Ár 2003, fimmtudaginn 18. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 72/2003, kæra íbúa að Bogahlíð 8 og 10 í Reykjavík á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 15. október 2003 að heimila niðurrif verslunarhúss á lóðinni að Stakkahlíð 17 í Reykjavík og ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. nóvember 2003 um að veita leyfi til þess reisa tvílyft steinsteypt fjölbýlishús á sömu lóð.
Í málinu er nú til bráðabirgða kveðinn upp svofelldur
úrskurður
um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. desember 2003, er barst nefndinni hinn 5. sama mánaðar, kæra Ö og A, f.h. íbúa í Bogahlíð nr. 8 og 10 í Reykjavík, þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 15. október 2003, sem staðfest var í borgarstjórn Reykjavíkur hinn 6. nóvember s.á., að heimila niðurrif verslunarhúss á lóðinni að Stakkahlíð 17 í Reykjavík og ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. nóvember 2003, sem staðfest var í borgarstjórn Reykjavíkur hinn 20. nóvember s.á., að veita leyfi til þess að reisa tvílyft steinsteypt fjölbýlishús með 10 íbúðum á sömu lóð.
Kærendur krefjast þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og jafnframt hefur með bréfi, dags 10. desember 2003, verið farið fram á að heimilaðar framkvæmdir samkvæmt hinum kærðu ákvörðunum verði stöðvaðar þar til málalyktir fáist um hið kærða byggingarleyfi.
Úrskurðarnefndin hefur aflað gagna og leitað afstöðu byggingarleyfishafa og byggingaryfirvalda í Reykjavík til fyrirliggjandi kröfu um stöðvun framkvæmda og er málið nú tekið til úrskurðar um þá kröfu.
Málavextir: Mál þetta hefur haft nokkurn aðdraganda og hafa deilur um niðurrif hússins að Stakkahlíð 17 og byggingarleyfi fyrir nýju húsi á lóðinni komið áður til kasta úrskurðarnefndarinnar.
Vorið 2001 kom fram ósk eiganda húseignarinnar að Stakkahlíð 17 um að aðalskipulagi Reykjavíkur yrði breytt þannig að lóð hússins, sem væri verslunarlóð samkvæmt skipulaginu, yrði breytt í íbúðarlóð og í framhaldi af breytingunni yrði heimilað að breyta verslunarhúsi því sem á lóðinni væri í íbúðarhús. Borgaryfirvöld tóku jákvætt í erindið og var umbeðin breyting aðalskipulags undirbúin og samþykkt af borgaryfirvöldum í ágúst 2002. Var skipulagsbreytingin staðfest af umhverfisráðherra hinn 11. október 2002.
Samhliða meðferð tillögu að framangreindri breytingu aðalskipulags var unnið að tillögum að endurbyggingu húss á lóðinni. Var horfið frá því að breyta húsi því er fyrir var á lóðinni og þess í stað lagt til að það yrði rifið og nýtt hús reist í þess stað. Voru tillögur þessar kynntar nágrönnum og um þær fjallað á fjölmörgum fundum byggingaryfirvalda og verður af málsgögnum ráðið að þær hafi verið í stöðugri endurskoðun allt þar til ákvörðun var tekin um að veita hið umdeilda byggingarleyfi á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 16. október 2002. Kærendur töldu að undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar hefði verið áfátt og að leyft hefði verið meira byggingarmagn á lóðinni en unnt væri að sætta sig við. Skutu þeir málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 4. desember 2002, svo sem að framan greinir.
Með úrskurði, uppkveðnum 31. janúar 2003, stöðvaði úrskurðarnefndin framkvæmdir við niðurrif hússins að Stakkahlíð 17 að kröfu íbúa að Bogahlíð 2, 4 og 6, sem einnig höfðu kært hina umdeildu ákvörðun. Taldi úrskurðarnefndin slíka annmarka vera á hinni kærðu ákvörðun að líklegt væri að hún yrði ógilt.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 5. febrúar 2003 var framangreindur úrskurður um stöðvun framkvæmda lagður fram. Jafnframt var á fundinum ákveðið að afturkalla hið umdeilda byggingarleyfi frá 16. október 2002 og veita að nýju leyfi fyrir sömu framkvæmdum á lóðinni. Voru ákvarðanir þessar staðfestar á fundi borgarstjórnar Reykjavíkur hinn 20. febrúar 2003.
Eftir að afturköllun byggingarleyfisins frá 16. október lá fyrir vísaði úrskurðarnefndin máli kærenda vegna þess byggingarleyfis frá með úrskurði uppkveðnum hinn 21. febrúar 2003. Kærendur skutu síðan veitingu byggingarleyfisins frá 5. febrúar 2003 til úrskurðarnefndarinnar.
Byggingarleyfið frá 5. febrúar 2003 var jafnframt kært af íbúum Bogahlíðar 2, 4 og 6 sem kröfðust þess að fyrirhugaðar framkvæmdir við niðurrif hússins að Stakkahlíð 17 yrðu stöðvaðar meðan kærumálið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Var bráðabirgðaúrskurður kveðinn upp hinn 3. apríl 2003 þar sem fallist var á kröfu um stöðvun framkvæmda við niðurrif hússins meðan beðið væri efnisúrlausnar í kærumálinu.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 16. apríl 2003 var lögð fram tillaga skipulagsfulltrúa að deiliskipulagi umrædds svæðis. Samþykkti nefndin að kynna tillöguna fyrir hagsmunaðilum á svæðinu áður en endanleg tillaga yrði unnin. Var tillagan í kynningu frá 22. apríl til 6. maí. Fimm athugasemdabréf bárust vegna tillögunnar og voru þær kynntar á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 9. maí 2003. Tillagan var á ný lögð fyrir fund nefndarinnar þann 14. maí s.á. ásamt samantekt skipulagsfulltrúa um athugasemdirnar, dags. 12. maí 2003, og umsögn verkfræðistofu umhverfis- og tæknisviðs um umferðarmál, dags. 15. apríl 2003. Á fundinum var samþykkt að auglýsa tillöguna til kynningar og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum hinn 20. maí 2003. Var tillagan auglýst til kynningar frá 30. maí með athugasemdafresti til 11. júlí og bárust fimm bréf með athugasemdum við hina auglýstu tillögu.
Að lokinni auglýsingu var málið tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 27. ágúst 2003 og voru framkomnar athugasemdir kynntar og lagt fram minnisblað, dags. 25. ágúst 2003, frá fundi formanns skipulags- og byggingarnefndar og eins íbúa í Bogahlíð 2-6, dags. 25. ágúst 2003. Tillagan var á ný tekin fyrir á fundi nefndarinnar hinn 3. september 2003 auk framangreindra gagna, umsagnar skipulagsfulltrúa um athugasemdir, dags. 27. ágúst 2003, og minnisblaði, dags. 1. september 2003, um tiltekin atriði sem skipulags- og byggingarnefnd hafði óskað upplýsinga um. Var auglýst tillaga samþykkt með þeirri breytingu að gera skyldi ráð fyrir einu stæði til viðbótar fyrir hreyfihamlaða á lóðinni nr. 17 við Stakkahlíð. Beindi meirihluti nefndarinnar þeim tilmælum til hönnuðar hússins að endurskoða gluggasetningu og hönnun glugga á norður- og austurhlið hússins í nýrri umsókn um byggingarleyfi vegna framkominna athugasemda um innsýn milli húsa. Borgarstjórn Reykjavíkur staðfesti afgreiðslu skipulagstillögunnar á fundi sínum hinn 18. september 2003.
Athugasemdaraðilum var tilkynnt um lyktir málsins með bréfi, dags. 22. september 2003, og var tillagan síðan send Skipulagsstofnun til skoðunar í samræmi við 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Með bréfi, dags. 2. október 2003, tilkynnti stofnunin að hún gerði ekki athugasemd við að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda. Auglýsing þar um var birt hinn 6. október sl.
Í kjölfar samþykktar deiliskipulagsins var sótt um nýtt byggingarleyfi fyrir byggingu húss að Stakkahlíð nr. 17, niðurfellingu eldra leyfis og heimild til þess að rífa það hús sem fyrir var á lóðinni. Breytingin frá áður samþykktu byggingarleyfi fólst í því að húsið hafði verið fært fjær húsunum við Bogahlíð um einn metra til vesturs, auk þess sem gert var ráð fyrir tveimur stæðum fyrir hreyfihamlaða á lóðinni í stað eins áður. Þá hafði verið gerð breyting á innra fyrirkomulagi og gluggum á austur- og norðurhlið hússins.
Umsóknin var tekin fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 15. október 2003 og samþykkt að fella eldra byggingarleyfi úr gildi og að heimila niðurrif hússins á lóðinni og var byggingarfulltrúa falið að afgreiða byggingarleyfisumsóknina. Borgarstjórn staðfesti afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum hinn 6. nóvember 2003. Byggingarleyfisumsókn fyrir nýju húsi á lóðinni var síðan afgreidd á embættisafgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 4. nóvember sl. og staðfest af borgarstjórn Reykjavíkur 20. nóvember 2003.
Með bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík til úrskurðarnefndarinnar, dags. 1. desember 2003, sem móttekið var hinn 4. desember s.á., var tilkynnt um niðurfellingu eldra byggingarleyfis og að samþykkt hefði verið heimild til niðurrifs eldra húss og að gefið hefði verið út nýtt byggingarleyfi fyrir fjölbýlishúsi með 10 íbúðum á lóðinni.
Fyrr í dag kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð í máli kærenda, dags. 18. mars sl., og var málinu vísað frá úrskurðarnefndinni í ljósi þess að hin kærða ákvörðun í því máli frá 5. febrúar 2003 hefði verið afturkölluð.
Kærendur hafa nú kært til úrskurðarnefndarinnar veitingu hins nýja byggingarleyfis og heimild til niðurrifs eldra húss eins og fyrr greinir. Sú staðreynd liggur nú fyrir að verslunarhúsið að Stakkahlíð 17 var rifið og mun það hafa átt sér stað hinn 11. desember sl.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til sjónarmiða sinna sem fram hafi komið í fyrri kærumálum þeirra um sama efni til úrskurðarnefndarinnar. Benda þeir á að þeim hafi ekki gefist tækifæri til þess að afla frekari gagna hjá borgaryfirvöldum en það muni verða gert. Bent er á að litlar breytingar hafi verið gerðar á umdeildri nýbyggingu frá fyrri áformum og í umsögn borgarinnar í máli þessu gæti misræmis í nokkrum atriðum við staðreyndir og gögn í málinu sem kærendum hafi verið kynnt.
Af fyrri kærum og fyrirliggjandi gögnum má ráða að af hálfu kærenda sé á því byggt að tilgreint nýtingarhlutfall lóðarinnar að Stakkahlíð 17 orki tvímælis og fyrirhuguð nýbygging sé of stór með hliðsjón af stærð lóðar. Gengið sé óhæfilega á hagsmuni nágranna með fyrirhugaðri byggingu.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er gerð krafa um að stöðvunarkröfu kærenda verði vísað frá úrskurðarnefndinni en ella að henni verði hafnað.
Nefndinni beri að vísa kröfunni um stöðvun framkvæmda frá þar sem hún sé algjörlega órökstudd sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 621/1997. Í tilvitnaðri 3. gr. komi fram að „…skilmerkilega…” skuli gerð grein fyrir því hver sé krafa aðila og rökstuðningur fyrir henni. Þrátt fyrir að ekki séu gerðar ríkar kröfur til kæru skv. almennum reglum stjórnsýslunnar verði að gera þær kröfur að málatilbúnaður kærenda sé skýr og studdur einhverjum málsástæðum. Ófært sé að úrskurðarnefndinni sé falið það hlutverk af kærendum að búa bæði til málsástæður og lagarök. Vonlaust sé þá fyrir aðra aðila málsins, s.s. handhafa byggingarleyfis og umsagnaraðila eins og Reykjavíkurborg, að gæta réttar síns og gefa umsögn um slíkar kærur. Því sé alfarið hafnað að tilvísanir til fyrri kæra, sem varði aðrar ákvarðanir en hér séu kærðar, uppfylli þær lágmarkskröfur sem gera verði til stjórnsýslukæra sem varði hagsmuni annars aðila svo miklu sem hér um ræði.
Allt að einu sé ekki tilefni til að fallast á framkomna kröfu um stöðvun framkvæmda við niðurrif verslunarhúss að Stakkahlíð 17 eða framkvæmdir á lóðinni samkvæmt veittu byggingarleyfi.
Áréttað sé að húsið að Stakkahlíð nr. 17 hafi verið fært um einn metra frá kærendum til vesturs auk þess sem gluggasetningu á þeirri hlið sem snúi að þeim, þ.e. austurhliðinni, hafi verið breytt frá eldra byggingarleyfi. Hvað almenn grenndarsjónarmið varði, hafi byggingarleyfi nýs húss að Stakkahlíð 17 ekki veruleg áhrif á hagsmuni kærenda. Í fyrsta lagi verði það hús sem heimilt sé að byggja samkvæmt skipulaginu ekki nema um 0,8 metrum hærra en það hús sem nú standi á lóðinni. Húsið stingi ekki í stúf við byggðamynstur svæðisins og sé lægra en flest hús á reitnum. Lengra verði á milli húsa til austurs. Húsið lengist til suðurs en lenging í þá átt hafi hins vegar óveruleg áhrif, m.a. þar sem húsin austan við Stakkahlíð 17, þ.m.t. hús kærenda að Bogahlíð 10, standi hærra í landi. Þá skerðist útsýni úr íbúðum vegna byggingarinnar mjög lítið ef nokkuð umfram það sem áður hafi verið, nema hjá íbúum á 1. hæð allra húsanna. Þá muni skuggavarp vegna hússins breytast óverulega frá því sem áður hafi verið og verði ekki meira en menn þurfi almennt að búa við í þéttbýli. Breyting á birtuskilyrðum fyrir nágrennið vegna hússins sé því nánast engin. Breyting á notkun hússins, þ.e. úr verslunarhúsnæði/félagsheimili í íbúðarhúsnæði sé til bóta fyrir nágrennið af sjónarhóli grenndarhagsmuna. Hvað umferðarþáttinn varði þá liggi fyrir álit verkfræðistofu um að breytingarnar á skipulaginu og bygging hússins leiði til óverulegra breytinga á umferð.
Að öðru leyti sé vísað almennt til greinargerðar Reykjavíkurborgar frá 1. desember sl., sem lögð hafi verið fram vegna kæru annarra aðila um sömu ákvarðanir og fylgiskjala með henni.
Andmæli byggingarleyfishafa: Kröfu um stöðvun framkvæmda á lóðinni að Stakkahlíð 17 er mótmælt af hálfu byggingarleyfishafa. Er tekið undir rök og sjónarmið Reykjavíkurborgar sem færð hafi verið fram í málinu í tilefni af þeirri kröfu.
Aðilar máls þessa hafa fært fram frekari rök í málinu og hafa skírskotað til málsraka í fyrri kærumálum um sama efni er átt geti við í kærumáli þessu. Ekki þykir þörf á að að gera nánari grein fyrir röksemdum aðila í úrskurði þessum en úrskurðarnefndin hefur haft þær allar til hliðsjónar við úrlausn þessa þáttar málsins.
Niðurstaða: Af hálfu Reykjavíkurborgar hefur verið sett fram krafa um frávísun á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda að Stakkahlíð 17.
Úrskurðarnefndin er stjórnvald og gilda því reglur stjórnsýsluréttarins um meðferð mála fyrir nefndinni. Samkvæmt 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvílir leiðbeiningar- og rannsóknarskylda á nefndinni við meðferð mála. Kröfugerð kærenda er ótvíræð um að krafist sé stöðvunar framkvæmda á umræddri lóð og hafa þeir nú í þrígang kært heimild til niðurrifs verslunarhússins að Stakkahlíð 17 og byggingarleyfi fyrir nýju húsi, og mikill fjöldi gagna liggur fyrir um málsatvik og sjónarmið þeirra. Í kærubréfi, dags. 4. desember 2003, og erindi, dags. 10. desember s.á. kemur fram að kærendur hafi ekki haft tækifæri til þess að afla gagna hjá borgaryfirvöldum en hyggist gera það og lýsa sig reiðubúna til frekari upplýsingagjafar og gagnaöflunar í þágu málsins. Að þessu virtu verður kröfu kærenda í þessum þætti málsins ekki vísað frá sökum vanreifunar.
Eins og rakið hefur verið hefur hús það sem fyrir var á lóðinni að Stakkahlíð 17 nú verið rifið, en á þeim tíma var í gildi úrskurður úrskurðarnefndarinnar um stöðvun framkvæmda við niðurrif hússins, sem kveðinn var upp hinn 3. apríl 2003 í tilefni af kröfu íbúa að Bogahlíð 2, 4 og 6 þar um, í kærumáli þeirra vegna heimildar borgaryfirvalda til niðurrifs hússins frá 5. febrúar 2003. Eins og málum er nú háttað er ekki tilefni til að taka afstöðu til fyrirliggjandi kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda við niðurrif og er kröfu þeirra þess efnis vísað frá úrskurðarnefndinni.
Stendur þá eftir krafa kærenda um stöðvun framkvæmda sem heimilaðar hafa verið með veitingu byggingarleyfis fyrir fjölbýlishúsi með 10 íbúðum á umræddri lóð hinn 4. nóvember 2003, sem borgarstjórn Reykjavíkur staðfesti hinn 20. nóvember sl.
Nýtingarhlutfall íbúðarhúsalóða á umræddum skipulagsreit virðist vera nokkuð hátt og eru dæmi um að nýtingarhlutfallið fari yfir 1,0 á einstökum lóðum. Aðilar greinir á um forsendur útreiknings nýtingarhlutfalls lóðarinnar að Stakkahlíð 17, m.a. vegna tveggja metra breiðs göngustígs sem liggur við lóðarmörk Stakkahlíðar 17. Samkvæmt hinu umdeilda byggingarleyfi mun hæð fyrirhugaðs húss vera um 0,8 metrum meiri en hæð húss þess sem fyrir var á lóðinni og mun fjarlægð milli húsa verða um 20 metrar. Gert er ráð fyrir bílastæðageymslu neðanjarðar á lóðinni fyrir 15 bíla.
Hið umdeilda byggingarleyfi á sér stoð í deiliskipulagsákvörðun þeirri sem staðfest var í borgarstjórn hinn 6. nóvember sl. og virðist nýtingarhlutfall lóðarinnar að Stakkahlíð 17 ekki skera sig verulega úr samanborið við nýtingarhlutfall nágrannalóða undir fjölbýlishús.
Með hliðsjón af framanrituðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að byggingarmagn á lóðinni sé ekki slíkt að umfangi og raski ekki grenndarhagsmunum nágranna í þeim mæli að fallist verði á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi.
Úrskurðarorð:
Kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda við niðurrif verslunarhúss á lóðinni nr. 17 við Stakkahlíð í Reykjavík, sem borgarstjórn Reykjavíkur heimilaði hinn 15. október 2003, er vísað frá úrskurðarnefndinni. Þá er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda samkvæmt byggingarleyfi frá 4. nóvember 2003, er borgarstjórn staðfesti hinn 20. nóvember s.á. hafnað.
____________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
