Fyrir var tekið mál nr. 72/2012, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2012 um að taka Blöndulínu 3 og áætlun Landsnets hf. um „styrkingu byggðarlínunnar“ ekki til sameiginlegs mats á umhverfisáhrifum skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. júlí 2012, er barst nefndinni 16. s.m., kærir eigandi Hóla í Öxnadal í Hörgársveit, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2012 að taka Blöndulínu 3 og áætlun Landsnets hf. um „styrkingu byggðarlínunnar“ ekki til sameiginlegs mats á umhverfisáhrifum skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Skipulagsstofnun verði gert að taka ákvörðun um slíkt sameiginlegt mat. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Skipulagsstofnun verði gert að taka málið á ný til efnismeðferðar.
Gögn málsins bárust frá Skipulagsstofnun 6. september 2012.
Málavextir: Hinn 30. desember 2008 féllst Skipulagsstofnun á tillögu framkvæmdaraðila að matsáætlun um Blöndulínu 3. Línan er 220 kV háspennulína sem fyrirhuguð er á milli Blöndustöðvar og Akureyrar, alls um 107 km leið um Húnavatnshrepp, Sveitarfélag Skagafjarðar, Akrahrepp, Hörgársveit og Akureyrarkaupstað. Línan yrði lögð sem loftlína, studd 23 m háum möstrum með rúmlega 300 m millibili og umhverfis hvert mastur þyrfti að slétta 120 m² svæði. Er gert ráð fyrir því að línan liggi m.a. um land kæranda.
Hinn 21. mars 2012 auglýsti Skipulagsstofnun frummatsskýrslu framkvæmdaraðila vegna greindrar framkvæmdar til kynningar. Athugasemdir bárust á kynningartíma, m.a. frá kæranda. Í bréfi sínu til stofnunarinnar gerði kærandi ítarlegar athugasemdir við frummatsskýrsluna og fór m.a. fram á það að í samræmi við 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 tæki stofnunin Blöndulínu 3 og fyrirætlanir framkvæmdaraðila um „styrkingu byggðarlínunnar“ til sameiginlegs mats á umhverfisáhrifum. Með bréfi til verkfræðistofu framkvæmdaraðila, dags. 14. júní 2012, lét stofnunin í ljós þá afstöðu sína að áætlun um „styrkingu byggðarlínunnar“ væri ekki „fyrirhuguð framkvæmd“ samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000. Einnig vísaði Skipulagsstofnun í úrskurð umhverfisráðherra frá 3. apríl 2008, varðandi sameiginlegt mats á umhverfisáhrifum vegna álvers í Helguvík og tengdra framkvæmda. Afrit bréfsins var m.a. sent kæranda.
Málsrök kæranda: Kærandi telur áætlun framkvæmdaraðila um „styrkingu byggðarlínunnar“ vera á því stigi að geta kallast „fyrirhuguð framkvæmd“. Eigi umfjöllun um það hvað teljist fyrirhuguð framkvæmd í úrskurði umhverfisráðherra frá 3. apríl 2008 ekki við í þessu tilfelli. Í úrskurðum umhverfisráðherra frá 3. apríl 2008, 28. september 2009 og 28. janúar 2010, varðandi sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum vegna álversins í Helguvík, sé í öllum tilvikum fjallað um sameiginlegt mat ólíkra þátta, þ.e. framkvæmda og virkjunar, en mikil óvissa hafi ríkt um virkjanakosti. Atvik séu önnur í máli þessu þar sem um sé að ræða hvort hringtenging raforkukerfis, sem augljóslega sé ekki undirorpin sömu óvissu og virkjanir, skuli fara í sameiginlegt mat eða hvort áætlanir um hringtengingu megi búta niður í ákveðna áfanga og meta aðgreinda búta hringsins hvern fyrir sig. Framkvæmdaraðila eigi ekki að vera unnt að komast hjá sameiginlegu mati með því að skipta upp framkvæmdum, sem fyrirtækið sjálft telji að séu tengdar framkvæmdir, og komast þannig fram hjá þeim yfirlýsta tilgangi 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum að gefa skýrari mynd af heildarumhverfisáhrifum framkvæmda. Þetta eigi enn frekar við þar sem Skipulagsstofnun hafi hingað til ekki gert umhverfismat á kerfisáætlun framkvæmdaraðila, skv. lögum nr. 105/2006.
Ekki sé hægt að fallast á fordæmisgildi úrskurðar ráðherra frá 3. apríl 2008, enda hafi ráðuneytið sjálft sett mikla fyrirvara í úrskurðinum við fordæmisgildi hans. Þar segi m.a. að áréttað sé að niðurstaðan feli ekki í sér afstöðu ráðuneytisins til þess hvort 2. mgr. 5. gr. kunni síðar að geta komið til álita. Þá eigi rök um réttmætar væntingar framkvæmdaraðila, svo sem tíundað sé í úrskurði ráðherra frá 3. apríl 2008, ekki við í þessu máli. Krafa um sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum hafi verið komin fram áður en matsáætlun framkvæmdaraðila hafi verið samþykkt af hálfu Skipulagsstofnunar í desember 2008. Séu málsatvik nú ólík málsatvikum í fyrri úrskurði ráðherra.
Framkvæmdaraðili hafi lengi ætlað að hringtengja raforkukerfið og hafi fyrirtækið margsinnis lýst því í kerfisáætlunum sínum hvernig sú áætlun skiptist í áfanga, auk þess að hafa fjallað um það í árskýrslum sínum, m.a. árin 2010 og 2011. Skipulagsstofnun hafi látið undir höfuð leggjast að rannsaka málið og gæta lagafyrirmæla um samráð, en ákvörðun um sameiginlegt mat hefði átt að koma til skoðunar áður en tekin hafi verið ákvörðun um tillögu að matsáætlun Blöndulínu 3. Hagsmunaaðilar á Ytri-Mælifellsá hafi farið fram á slíkt en kæranda sé ekki kunnugt um að að samráðsferli hafi farið fram um þá kröfu, svo sem boðið sé í 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Hafi rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 því verið brotin.
Skipulagsstofnun hafi átt að vísa frá beiðni um að taka frummatsskýrslu framkvæmdaraðila til athugunar, sbr. 2. ml. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000. Skýrslan hafi ekki verið í samræmi við matsáætlun, svo sem Skipulagsstofnun hafi samþykkt hana með umfangmiklum athugasemdum og tilmælum 30. desember 2008. Sé því rétt að ógilda alla málsmeðferðina að því er lúti að frummatsskýrslunni. Þá hafi ákvörðunin verið haldin formgöllum. Kæranda hafi ekki verið tilkynnt formlega um ákvörðun Skipulagsstofnunar, heldur einungis fengið afrit af bréfi stofnunarinnar til verkfræðistofu framkvæmdaraðila, en slíkt sé ekki í samræmi við 20. gr. stjórnsýslulaga. Loks hafi stofnunin ekki gætt að því að leiðbeina kæranda um kæruheimild og kærufrest auk þess sem ákvörðunin hafi ekki verið nægilega rökstudd.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Stofnunin vísar til þess að endanleg matsskýrsla Blöndulínu 3 liggi ekki fyrir. Liggi afstaða framkvæmdaraðila til athugasemda kæranda því ekki fyrir í matsskýrslu og hafi stofnunin ekki gefið rökstutt álit sitt á slíkri skýrslu.
Ítrekað sé að ekki séu forsendur til að taka ákvörðun á grundvelli 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í viðbrögðum stofnunarinnar við athugasemdum kæranda hinn 14. júní 2012 hafi af þeim sökum ekki falist ákvörðun á grundvelli fyrrgreinds ákvæðis. Því hafi ekki verið um að ræða stjórnvaldsákvörðun með þeim augljósu skyldum sem stofnunin hefði þá þurft að framfylgja lögum samkvæmt, s.s. með auglýsingu. Í ljósi þess að ekki hafi verið um að ræða stjórnvaldsákvörðun á grundvelli 2. mgr. 5. gr. laganna sé ekki til staðar kæruheimild skv. 14. gr. sömu laga.
Forsenda fyrir beitingu nefndrar 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 sé að þrjú skilyrði séu uppfyllt. Í fyrsta lagi að um sé að ræða fleiri en eina fyrirhugaða matsskylda framkvæmd. Í öðru lagi að hinar fyrirhuguðu framkvæmdir séu á sama svæði eða að framkvæmdirnar séu háðar hver annarri. Í þriðja lagi að Skipulagsstofnun hafi haft samráð við viðkomandi framkvæmdaraðila og leyfisveitendur. Einungis sé hægt að taka ákvörðun um sameiginlegt mat fleiri matsskyldra framkvæmda sé þessum þremur skilyrðum fullnægt.
Engan fyrirvara eða afmörkun sé að finna í lögum eða athugasemdum með lögunum sem takmarki gildissvið 2. mgr. 5. gr. laganna við það á hvaða stigi framkvæmd skuli vera til að teljast „fyrirhuguð“. Þá sé hugtakið „framkvæmd“ ekki fyllilega skýrt. Hugtakið „framkvæmd“ sé þó skilgreint í d-lið 3. gr. laganna sem hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd og starfsemi sem henni fylgi sem undir lögin falli. Þá sé skilgreining á hugtakinu „framkvæmd“ mjög almenn í 1. gr. tilskipunar Ráðs Evrópusambandsins nr. 85/337 um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunni að hafa á umhverfið. Skipulagsstofnun hafi talið að til þess að framkvæmd geti talist „fyrirhuguð“ í skilningi 2. mgr. 5. gr. laganna þurfi framkvæmdin að vera komin í tiltölulega fastar skorður. Án þess sé hvorki hægt að meta eðli eða umfang slíkrar framkvæmdar né taka afstöðu til þess hvort að rétt sé að meta umhverfisáhrif hennar sameiginlega með öðrum framkvæmdum. Því sé ekki nóg að framkvæmd sé á áætlunarstigi heldur þurfi hún að vera fastmótuð og tæk til málsmeðferðar skv. IV. kafla laga nr. 106/2000. Frekari styrking byggðarlínunnar, eins og hún sé kynnt í kerfisáætlun framkvæmdaraðila, geti því ekki talist „fyrirhuguð framkvæmd“ skv. 2. mgr. 5. gr. laganna. Þennan skilning Skipulagsstofnunar á „fyrirhugaðri framkvæmd“ sé einnig að finna í úrskurði umhverfisráðherra frá 28. janúar 2010 vegna Suðvesturlínu, en þar taki ráðuneytið undir sjónarmið stofnunarinnar. Í frumvarpi til breytinga á lögum um mat á umhverfisáhrifum, sem lagt hafi verið fram á 140. löggjafarþingi Alþingis 2011-2012, hafi verið lögð til skilgreining á hugtakinu „fyrirhuguð framkvæmd“, þannig að í því fælist að framkvæmd væri tæk til málsmeðferðar skv. IV. kafla laga nr. 106/2000. Frumvarpið hafi ekki verið afgreitt á því þingi en það hafi verið lagt fram að nýju á haustþingi 2012. Þar sem skilyrði nefnds ákvæðis um „fyrirhugaðar framkvæmdir“ hafi ekki verið uppfyllt hafi stofnuninni ekki verið heimilt að beita því.
Ekki sé unnt að líta svo á að lagning Blöndulínu 3, sem 220 kV loftlínu frá Blöndustöð til Akureyrar, sé nauðsynlega háð því að ráðist verði í lagningu nýrrar byggðarlínu um landið með 220 kV spennu. Umþrætt loftlína geti staðið ein og sér um ókomin ár án þess að til komi breytingar á öðrum hlutum núverandi byggðarlínu, hvort sem um væri að ræða lagningu nýrrar línu eða lagfæringar á eldri línu.
Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili tekur undir athugasemdir Skipulagsstofnunar. Að öðru leyti sé bent á að athugasemdir kæranda, þess efnis að teknar verði til sameiginlegs mats framkvæmdir við Blöndulínu 3 og áætlanir framkvæmdaraðila um styrkingu byggðarlínu, séu of seint fram komnar. Slíka kröfu hefði átt að setja fram áður en ákvörðun hefði verið tekin um matsáætlun Blöndulínu 3 árið 2008. Því til stuðnings sé vísað í úrskurð umhverfisráðherra frá 1. febrúar 2010. Ljóst sé að þótt krafa kæranda um sameiginlegt mat hefði verið lögð fyrir á réttum tíma hefðu lagaskilyrði ekki verið uppfyllt til að verða við slíkri kröfu. Augljóst sé að staðsetning Blöndulínu 3 og fyriráætlanir um styrkingu byggðarlínu í öðrum landshlutum geti ekki talist vera á sama svæði. Þá séu framkvæmdir við Blöndulínu 3 og áætlanir um styrkingu byggðarlínunnar ekki háðar hvor annarri, sbr. greinagerð við 5. gr. frumvarps þess er orðið hafi að lögum nr. 74/2005. Loks feli fyriráætlanir um styrkingu byggðarlínu í öðrum landshlutum ekki í sér að undirbúningur framkvæmda sé kominn á það stig að þær séu fyrirhugaðar. Engar ákvarðanir hafi verið teknar um þessar framkvæmdir og því ekki unnt að meta umhverfisáhrif þeirra. Þá sé ekki um að ræða sammögnunaráhrif.
——————-
Aðilar máls þessa hafa fært fram frekari rök til stuðnings kröfum sínum og hefur úrskurðarnefndin haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins þótt þau verði ekki rakin nánar hér.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá afstöðu Skipulagsstofnunar sem fram kemur í bréfi stofnunarinnar frá 14. júní 2012 að skilyrði séu ekki fyrir hendi til að taka Blöndulínu 3 og áætlun framkvæmdaraðila um „styrkingu byggðarlínunnar“ til sameiginlegs mats á umhverfisáhrifum skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 segir að ákvarðanir Skipulagsstofnunar skv. nefndri 2. mgr. 5. gr. sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og að um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varði kæruna fari samkvæmt lögum um úrskurðarnefndina. Samkvæmt þeim lögum, sem eru nr. 130/2011, hefur úrskurðarnefndin m.a. það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana, sbr. 1. gr. laganna. Þeir einir geta kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á, sbr. 3. mgr. 4. gr. sömu laga, og er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina, sbr. 2. mgr. 4. gr.
Mat á umhverfisáhrifum lýtur þeirri málsmeðferð sem mælt er fyrir um í lögum nr. 106/2000. Um málsmeðferð matsskyldra framkvæmda fer eftir IV. kafla laganna. Skal framkvæmdaraðili gera tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar, kynna matsáætlunina umsagnaraðilum og almenningi og hafa samráð við stofnunina, sbr. 8. gr. laganna. Fallist stofnunin á matsáætlun, með eða án athugasemda, vinnur framkvæmdaraðili frummatsskýrslu í samræmi við áætlunina, sbr. 9. gr. Þegar skipulagsstofnun hefur tekið frummatsskýrslu til athugunar kynnir stofnunin fyrirhugaða framkvæmd og frummatsskýrslu í samræmi við 2. mgr. 10. gr. og er öllum heimilt að gera athugasemdir við skýrsluna, sbr. 4. mgr. 10. gr. Stofnunin skal svo senda framkvæmdaraðila þær athugasemdir sem henni berast og skal þá vinna endanlega matsskýrslu þar sem gerð sé grein fyrir fram komnum athugasemdum og afstöðu framkvæmdaraðila til þeirra, sbr. 6. mgr. 10. gr. Loks skal Skipulagsstofnun í áliti sínu um mat á umhverfisáhrifum fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum sem berast við kynningu á frummatsskýrslu, sbr. 1. mgr. 11. gr.
Athugasemdir kæranda bárust Skipulagsstofnun við kynningu á frummatsskýrslu, en fyrr en við þá opinberu og lögboðnu kynningu er ekki hægt að fullyrða að kæranda hafi verið ljóst að matsferli væri hafið vegna framkvæmda sem m.a. snertu hagsmuni hans sem landeiganda á því svæði sem framkvæmdir voru fyrirhugaðar. Við kæru til úrskurðarnefndarinnar hafði Skipulagsstofnun ekki fjallað um afgreiðslu framkvæmdaraðila á athugasemdum kæranda, enda hafði hún ekki gefið álit sitt í samræmi við 11. gr. laga nr. 106/2000. Hins vegar hafði stofnunin sent framkvæmdaraðila bréflega þær athugasemdir sem höfðu borist í samræmi við 6. mgr. 10. gr. og í því bréfi kom fram skýr afstaða þess efnis að skilyrði væru ekki fyrir hendi til að beita heimild stofnunarinnar til að ákveða að umhverfisáhrif ákveðinna framkvæmda skyldu metin sameiginlega. Þessi afstaða fól í sér niðurstöðu stofnunarinnar gagnvart erindi kæranda og var þannig lokaákvörðun í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ræður ekki úrslitum í þessu efni þótt ákvörðunin hafi ekki verið birt í samræmi við 3. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum, en í lögum nr. 106/2000 er hvorki kveðið á um slíka birtingu né um sérstök réttaráhrif tengd slíkri birtingu. Þá var kæranda tilkynnt um ákvörðunina með afriti af bréfi stofnunarinnar til framkvæmdaraðila. Með vísan til alls þess sem hér hefur verið rakið og til ótvíræðrar kæruheimildar 1. mgr. 14. gr. laganna verður kæran tekin til efnislegrar meðferðar.
Kærandi telur málsmeðferð Skipulagsstofnunar ógilda þar sem stofnunin hefði átt að vísa frummatsskýrslunni frá með vísan til 2. ml. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000. Samkvæmt 3. mgr. 14. gr. laganna getur framkvæmdaraðili einn kært ákvarðanir Skipulagsstofnunar samkvæmt nefndri 1. mgr. 10. gr. og verður því ekki frekar um þetta fjallað. Þá fer kærandi fram á að auk þess að ákvörðunin verði felld úr gildi verði Skipulagsstofnun gert að taka framangreindar framkvæmdir til sameiginlegs mats. Svo sem áður segir er hlutverk úrskurðarnefndarinnar bundið við það að úrskurða í kærumálum. Tekur nefndin því aðeins til úrlausnar kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar en telur það falla utan valdheimilda sinna að mæla fyrir um sameiginlegt mat, svo sem krafist er, verði hinni kærðu ákvörðun hnekkt.
Í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 segir: „Í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd eru fyrirhugaðar á sama svæði eða framkvæmdirnar eru háðar hver annarri getur Skipulagsstofnun að höfðu samráði við viðkomandi framkvæmdaraðila og leyfisveitendur ákveðið að umhverfisáhrif þeirra skuli metin sameiginlega.“ Af orðalagi ákvæðisins er ljóst að ákvæðinu verður ekki beitt nema að uppfylltum öllum þeim skilyrðum sem þar eru talin, þ.e. að um sé að ræða fleiri en eina matsskyld framkvæmd, að umræddar framkvæmdir séu fyrirhugaðar á sama svæði eða séu háðar hver annarri og að ákveðið samráð hafi farið fram.
Eins og rakið hefur verið deila aðilar um það hvort að áætlun framkvæmdaraðila um „styrkingu byggðarlínunnar“ hafi verið komin á það stig að geta talist „fyrirhuguð framkvæmd“ í skilningi fyrrgreinds lagaákvæðis. Í því sambandi hefur kærandi bent á að framkvæmdir við Blöndulínu 3, sem og „styrking byggðarlínunnar“, séu hluti af hringtengingu raforkukerfisins á landsvísu. Er ljóst að hvort sem seinni framkvæmdin telst fyrirhuguð eða ekki er hún allt að einu ekki á sama landsvæði og hin matsskylda framkvæmd við Blöndulínu 3 tekur til. Af texta laga nr. 106/2000 verður ráðið að þar sé um að ræða mat á umhverfisáhrifum stakra framkvæmda á það svæði sem framkvæmdin tekur til, þ.e. áhrifasvæði framkvæmdarinnar, sbr. t.d. 1. mgr. 1. gr. og 1. mgr. 8. gr. laganna. Verður að skýra 2. mgr. 5. gr. í því ljósi þannig að þær fyrirhuguðu framkvæmdir sem komi til greina í sameiginlegt mat hafi áhrif á sama svæði. Er því ekki fyrir að fara hér. Ekki verður heldur fallist á það með kæranda að þar sem Blöndulínu 3 séu hluti af hringtengingu raforkukerfisins sé hún háð öðrum framkvæmdum á kerfinu og verði því að fara í sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum. Þvert á móti er ljóst að Blöndulína 3 felur í sér sjálfstæða framkvæmd, enda er gert ráð fyrir að hún flytji raforku um 220 kV háspennulínu á milli Blöndustöðvar og Akureyrar, eða frá virkjun til notenda. Hefur það ekki afgerandi áhrif um tengsl framkvæmdanna að tilgangur með svo hárri spennu línunnar miði m.a. að því að auka flutningsgetu á landsvísu, enda miðar hún einnig að því að tryggja notendum við enda línunnar raforku til framtíðar.
Með vísan til framangreinds verður hvorki talið að um sé að ræða framkvæmdir á sama svæði né að þær séu hvor annarri háðar. Þegar af þeirri ástæðu voru ekki fyrir hendi lagaskilyrði til að mæla fyrir um sameiginlegt mat þeirra skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000. Verður ógildingarkröfu kæranda því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2012 um að taka Blöndulínu 3 og áætlun Landsnets hf. um „styrkingu byggðarlínunnar“ ekki til sameiginlegs mats á umhverfisáhrifum, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Nanna Magnadóttir
______________________________ _____________________________
Ómar Stefánsson Ásgeir Magnússon
______________________________ _____________________________
Geir Oddsson Þorsteinn Þorsteinsson
