í fylgibréfi með hinni kærðu ákvörðun. Nokkurs konar neðanjarðará renni til sjávar í Vogavík, en eftir að hún renni undan eignarlandi kærenda verði tæplega séð að þeir hafi hagsmuna að gæta af hagnýtingu hennar. Vegna sjónarmiða þeirra um að þeir verði fyrir nýjum kvöðum með hinu kærða leyfi sé bent á að sá grunnvatnsstraumur sem hagnýttur sé með leyfinu hafi verið hagnýttur um áratugi. Vatnsverndarsvæði vegna vatnstökunnar í Vogavík sé afmarkað í gildandi aðalskipulagi Sveitarfélagsins Voga og byggi að hluta til á Svæðisskipulagi Suðurnesja 1987–2007. Ákvörðun Orkustofnunar leiði því ekki til nýrrar kvaðar sem hafi áhrif á kærendur.
Orkustofnun hafi ekki til meðferðar rannsókn á því hvort ólögmætri vatnstöku sé eða hafi verið til að dreifa. Stofnunin hafi engar upplýsingar fengið um meðferð kæru um það efni, en sé kunnugt um að málið sé til rannsóknar hjá Héraðssaksóknara, sem hafi verið gert af ríkissaksóknara að taka rannsóknina til meðferðar að nýju, eftir að hún hafi verið felld niður. Tilkynning til lögreglu sé ein og sér ekki málefnaleg ástæða til að stöðva málsmeðferð við undirbúning leyfis samkvæmt lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Það sé hins vegar ekki óþekkt að auðlindanýting eigi sér stað án leyfis, en þá séu fyrstu viðbrögð að benda hlutaðeiganda á að sækja um leyfi. Þá séu ekki uppi aðstæður í málinu sem bendi til að teljandi hætta sé á því að yfirvofandi sé óafturkræft umhverfistjón. Stöðvun vatnstöku hefði auk þess haft í för með sér mikið tjón fyrir framkvæmdaraðila og hefði verið fram úr hófi að stöðva hana.
Því sé haldið fram af kærendum að ekki hafi farið fram fullnægjandi umhverfismat fyrir þeirri grunnvatnsnýtingu sem áður hafi verið hafin, það er 350 l/sek af fersku grunnvatni og 600 l/sek af svo að segja fullsöltu grunnvatni (jarðsjó). Af því tilefni sé vísað til áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, þar sem framkvæmd sé skilgreind sem hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir. Hafi nýting grunnvatnsins hafist áður en fyrstu lög um umhverfismat hafi öðlast gildi og staðið um áratugabil. Sú nýting hafi ekki verið háð leyfi yfirvalda. Umhverfisáhrif þeirrar nýtingar liggi því fyrir og þarfnist ekki mats. Aukning vatnstökunnar falli hins vegar undir matsskylda framkvæmd samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Aukin nýting hafi ekki áhrif á forsendur fyrri nýtingar. Engin gögn, sjónarmið eða málsástæður, sem gætu gefið aðra niðurstöðu hafi verið lögð fram, hvorki við málsmeðferð leyfisveitingar né í kæru.
Hvað snerti sjónarmið um að ekki hafi verið aflað nægilegra upplýsinga um það vatnshlot og vatnstökusvæði sem nýtingin lúti að, með tilliti til heildarnýtingarþols hlutaðeigandi vatnsstraums, sé vísað til þess að vatnshlotið og næsta nágrenni þess séu mjög vel rannsökuð. Um þetta sé vísað til greinargerðar sem Orkustofnun hafi unnið í tengslum við annað mál, sem varði umsókn um töku grunnvatns í Heiðarlandi Voga. Þar sé ítarlega farið yfir rannsóknir sem unnar hafi verið á svæðinu og snerti meðal annars grunnvatnsstrauminn sem hér um ræði, m.a. rannsókn nánar tilgreindrar verkfræðistofu frá árinu 2007. Þar komi fram að grunnvatnsstraumurinn beri nýtingu allt að 1.000 l/sek án þess að hætta verði á saltmengun grunnvatnsins, sem sé verulega undir þeirri samanlögðu nýtingu fersks grunnvatns sem leyfi Orkustofnunar taki til.
Orkustofnun hafi leitað lögskyldrar umsagnar Umhverfisstofnunar. Í umsögn stofnunarinnar hafi verið minnt á ákvæði laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og að gæta yrði að því við leyfisveitingu að magnstaða grunnvatns yrði að ná umhverfismarkmiðum um góða magnstöðu, sbr. ákvæði reglugerðar nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun. Fram komi í áliti Skipulagsstofnunar um framkvæmdina að ólíklegt sé að aukin vatnsvinnsla komi til með að hafa neikvæð áhrif á grunnvatn sem nokkru nemi, að því gefnu að eftirlit tryggi að ekki raskist jafnvægi á milli ferskvatnslinsu og jarðsjós. Þetta sé sama niðurstaða og sjálfstæð rannsókn Orkustofnunar hafi leitt í ljós. Orkustofnun hafi tekið fullt tillit til álits Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar og þeirra ábendinga sem fram hafi komið í umsögnum Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofnunar Íslands og sett starfseminni þau skilyrði um vöktun og viðbragðsáætlanir sem nauðsynlegar hafi verið taldar til að vernda auðlindina fyrir neikvæðum umhverfisáhrifum.
Efnafræði grunnvatns á vatnstökusvæðinu sé þekkt. Upptök grunnvatnsstraumsins séu einnig þekkt sem og streymisleiðir. Þol auðlindarinnar hafi verið metið og sé nýting framkvæmdaraðila vel innan þeirra marka. Tekið sé fram í fylgibréfi leyfisins að Orkustofnun hafi metið að vatnstakan, með skilgreindum mótvægisaðgerðum, hafi hvorki neikvæð áhrif á vatnajafnvægi svæðisins, né aðra núverandi nýting grunnvatns, sbr. áskilnað 17. gr. laga nr. 57/1998. Það sé meðal skilyrða leyfisins að vöktun og aðgerðaáætlun liggi fyrir með það að markmiði að ekki verði breytingar á efnafræðilegri samsetningu vatns og gæðum þess verði viðhaldið.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi greinir frá því að upptaka og nýting á grunnvatni sé forsenda fyrir starfsemi hans, en hann hafi starfsleyfi frá 16. desember 2021, sem taki til eldis með allt að 500 tonna hámarkslífmassa á hverjum tíma. Kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, en engin gögn bendi til þess að nýtingin sem heimiluð sé með hinu kærða leyfi hafi nokkur áhrif á hagsmuni þeirra sem landeigendur Heiðarlands Vogajarða. Þvert á móti sýni matsskýrsla framkvæmdarinnar fram á það með óyggjandi hætti að umhverfisáhrif nýtingar á grundvelli leyfisins nái ekki beint og sérstaklega til lands kærenda. Sé í þessu sambandi m.a. bent á það mat sem komi fram í skýrslunni þess efnis að afköst grunnvatnsstraumsins í Vogum þoli vel áætlaða vatnstöku, jafnvel þótt vatnsvinnsla byggðarinnar í Vogum verði aukin. Áhrifin séu metin óveruleg á grunnvatnsstrauma við Vogavík og einnig á núverandi vatnsból Vogabúa og fyrirhugað vatnsból sunnan Reykjanesbrautar.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur gera athugasemd við ummæli Orkustofnunar um hvenær umrædd vatnstaka hafi hafist en hún hafi verið aukin ítrekað eftir að lög nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu hafi öðlast gildi. Nýting auðlinda án leyfis sé óheimil og varði viðurlögum samkvæmt ákvæðum laga nr. 57/1998. Þá sé í umsögn Orkustofnunar því haldið fram að við rannsókn stofnunarinnar hafi einungis verið litið til áhrifa af aukinni nýtingu en ekki heildaráhrifa hennar. Einnig sé viðurkennt með umsögninni að kærendur hafi ekki notið stöðu aðila máls við undirbúning ákvörðunarinnar.
Í tilefni af athugasemdum framkvæmdaraðila hafni kærendur því að mat hafi verið lagt á heildarvatnstöku í mati á umhverfisáhrifum. Matsskýrslan beri ekki með sér að svo hafi verið gert. Ekki sé hægt að sniðganga fyrirmæli laga um umhverfismat með því að framkvæma mat á einungis litlum hluta framkvæmdar og byggja síðan umsókn um margfalt umfangsmeiri framkvæmd á slíku mati líkt og framkvæmdaraðili virðist gera. Ítrekuð séu einnig sjónarmið um að málsmeðferð við undirbúning leyfisveitingarinnar hafi verið í bága við ákvæði stjórnsýslulaga. Að endingu sé vakin athygli á gögnum sem hafi orðið til við undirbúning álits Skipulagsstofnunar frá 18. júlí 2023 um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs eldisgarðs á Reykjanesi, sem geri það að verkum að því verði ekki haldið fram að við útgáfu hins kærða leyfis hafi legið fyrir Orkustofnun fullnægjandi upplýsingar um ástand hlutaðeigandi vatnshlots eða um áhrif fyrirhugaðrar nýtingar á það og umhverfismarkmið þess. Verði raunar ekki séð að því hafi verið haldið fram í málinu.
———-
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Orkustofnunar frá 4. maí 2023 um að samþykkja nýtingarleyfi til töku grunnvatns, allt að 426 l/sek af fersku grunnvatni og 946 l/sek af söltu grunnvatni (jarðsjó) á tilgreindu svæði við Vogavík, í Sveitarfélaginu Vogum, sem er í eigu leyfishafa, sem starfrækir þar fiskeldisstöð.
Um kæruaðild vísa kærendur til þess að þeir séu meðal eigenda Heiðarlands Vogajarða, en það er samkvæmt fasteignaskrá 2719 hektarar að flatarstærð. Þar eru engin mannvirki skráð. Landareignin á merki við lóð leyfishafa í Vogavík þar sem heimiluð er vatnstaka samkvæmt hinu kærða leyfi. Við töku hinnar kærðu ákvörðunar tók Orkustofnun ekki skýra afstöðu til þess hvort kærendur ættu aðild að undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar. Fallast verður á kæruaðild kærenda á þeim grundvelli að ekki verði útilokað að veruleg taka ferskvatns á lóð leyfishafa kunni í nokkrum mæli að hafa áhrif á möguleika kærenda til vatnstöku úr sínu landi síðar meir, en skylt er lögum samkvæmt að tryggja sjálfbæra nýtingu grunnvatns þannig að jafnvægi sé milli vatnstöku og endurnýjunar, sbr. 12. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála.
Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar var Orkustofnun vel kunnugt um afstöðu kærenda og hefði stofnuninni verið rétt að taka afstöðu til aðildar þeirra að málinu. Þar sem kærendur komu á framfæri sjónarmiðum við meðferð málsins og hafa nú átt þess kost að nýju að koma sjónarmiðum sínum á framfæri gagnvart úrskurðarnefndinni verður að telja að þessi annmarki varði ekki ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
—
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu er nýting auðlinda úr jörðu háð leyfi Orkustofnunar. Nýtingarleyfi felur í sér heimild til handa leyfishafa til að vinna úr og nýta viðkomandi auðlind á leyfistímanum í því magni og með þeim skilmálum öðrum sem tilgreindir eru í lögunum, sbr. 2. mgr. nefndrar 6. gr. Er nánar fjallað um þá auðlind sem hér um ræðir, þ.e. grunnvatn, í VII. kafla laganna og almennt um skilyrði við veitingu leyfa, efni þeirra svo og afturköllun, sbr. nánar ákvæði VIII. kafla laganna. Lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana tóku gildi 1. september 2021, en í 1. ákvæði til bráðabirgða við lögin segir að í þeim tilvikum þegar umhverfismatsferli framkvæmdar sem fellur undir þau lög er lokið við gildistöku laganna skuli ákvæði eldri laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er lúta að leyfisveitingum vegna framkvæmdarinnar gilda. Verður því í máli þessu að líta til ákvæða laga nr. 106/2000 um leyfisveitingu vegna framkvæmdarinnar, en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar er dags. 10. maí 2021.
Lög nr. 106/2000 mæltu fyrir um hvenær framkvæmd skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Tilteknir voru 13 flokkar mismunandi framkvæmda í 1. viðauka við lögin og voru framkvæmdir innan hvers flokks nánar útlistaðar í nokkrum töluliðum. Hverjum tölulið var svo skipað undir flokk A, B eða C, þar sem framkvæmdir tilgreindar í flokki A skyldu ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, en framkvæmdir sem tilgreindar væru í flokki B og C skyldu háðar slíku mati þegar þær gætu haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. sömu laga. Vinnsla grunnvatns eða íveita vatns í grunnvatn með 300 l/sek meðalrennsli eða meira á ári féll undir lið 10.24 í 1. viðauka við lögin og þar með í flokk A. Sama gilti um allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir sem tilgreindar væru í flokki A þegar breytingin eða viðbótin sjálf færi yfir þau viðmið sem flokkur A setti.
Kemur þá til skoðunar hvort álit Skipulagsstofnunar um framkvæmdina hafi verið haldið ágöllum og þá hvort þeir séu svo verulegir að á því verði ekki byggt. Jafnframt kemur til skoðunar hvort málsmeðferð Orkustofnunar hafi verið ábótavant við undirbúning hins kærða leyfis að teknu tilliti til þess mats á umhverfisáhrifum sem fram fór, en stofnuninni ber skylda til að kanna hvort álit Skipulagsstofnunar fullnægi þeim lagaskilyrðum sem um það gilda. Lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar beinist því ekki eingöngu að málsmeðferð og efnislegri niðurstöðu Orkustofnunar sem leyfisveitanda heldur einnig, eftir atvikum, að málsmeðferð og efnislegri niðurstöðu Skipulagsstofnunar. Þá verða lögmæt og málefnaleg sjónarmið að hvíla að baki útgáfu nýtingarleyfis, en eftir atvikum getur þurft að líta til annarra laga. Líkt og endranær hvílir á leyfisveitanda skylda til að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar.
Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 sagði að í tillögu framkvæmdaraðila að matsáætlun skyldi lýsa framkvæmdinni, eðli hennar og umfangi, framkvæmdasvæði og öðrum raunhæfum valkostum sem til greina koma og upplýsa um þær skipulagsáætlanir sem í gildi væru á framkvæmdasvæði og hvernig framkvæmd samræmist þeim. Þar skyldi einnig vera áætlun um á hvaða þætti framkvæmdar og umhverfis verði lögð áhersla, hvaða gögnum verði byggt á og hvaða aðferðum beitt yrði við umhverfismatið og áætlun um kynningu og samráð. Framkvæmdaraðili skyldi auglýsa og kynna rafrænt tillögu að matsáætlun fyrir umsagnaraðilum og almenningi áður en hann legði tillögu sína fram til afgreiðslu Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. Samkvæmt 3 mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 skyldi í frummatsskýrslu ávallt gera grein fyrir raunhæfum valkostum sem framkvæmdaraðili hefði kannað og borið saman með tilliti til umhverfisáhrifa. Tilgreina skyldi ástæður fyrir aðalvalkosti með tilliti til umhverfisáhrifa framkvæmdarinnar.
Að fengnum umsögnum og athugasemdum skyldi framkvæmdaraðili skv. 6. mgr. 10. gr. laganna vinna endanlega matsskýrslu á grundvelli frummatsskýrslu. Skipulagsstofnun gaf svo rökstutt álit sitt á því hvort skýrslan uppfylli skilyrði laga nr. 106/2000 og reglugerða settum samkvæmt þeim og hvort umhverfisáhrifum hefði verið lýst á fullnægjandi hátt, sbr. 1. mgr. 11. gr. sömu laga. Þá skyldi í álitinu fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem bárust við kynningu á frummatsskýrslu. Jafnframt skyldi leyfisveitandi samkvæmt ákvæðum 13. gr. laga nr. 106/2000 kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmd sem háð er mati á umhverfisáhrifum og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar. Samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins skyldi leyfisveitandi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð væri grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu væri vikið frá niðurstöðu álitsins. Leyfisveitandi skyldi í greinargerðinni einnig taka afstöðu til tengdra leyfisveitinga þegar tilefni væri til ef um það væri fjallað í áliti Skipulagsstofnunar.
Hinn 20. ágúst 2020 lagði leyfishafi fram frummatsskýrslu um aukna framleiðslu í eldisstöð Stofnfisks í Vogavík til athugunar hjá Skipulagsstofnun í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum. Fram kom að leyfishafi hefði heimild fyrir allt að 200 tonna framleiðslu á laxi í eldisstöðinni og áform væru um að auka framleiðslu í allt að 450 tonn þar sem hámarkslífmassi gæti orðið allt að 500 tonn. Var í skýrslunni einnig greint frá því að sökum aukinnar framleiðslu í stöðinni þyrfi að auka vinnslu á grunnvatni og jarðsjó um 400 l/s, úr 972 í 1.372 l/sek. Fram kom að allt vatn á Reykjanesi rynni til sjávar sem grunnvatn. Það rynni greitt um hraunið á lóð fiskeldisins og mikið útrennsli grunnvatns væri undan hrauninu í Vogavík. Ferskvatnslinsa flyti á sjó í berggrunninum. Neysluvatn fyrir þéttbýlið á Reykjanesi væri tekið í Lágum og við Árnarétt fyrir Garðinn, en hins vegar hefði þéttbýlið í Vogum nýtt borholur á lóð leyfishafa. Við þessa vatnstöku alla væri fyrrgreind ferskvatnslinsa hagnýtt. Í skýrslu Íslenskra orkurannsókna ohf., ÍSOR, sem aflað hafi verið í tengslum við matsferlið, komi fram að þétt sjávarsetlag, allt að 80 metrar á þykkt, skilji að ferskvatnslinsuna og jarðsjóinn. Lítil hætta sé talin á að aukin vinnsla á jarðsjó nái til ferskvatnsins sem fljóti ofan á framangreindu setlagi. Því sé talið ólíklegt að aukin sjótaka muni hafa áhrif á gæði núverandi vatnsbóls Sveitarfélagsins Voga og mjög ólíklegt að áhrifa gæti á framtíðarvatnsból sveitarfélagsins, sem markað hafi verið svæði sunnan Reykjanesbrautar.
Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun framkvæmdarinnar, dags. 6. maí 2020, var fjallað um að við meðferð málsins hefði komið í ljós að Sveitarfélagið Vogar væri að kanna möguleika á að tengja dreifikerfi Voga við vatnslögn veitukerfis Reykjanesbæjar, en ekki lægi fyrir hvenær sveitarfélagið gæti hætt að nýta núverandi vatnsból, sem væri á lóð framkvæmdaraðila. Taldi Skipulagsstofnun að með hliðsjón af þeirri óvissu þyrfti í frummatsskýrslu að fjalla um vatnsöflun framkvæmdaraðila og áhrif hennar út frá mismunandi forsendum. Þessa var gætt í skýrslunni þar sem rakið var að til stæði að Sveitarfélagið Vogar mundi í framtíðinni afla neysluvatns annars staðar. Þar hefði komið til greina að bora eftir vatni sunnan Reykjanesbrautar eða tengjast vatnsveitu Reykjanesbæjar. Í skýrslunni kemur fram að 13. maí 2020 hafi sveitarfélagið auglýst tillögu að breytingu á aðalskipulagi og tillögu að deiliskipulagi ásamt umhverfisskýrslu vegna nýs vatnsbóls sunnan Reykjanesbrautar. Tenging við vatnsveitu Reykjanesbæjar væri því ekki lengur til skoðunar, en forsenda þess að ráðist yrði í að auka framleiðslu í eldinu væri sú að vatnsból Sveitarfélagsins Voga á lóð framkvæmdaraðila yrði lagt niður og vatnið úr þeim borholum yrðu aftur á forræði fyrirtækisins. Því væri ekki ástæða til þess að meta áhrif aukinnar vatnsvinnslu framkvæmdarinnar á núverandi vatnsból Voga. Á hinn bóginn yrði lagt mat á áhrif aukinnar grunnvatnsvinnslu á fyrirhugað vatnsból sveitarfélagsins sunnan Reykjanesbrautar.
Í frummatsskýrslunni var fjallað um núllkost, en í honum fælist að starfsemi leyfishafa yrði óbreytt. Um leið var fjallað um ólíka valkosti við fráveitu frá starfsemi leyfishafa. Í nokkru var fjallað um aðrar útfærslur fyrir áformaða starfsemi sem hafa mundu áhrif á vatnsþörf og nýtingu vatns. Fram kom að kjörhiti eldisvatns fyrir seiðaeldi væri 12–14°C. Meðalhiti fersks grunnvatns væri 5°C meðan hiti salt vatns væri 9,5–10,5°C. Því þyrfti að hita vatnið svo kjörhita yrði náð. Kostnaðarsamt væri að hita eldisvatn með hitaveituvatni eða rafmagni. Mun hagkvæmara væri að endurnýta ferskvatn sem hitað hefði verið upp og kom fram að um 70% af vatni sem nýtt væri til eldis á klaklaxi og sláturlaxi hjá leyfishafa væri endurnýtt með loftun sem fjarlægi koltvíoxíð úr vatninu og bæti við súrefni. Þekkt væri að við hærri endurnýtingu á sjó geti óheppilegar gastegundir myndast í eldinu, einkum brennisteinsvetni H2S sem væri mjög hættulegt eldisfiski. Því þætti ekki áhættunnar virði að fara í fulla endurvinnslu á eldissjó fyrir klakfisk. Að þessu virtu og því að um var að ræða framkvæmd sem fól í sér aukningu á starfsemi sem þegar var rekin af framkvæmdaraðila, verður að telja að valkostaumfjöllun í frummatsskýrslu í skilningi 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 hafi verið fullnægjandi, enda þótt hún hefði mátt fela í sér fyllri rökstuðning með tilliti til umhverfisáhrifa framkvæmdarinnar.
—
Orkustofnun bar við útgáfu hins kærða nýtingarleyfis að fara að lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og tryggja að leyfið væri í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun, sbr. 3. mgr. 28. gr. laga um stjórn vatnamála. Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða við lög um stjórn vatnamála skyldi ráðherra staðfesta fyrstu vatnaáætlunina eigi síðar en 1. janúar 2018, en það dróst til 6. apríl 2022 og gildir sú áætlun sem þá var sett til loka árs 2027. Vatnaáætlun hefur að geyma þá almennu og bindandi stefnumörkun að öll vatnshlot á Íslandi eigi að vera í a.m.k. góðu ástandi nema að veitt hafi verið undanþága frá umhverfismarkmiðum og að ástand vatnshlots megi ekki versna, en sú stefnumörkun er jafnframt í samræmi við meginreglur laganna, sbr. einkum 12. gr. þeirra.
Í vatnaáætlun er rakið að samkvæmt lögum um stjórn vatnamála skuli skilgreina efnafræðilegt ástand og magnstöðu grunnvatns. Í viðauka við vöktunaráætlun vatnaáætlunar er fjallað um vöktun og ákvörðun efnafræðilegs ástands grunnvatns. Magnstöðu skal hins vegar samkvæmt vatnaáætlun meta út frá hæð vatnsborðs, en til þess að ástand þess sé talið gott skal hæð grunnvatnshlots vera þannig að meðalvatnstaka á ári til langs tíma sé ekki meiri en tiltækt grunnvatn. Hæð grunnvatnsborðs skal þar af leiðandi ekki verða fyrir breytingum af mannavöldum sem gætu haft í för með sér að ekki tekst að ná umhverfismarkmiðunum fyrir yfirborðsvatn, að ástand vatnsins hraki umtalsvert eða að umtalsvert tjón verði á landvistkerfum. Til að geta talist í góðu magnstöðuástandi má breyting á straumstefnu vegna vatnsborðsbreytinga í grunnvatnshloti ekki hafa í för með sér eða benda til innstreymis s.s. salts vatns.
Af hálfu kærenda hefur verið staðhæft að í matsskýrslu framkvæmdarinnar hafi einungis verið fjallað um umhverfisáhrif aukinnar vatnstöku, en ekki þá nýtingu sem þegar væri eða hefði verið á lóð leyfishafa. Þennan skilning má rekja til umfjöllunar í umsögn sem Orkustofnun lét úrskurðarnefndinni í té. Af matsskýrslunni verður ekki ráðið að þessi sé raunin og ber umfjöllun þess merki að lagt sé heildstætt mat á áhrif fyrirhugaðrar mannvirkjagerðar og vatnsvinnslu að teknu tilliti til annarrar nýtingar, þá einkum öflunar neysluvatns fyrir sveitarfélagið Voga. Þá er vísað til þess í skýrslunni að í lögum um stjórn vatnamála sé mælt fyrir um að tryggja skuli sjálfbæra nýtingu grunnvatns. Yfirvöld hafi ekki gefið út leiðbeiningar um hvernig meta eigi sjálfbærni grunnvatnsvinnslu, en leitast þurfi engu að síður við það að meta hvort fyrirhuguð ferskvatnsvinnsla sé sjálfbær og að jafnvægi verði milli vatnstöku og endurnýjunar. Fram kemur í þessu sambandi að Veðurstofa Íslands hafi gert tillögu að aðferð til að meta magnstöðu grunnvatns og er um það vísað til skýrslu stofnunarinnar frá desember 2019.
Í matsskýrslunni er rakið að vatnstakan fari fram í grunnvatnshlotinu Reykjanes 104-263-G. Í greindri skýrslu Veðurstofunnar hafi verið birt mynd sem sýni annars vegar úrkomu sem falli á vatnshlotið og hins vegar magn vatnstöku innan þess. Samkvæmt því falli talsvert meiri úrkoma í grunnvatnshlotinu Reykjanes, sem Vogavík tilheyri, en sem nemi þekktri grunnvatnsvinnslu á því svæði. Settur er þó sá fyrirvari í matsskýrslunni að þessi nálgun sé ónákvæm og gefi ekki raunsanna mynd af misdreifðu álagi. Engu að síður megi gera ráð fyrir að enn sem komið er þurfi vinnsla grunnvatns að vera umtalsvert meiri til þess að hafa neikvæð áhrif á grunnvatnsauðlindina sem sé tiltæk. Þá er einnig vísað til skýrslu sem ÍSOR vann um neysluvatnsból á Suðurnesjum þar sem segi um afkastagetu grunnvatnsstraums í Vogum að áætlað hafi verið að hámarksvinnsla úr Lágasvæði sé takmörkuð við allt að 1.800 l/sek. Grunnvatnslíkan nánar tilgreindrar verkfræðistofu hafi verið látið líkja eftir allt að 1.400 l/sek vatnstöku í Lágum og jafnframt mikilli vatnstöku á svæðinu við Snorrastaðatjarnir sunnan við Voga og verði ekki annað séð en að vatnsvinnslusvæðin ættu að geta annað þvílíkri úrdælingu.
Fram kemur í matsskýrslunni að í Vogum sé tekið vatn úr sama grunnvatnstraumi og fari um Snorrastaðatjarnir. Vatnstaka leyfishafa sé nú um 350 l/sek og ætlunin sé að auka hana um 70 l/sek. Þessu til viðbótar komi ætlanir um nýtt Vatnsból fyrir Voga sem verði 100 l/sek og samtals sé vatnstakan því um 520 l/sek eða um rúmur þriðjungur þessa. Þá er í matsskýrslunni fjallað um úrkomu, sem sé langmikilvægasti þátturinn varðandi írennsli til grunnvatns. Það megi áætla, miðað við upplýsingar um úrkomu frá Veðurstofu Íslands, að írennsli til grunnvatns af 9 til 13 km2 svæði þurfi til að uppfylla fyrirhugaða vatnstöku leyfishafa í Vogavík. Svæðið norðan Fagradalsfjalls, sem um ræði, sé víðáttumikið, en þaðan komi stór hluti ferska grunnvatnsins sem renni til Vogavíkur. Í þeim samanburði þurfi lítinn hluta landsvæðisins til að standa undir vatnstöku vegna starfseminnar. Með hliðsjón af þessu og því að ekki hafi orðið vart breytinga á efnainnihaldi ferskvatns í Vogum þrátt fyrir mikla dælingu þar árum saman verði að ætla að núverandi vinnsla sé sjálfbær og verði það áfram þrátt fyrir 20% aukningu.
Fram kemur í matsskýrslu að grunnvatnslíkan tiltekinnar verkfræðistofu hafi verið notað til að meta mengunarhættu á vatnsból Voga vegna bílastæðis sem sé á lóð eldisstöðvarinnar. Talið sé að mengunarhættan sé afar lítil þar sem bílastæði sé réttu megin við ferskvatnsstrauminn á leið hans til sjávar. Fjallað er um úttekt ÍSOR sem aflað var í matsferlinu, en þar komi fram að engar sjáanlegar þversprungur væru nærri vatnsbólinu eða á fyrirhuguðu byggingarsvæði seiða- og hrognahúss. Ekki væri talin hætta á að mengun bærist til vatnsbólsins þvert á grunnvatnsstrauminn. Ferskt grunnvatn væri steinefnasnautt og leiðni þess því lág, en hún aukist við blöndun við saltvatn. Klóríð í grunnvatni á Íslandi eigi uppruna sinn fyrst og fremst í sjó en í undantekningartilvikum í saltríkum jarðlögum. Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi fylgst með rafleiðni (seltu), styrk klóríðs, sýrustigs og grugginnihaldi í vatnsbóli Voga síðan 2008 og hafi allir þættir eftirlitsins uppfyllt gæðakröfur um neysluvatn. Styrkur klóríðs árið 2017 hafi þó verið við mörk reglugerðar, en niðurstöður leiðnimælinga hafi ekki verið í samræmi við styrk klóríðsins. Talið var hugsanlegt að um misritun væri að ræða.
—
Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum aukinnar framleiðslu í eldisstöðinni í Vogavík, frá 10. maí 2021, var m.a. fjallað um umsagnir umsagnaraðila um matsskýrsluna. Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja kom fram að þótt fyrirhugað byggingarsvæði sé ekki í aðrennslisstefnu að vatnsbólum þurfi að meta sérstaklega hvort hætta sé á rennsli um sprungur þvert á meginstrauma. Verði niðurstaðan sú að framkvæmdir geti hafist á meðan vatnsvernd sé enn á þessu svæði þurfi engu að síður að binda jarðvinnu og aðrar framkvæmdir ströngum skilyrðum um mengunarvarnir, líkt og þegar sé gert undantekningalaust á grann- og fjarsvæðum vatnsverndar.
Í umsögnum Orkustofnunar og Umhverfisstofnunar voru gerðar athugasemdir við umfjöllun um grunnvatn. Orkustofnun benti á að í frummatsskýrslu væri talið að þar sem 80 metra þéttur setlagabunki aðskilji jarðsjó og ferskvatnslinsu sé ályktað að ólíklegt sé að aukin sjótaka á lóð
Stofnfisks muni hafa áhrif á gæði neysluvatns í fyrirhuguðu vatnsbóli Voga, sunnan Reykjanesbrautar. Þykkt umrædds setlags hafi mælst 80 m á einum stað, í holu SV-14, en í annarri holu skammt frá, holu SV-9, sé umrætt setlag mun þynnra. Jafnframt gerði stofnunin athugasemdir við umfjöllun og viðmið framkvæmdaraðila í umfjöllun um umhverfisáhrif grunnvatnstöku þar sem áætlað írennsli til grunnvatns á ferkílómetra á svæðinu sé borið saman við heildarstærð umrædds vatnsverndarsvæðis. Umræða um sjálfbærni nýtingar út frá þeim forsendum sé að mati Orkustofnunar marklaus. Stofnunin hafni ekki fullyrðingu framkvæmdaraðila um umhverfisáhrif vatnsnýtingar, en telur að hana hafi þurft að rökstyðja með ítarlegri og afmarkaði hætti. Einnig taldi stofnunin að víkja hefði átt betur að fyrirhugaðri aukinni vatnsvinnslu Sveitarfélagsins Voga í mati á afkastagetu grunnvatnsstraumsins. Í umsögn Umhverfisstofnunar kom fram að stofnunin teldi að áhrif á vatnsvinnslu kunni að verða talsvert neikvæð á endurnýjun vatnshlotsins yrði of miklu ferskvatni dælt, en annars verði áhrifin óveruleg.
Í áliti Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdarinnar var greint frá viðbrögðum framkvæmdaraðila við umsögnum sem aflað var við gerð matsins. Þar komi fram að í kjölfar nýrra upplýsinga um hugsanlegar tafir á færslu núverandi vatnsbóls Voga og þar með afléttingu vatnsverndar á svæðinu hafi framkvæmdaraðili látið vinna sérfræðiálit um grunnvatnsstrauma þar og hugsanlega mengunarhættu vegna byggingarframkvæmda við vatnsbólið. Leitað hafi verið eftir frekari umsögn Heilbrigðiseftirlitsins sem legðist ekki gegn áformunum, en hafi bent á að framkvæmdir væru háðar ströngum skilyrðum um mengunarvarnir. Í álitinu var einnig greint frá svörum framkvæmdaraðila um að yfirvöld hefðu ekki gefið út leiðbeiningar um hvernig meta ætti sjálfbærni grunnvatnsvinnslu. Tilraun væri gerð til að meta sjálfbærni fyrirhugaðrar vatnsvinnslu, en í umsögn Orkustofnunar væru ekki settar fram leiðbeiningar um hvernig sjálfbærnimat þurfi að vera til að það geti talist marktækt.
Úrkoma og leysing væru ráðandi þættir um magnstöðu grunnvatns, en einnig lekt berggrunnsins og hve mikið vatn rúmist í grunnvatnsgeymum. Samkvæmt nýlegri skýrslu Veðurstofu Íslands félli talsvert meiri úrkoma (írennsli) til grunnvatnshlotsins sem Vogavík tilheyrði, en sem næmi þekktri grunnvatnsvinnslu á því svæði. Í skýrslu um framtíðarvatnsból Suðurnesja hafi verið sett fram sviðsmynd sem byggð væri á reiknilíkani tiltekinnar verkfræðistofu um áhrif af 1.400 l/sek vinnslu í Lágum og 1.400 l/sek vinnslu við Snorrastaðatjarnir samtímis. Miðað við þá sviðsmynd verði vinnslan án verulegra óæskilegra áhrifa á grunnvatnskerfið. Fram komi í skýrslunni að áformað vatnsból Voga mundi taka grunnvatn úr sama grunnvatnsstraumi og lægi um svæðið við Snorrastaðatjarnir og niður í Vogavík.
Leyfishafi benti af þessu tilefni á að vinnsla fyrirtækisins á ferskvatni næmi nú um 350 l/sek og væri ætlunin að auka vinnsluna um 70 l/sek. Þessu til viðbótar væri fyrirhuguð aukning á vatnstöku úr vatnsbóli Voga um 100 l/s. Samanlögð vatnstaka gæti því numið allt að 520 l/s eða um þriðjungi af áætlaðri afkastagetu grunnvatnsstraumsins. Líkanreikningar áðurnefndrar verkfræðistofu hafi forspárgildi um afkastagetu straumsins í Vogum og allra vatnsbóla frá svæðinu við Snorrastaðatjarnir og niður í Vogavík. Með hliðsjón af því væri ekki hægt að líta svo á að aukin vinnsla grunnvatns yrði umfram afkastagetu grunnvatnsstraumsins á svæðinu. Það væri því mat leyfishafa að áhrif aukinnar grunnvatnsvinnslu yrði óveruleg, bæði á núverandi vatnsból Voga og fyrirhugað vatnsból Voga, sunnan Reykjanesbrautar.
Það var álit Skipulagsstofnunar um áhrif framkvæmdarinnar á grunnvatn að áætla mætti að ólíklegt væri að fyrirhugaðar framkvæmdir og aukin vinnsla grunnvatns kæmi til með að hafa neikvæð áhrif á núverandi eða fyrirhuguð vatnsból Sveitarfélagsins Voga. Stofnunin áleit samt sem áður að vegna hættu á íblöndun jarðsjávar við ferskvatn og vegna hugsanlegra áhrifa á aðra grunnvatnsvinnslu á svæðinu væri ástæða til þess að vakta svæðið og áhrif vinnslunar á framangreinda þætti. Setja þyrfti ákvæði í nýtingarleyfi um vöktun vegna grunnvatnstöku og viðbrögð ef í ljós kæmi að heimiluð vatnstaka hefði meiri áhrif á grunnvatnsborð en upphaflega hafi verið áætlað. Þá væri mikilvægt að í framkvæmdaleyfi yrði kveðið á um verktilhögun sem miðaði að því að draga úr hættu á að mengun bærist í vatnsból.
—
Leyfisveitanda er skylt, við undirbúning og töku ákvörðunar um leyfi til framkvæmdar sem sætir mati á umhverfisáhrifum, að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar. Skylt er að taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð er grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Þrátt fyrir að álit Skipulagsstofnunar sé lögbundið og skuli liggja ákvörðun um leyfisveitingu til grundvallar er það þó ekki bindandi fyrir leyfisveitanda, enda er í lögum gert ráð fyrir því að leyfisveitandi rökstyðji það sérstaklega ef í leyfinu er vikið frá niðurstöðu álitsins, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000.
Í fylgibréfi með hinu kærða leyfi var gerð grein fyrir málsmeðferð og lagalegum grundvelli leyfisveitingarinnar auk þess að fjallað var um umsagnir sem bárust um leyfisveitinguna. Í bréfinu var fjallað um þá nýtingu sem þegar ætti sér stað á lóð leyfishafa og áform um að tryggja öflun neysluvatns með vatnsbóli sunnan við Reykjanesbraut. Fram kom að þar sem þau áform hefðu tafist og ekki lægi ljóst fyrir hvort, hvenær eða hvert neysluvatnsöflun fyrir sveitarfélagið yrði flutt, yrði að miða við óbreytt ástand og gera kröfur um að ferskt grunnvatn samkvæmt nýtingarleyfinu uppfyllti viðmið fyrir neysluvatn hvað seltu varðaði.
Fjallað er um álit Skipulagsstofnunar í fylgibréfinu og tekin afstaða til þeirrar ályktunar í álitinu að ólíklegt sé að fyrirhugaðar framkvæmdir og aukin vinnsla grunnvatns komi til með að hafa neikvæð áhrif á núverandi eða fyrirhuguð neysluvatnsból. Einnig er þar tekin afstaða til þeirrar áherslu sem í álitinu er lögð á að tryggt verði með vöktun að aukin vatnsvinnsla hafi ekki áhrif á jafnvægi milli ferskvatnslinsu og jarðsjávar. Fram kemur að Orkustofnun hafi kannað sérstaklega áhrif aukinnar vinnslu jarðsjávar og legði áherslu á að fylgst yrði með áhrifum vinnslu á seltu og magnstöðu grunnvatns og hafi um það verið sett skilyrði í 7. gr. hins kærða leyfis. Nánar tiltekið greinir þar að dýpi borhola til vinnslu á söltu vatni skuli vera nægilegt svo þær dragi eins saltan vökva og hægt sé og skuli meðalselta ekki fara undir 30‰. Mælt er jafnframt fyrir um að árlega skuli leyfishafi skila til Orkustofnunar til samþykktar áætlun um tíðni og fyrirkomulag innra eftirlits ásamt vöktun á áhrifum nýtingar. Skal niðurstöðum vöktunar skilað síðan til stofnunarinnar eigi síðar en 15. apríl hvers árs, sbr. 8. gr. leyfisins.
Hvað varðaði ferskt grunnvatn vísaði Orkustofnun til mats ÍSOR um að vinnsla mundi ekki hafa áhrif á gæði neysluvatns í núverandi vatnsbóli Voga og að út frá líkanreikningum tiltekinnar verkfræðistofu verði ekki annað séð en að grunnvatnsstraumurinn ofan frá Vogaheiði muni anna fyrirhugaðri vinnslu. Engin önnur nýting eigi sér stað úr grunnvatnsstraumnum og ekki verði séð út frá framangreindum greiningum að aukin taka grunnvatns muni sérstaklega takmarka möguleika til vatnstöku sunnan Reykjanesbrautar. Fram kom að sett hafi verið skilyrði í 4. gr. hins kærða leyfis um hámarksseltu ferskvatnsins, sem byggðu á reglugerð nr. 536/2001 um neysluvatn. Með vísan til fyrirliggjandi rannsókna á umræddu svæði og umfjöllunar stofnunarinnar í fylgibréfinu var það álit stofnunarinnar að með tilgreindum mótvægisaðgerðum muni fyrirhuguð vatnstaka hvorki hafa neikvæð áhrif á vatnsjafnvægi svæðisins, né að núverandi nýting grunnvatns verði fyrir áhrifum af þeirri nýtingu sem sótt sé um.
Með vísan til framangreinds verður ekki annað ráðið en að Orkustofnun hafi kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Þá er í fylgibréfi með hinu kærða leyfi, í kafla um afstöðu til mats á umhverfisáhrifum, greint frá niðurstöðum í áliti Skipulagsstofnunar og fjallað um viðbrögð og afstöðu Orkustofnunar. Jafnframt er í fylgibréfinu að finna stuttan útdrátt úr athugasemdum þeim sem fram komu við meðferð málsins og svör Orkustofnunar við þeim. Þegar litið er til þessa og þeirra skilyrða sem fram koma í umræddu nýtingarleyfi verður að telja að Orkustofnun hafi bæði lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar hinu kærða leyfi og tekið rökstudda afstöðu til álitsins, m.a. hvað varðar vatnsjafnvægi grunnvatns og hættu á mengun. Sú umfjöllun tók mið af þeim skyldum sem hvíla á Orkustofnun að gæta þess að leyfi samrýmist þeirri stefnumörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun, en af henni má ráða að stofnunin áleit að ekki væri með útgáfu leyfisins grafið undan stefnumörkun vatnaáætlunar um að vatnshlot eigi að vera í a.m.k. góðu ástandi nema að veitt hafi verið undanþága frá umhverfismarkmiðum og að ástand vatnshlots megi ekki versna.
Að öllu framangreindu virtu verður hin kærða ákvörðun látin óröskuð.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun Orkustofnunar frá 4. maí 2023 um að samþykkja nýtingarleyfi til töku grunnvatns á tilgreindu svæði við Vogavík, Sveitarfélaginu Vogum.
