72/2010 Bakkavegur

Árið 2015, fimmtudaginn 21. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson yfirlögfræðingur, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 72/2010, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Borgarfjarðarhrepps frá 1. nóvember 2010 um að veita byggingarleyfi fyrir frístundahúsi við Bakkaveg 10, Borgarfirði eystri.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 22. nóvember 2010, er barst nefndinni sama dag, kærir S þá ákvörðun hreppsnefndar Borgarfjarðarhrepps frá 1. nóvember 2010 að veita byggingarleyfi fyrir frístundahúsi við Bakkaveg 10 í Bakkagerði, Borgarfirði eystri. Skilja verður málskot kæranda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þá er kærð afgreiðsla og svör Borgarfjarðarhrepps við athugasemdum kæranda við grenndarkynningu byggingarleyfisumsóknarinnar.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið nú til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Gögn málsins bárust frá Borgarfjarðarhreppi 25. janúar 2011 og 8. maí 2015.

Málavextir: Kærandi er eigandi hússins Strompleysu sem stendur við Bakkaveg en lóð Strompleysu liggur að lóð Bakkavegar 10. Bakkavegur liggur meðfram sjávarsíðunni og standa húsin Strompleysa og Bakkavegur 10 bæði neðan vegar. Strompleysa stendur milli vegarins og lóðar Bakkavegar 10 og Bakkavegur 10 stendur við sjávarbakkann. Bæði húsin standa á reit sem skilgreindur er sem frístundabyggð í Aðalskipulagi Borgarfjarðarhrepps 2004-2016 en svæðið hefur ekki verið deiliskipulagt. Á reitnum er gert ráð fyrir átta lóðum undir frístundahús og eru þær almennt minni en aðrar lóðir við Bakkaveg sem tilheyra íbúðarsvæði samkvæmt aðalskipulaginu.

Strompleysa var byggð árið 1977 en frístundahúsið á lóð Bakkavegar 10 var flutt þangað tilbúið haustið 2009, upphaflega á grundvelli stöðuleyfis. Sótt var um byggingarleyfi fyrir húsinu með umsókn, dags. 27. ágúst 2010, og á fundi skipulags- og byggingarnefndar Borgarfjarðarhrepps 6. september s.á. var samþykkt að grenndarkynna umsóknina. Athugasemdir bárust frá kæranda og tók skipulags- og byggingarnefnd afstöðu til þeirra á fundi hinn 26. október s.á. Taldi nefndin athugasemdir kæranda ekki þess eðlis að þær hefðu áhrif á byggingarleyfið og var samþykkt að veita leyfið. Afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar var staðfest í hreppsnefnd Borgarfjarðarhrepps hinn 1. nóvember 2010.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að við skipulagningu frístundabyggðarinnar þurfi að taka mið af eldri byggð og einstökum húsum en götumyndin einkennist af dreifðri byggð frá ólíkum tíma. Þá hafi Strompleysa allnokkurt minjagildi en húsið hafi verið reist sem sumarviðverustaður trillusjómanns 1977 og eigi sinn sess í þorpssögunni.

Lóðir á frístundabyggðarreitnum séu bagalega smáar, sérstaklega lóðirnar fjórar neðan götu sem séu aðeins 350-400 m2. Lóðirnar ofan götu hafi hins vegar verið stækkaðar í 509-661 m2, en í þeirri aðgerð felist viðurkenning á því að þær hafi verið of smáar áður. Þéttleiki byggðar á frístundareitnum neðan götu sé mjög mikill og íþyngjandi fyrir eigendur húsa sem fyrir séu og skipulagslegt svigrúm sé hverfandi. Þótt hvergi sé kveðið á um lágmarksstærðir lóða þá liggi það lágmark einhvers staðar út frá faglegum forsendum skipulags og meðalhófi í stjórnsýslu. Með aðalskipulagi skapist ekki skylda til nýtingar lóða þegar engin krefjandi nauðsyn sé til hennar, flest fagleg rök mæli gegn nýtingunni og lóðin sé svo alvarlega gölluð að nýting hennar skaði stórlega hagsmuni annarra. Þá þurfi að huga að þörfum, eðli og möguleikum byggðarinnar og umhverfis en frístundabyggðin liggi mitt í íbúðarbyggð smáþorps. Með neðri helming frístundareitsins fullbyggðan sé útilokað annað en að gæði frístunda á þessum örlóðum skerðist þar sem öruggt næði og hvíld verði ekki lengur í boði.

Lóðin Bakkavegur 10 standi óeðlilega tæpt á ókönnuðum sjávarbakka en landið næst bakkanum hafi lækkað og sigið á 9. og 10. áratug síðustu aldar í kjölfar dýpkunar framræsluskurðar. Þá hafi lóð nr. 10 verið hækkuð með fyllingu undir húsið en lóð Strompleysu sé hins vegar lægri og í samræmi við hæð óraskaðs lands á Bökkum eins og það hafi verið áður. Landið hafi þá haft vægan en jafnan og nauðsynlegan halla til austurs niður á sjávarbakkann. Hæð lóðar Bakkavegar 10 sé 9,75 m, eða 1 cm yfir gólfhæð Strompleysu, en brýning á lóðamörkum sé veruleg og myndi 40-60 cm stall. Lóð Strompleysu sé nú lægri en umhverfið á alla kanta og húsið í gryfjustöðu. Gólfhæð Strompleysu sé 9,74 m en gólfhæð Bakkavegar 10 sé 10,1 m. Lóð Strompleysu þurfi eðlilegan vatnshalla til austurs en leysingavatn og krapauppistöður séu áhyggjuefni með hliðsjón af gólfhæðinni.

Útsýnisskerðing frá Strompleysu sé óviðunandi en ekkert hafi verið gert til að draga úr lokun sjónlína. Húshliðum hafi ekki verið víxlað og ekki hafi verið gripið til þess að færa húsið við Bakkaveg 10 til innan byggingarreitsins til þess að auka fjarlægð á milli húsanna tveggja, en viðbygging við Bakkaveg 10 útiloki raunar þann möguleika. Mænishæð Bakkavegar 10 sé 3,58 m yfir gólfhæð Strompleysu og útsýnisskerðingin magnist vegna hæðarmunar lóðanna og húsanna. Útsýni yfir sjó og fjöll austan fjarðar og opin sýn til austurs hafi, ásamt næði í hinni dreifðu byggð við Bakkaveg, verið þau gæði sem vegið hafi þyngst í huga eigenda Strompleysu undanfarin 30 ár, en þau gæði séu nú horfin. Ljóst sé að verðmæti Strompleysu minnki verulega vegna byggingar Bakkavegar 10 og reikna megi með að hún verði óseljanleg.

Án faglegrar skipulagsvinnu með heildarsýn fyrir alla byggðina við Bakkaveg stefni í óþarft slys en skipulagsvinna eftir aðalskipulagi geti ekki leyst menn undan skyldunni til að vanda vinnubrögð og sýna fagmennsku. Við afgreiðslur og leyfisveitingar vegna Bakkavegar 10 hafi aldrei verið hirt um þá skipulagságalla sem þarna sé við að eiga og þann skaða sem bygging á lóð Bakkavegar 10 valdi á nálægum eignum.

Málsrök Borgarfjarðarhrepps: Borgarfjarðarhreppur telur að hið umdeilda byggingarleyfi sé í fullu samræmi við gildandi skipulagsáætlun fyrir sveitarfélagið. Gögn málsins liggi í stórum dráttum fyrir í kæru og skýringum með henni og litlu sé við þau að bæta. Þó sé rétt að fram komi að við framkvæmdir á lóð Bakkavegar 10 árið 2007 hafi verið grafinn skurður á mörkum lóða Strompleysu og Bakkavegar 10, sem halli til norðurs, og hafi hann verið fylltur af drengrjóti til að koma í veg fyrir uppistöðu vatns á lóð Strompleysu. Starfsmenn hreppsins telji hann enn vel virkan en komi í ljós að hann dugi ekki til að varna vatnssöfnun á lóðinni verði það lagfært. Að lokum sé vísað til fundargerða skipulags- og byggingarnefndar og hreppsnefndar Borgarfjarðarhrepps um málið auk mynda af svæðinu.

Í tilkynningu byggingarfulltrúa til leyfishafa og kæranda um afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar er niðurstaða nefndarinnar skýrð nánar og kemur þar fram að nefndin telji húsið við Bakkaveg 10 falla að þeirri byggð sem fyrir sé og þar með sé tekið fullt tillit til þeirra húsa sem fyrir séu á svæðinu. Stefna sveitarfélagsins varðandi svæðið hafi verið ljós við samþykkt Aðalskipulags Borgarfjarðarhrepps 2004-2016, en í greinargerð þess komi fram að þegar séu risin tvö hús á reitnum og að gert sé ráð fyrir sex húsum til viðbótar. Lóðastærðir innan frístundabyggðarinnar séu í fullu samræmi við skipulagsáætlun en ljóst hafi verið að byggð yrði þétt á þessu svæði. Bygging á lóð Bakkavegar 10 sé í samræmi við aðalskipulag.

Hæðarsetning Strompleysu sé of lág og hæðarsetning þeirra húsa sem á eftir komi geti ekki tekið mið af henni. Eftir sem áður verði að tryggja að ekki myndist uppistöðuvatn á lóð Strompleysu með því að tryggja að yfirborðsvatn eigi örugga afrennslisleið þaðan. Skipulags- og byggingarnefnd geti ekki tekið undir þau sjónarmið kæranda að staðsetning Bakkavegar 10 og fjarlægð frá sjávarbakka sé óeðlileg. Þá hafi kærandi ekki sýnt fram á að bygging húss að Bakkavegi 10 hafi haft áhrif á verðmæti Strompleysu.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að hann hafi sótt um byggingarleyfi fyrir húsi sem hafi verið í fullu samræmi við gildandi skipulag. Málatilbúnaður í kæru sé með ólíkindum og margt eigi ekkert erindi við leyfishafa. Kærandi hafi farið offari í skrifum sínum og öllum ásökunum hans um að ekki hafi verið farið að lögum við umsóknina sé hafnað.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um veitingu byggingarleyfis fyrir frístundahúsi við Bakkaveg 10, Borgarfirði eystri. Húsið stendur á reit sem skilgreindur er sem frístundabyggð í Aðalskipulagi Borgarfjarðarhrepps 2004-2016. Ekki er í gildi deiliskipulag fyrir svæðið.

Í 3. mgr. gr. 4.11.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, er gilti á þeim tíma er hið kærða leyfi var veitt, er m.a. kveðið á um að í deiliskipulagi svæða fyrir frístundabyggð skuli byggingarreitir ekki staðsettir nær lóðarmörkum en 10 m. Lóðin Bakkavegur 10 er 20 m löng og 17,5 m breið, alls 350 m2, og fjarlægð hússins frá lóðarmörkum Strompleysu er 5,7 m.

Tilgangur umrædds ákvæðis skipulagsreglugerðar er að tryggja lágmarksfjarlægð milli frístundahúsa og dreifingu frístundabyggðar og skapa með því þá friðsæld sem sóst er eftir í slíkri byggð. Í þágildandi 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 kom sú meginregla fram að gera skuli deiliskipulag þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar  og verður ekki talið að vikið verði frá fjarlægðarreglu 3. mgr. gr. 4.11.2 í skipulagsreglugerð fyrir frístundabyggð þótt ekki liggi fyrir deiliskipulag fyrir umrætt svæði. Verður því að telja að hreppsnefnd hafi borið að taka mið af ákvæðinu við afgreiðslu hins kærða leyfis.

Með vísan til þess sem rakið hefur verið ber að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga sæta stjórnvaldsákvarðanir stjórnsýslu sveitarfélaga kæru til úrskurðarnefndarinnar. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við einhliða ákvörðun stjórnvalds um rétt eða skyldu manna sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds. Afgreiðsla og svör Borgarfjarðarhrepps við athugasemdum kæranda við grenndarkynningu byggingarleyfisumsóknarinnar fela ekki í sér slíka ákvörðun. Verður kröfu kæranda þar að lútandi því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Felld er úr gildi sú ákvörðun hreppsnefndar Borgarfjarðarhrepps frá 1. nóvember 2010 að veita byggingarleyfi fyrir frístundahúsi við Bakkaveg 10 í Bakkagerði, Borgarfirði eystri.

Kæru á afgreiðslu og svörum Borgarfjarðarhrepps við athugasemdum kæranda við grenndarkynningu byggingarleyfisumsóknarinnar er vísað frá úrskurðarnefndinni.