71/2022 Stafafellsfjöll

Árið 2022, föstudaginn 7. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 71/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Horna­fjarðar frá 19. maí 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Stafafellsfjalla, frístundasvæðis, vegna lóðar nr. 8.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. júlí 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi lóðar nr. 7 í Stafafellsfjöllum, þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 19. maí 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Stafafellsfjalla, frístundasvæðis, vegna lóðar nr. 8. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að farið verði með deiliskipulagbreytinguna í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 26. júlí 2022.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Hornafirði 20. júlí 2022.

Málavextir: Hinn 16. ágúst 2021 fékk byggingarfulltrúi Sveitarfélagsins Hornafjarðar ábendingu um að framkvæmdir væru hafnar við byggingu húss á lóð nr. 8 í Stafafellsfjöllum. Í kjölfarið stöðvaði byggingarfulltrúi framkvæmdirnar á grundvelli heimilda í 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 1. september 2021 var tekin fyrir beiðni eiganda umræddrar lóðar um heimild til að vikið yrði frá kröfu um breytingu deili­skipulags Stafafellsfjalla, frístundasvæðis, frá árinu 2014 vegna byggingar frístundahúss á lóð­inni hvað varðaði skilmála deiliskipulagsins um stærð aukahúss og mænisstefnu. Málið var tekið fyrir að nýju á fundi nefndarinnar 3. nóvember s.á. þar sem samþykkt var að heimild yrði veitt til að víkja frá kröfu um breytingu á skipulagi skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 á grundvelli 3. mgr. sömu lagagreinar. Var jafnframt bókað að heimiluð breyting væri ekki líkleg til að hafa neikvæð áhrif á hagsmuni nágranna hvað varði landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn. Var sú afgreiðsla samþykkt af bæjarstjórn sveitarfélagsins á fundi hennar 11. s.m. Ákvörðunin var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem felldi hana úr gildi með úrskurði uppkveðnum 18. febrúar 2022 í máli nr. 176/2021 með þeim rökum að skilyrði 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga hefðu ekki verið uppfyllt.

Umhverfis- og skipulagsnefnd samþykkti á fundi sínum 3. mars 2022 að unnin yrði tillaga um óverulega breytingu skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga á deiliskipulagi frístundasvæðis í Stafafellsfjöllum. Breytingin er efnislega samhljóða þeirri heimild um víkja frá kröfu um breytingu á deiliskipulagi sem felld var úr gildi með úrskurði í kærumáli nr. 176/2021. Breytingin var grenndarkynnt 15. mars 2022 með athugasemdafresti til 10. maí s.á. og bárust þrjár athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda. Umhverfis- og skipulagsnefnd tók málið fyrir að nýju á fundi sínum 11. s.m. og bókaði að tillagan væri samþykkt með þeirri breytingu að gera skyldi ráð fyrir gróður­svæði á milli húsanna á lóðum nr. 7 og 8 í þeim tilgangi að takmarka innsýn á milli húsanna. Nefndin vísaði málinu til bæjarstjórnar sem á fundi sínum 19. s.m. samþykkti tillöguna með sömu breytingu um gróðursvæði. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 10. júní 2022.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að fara hefði átt með hina kærðu deiliskipulags­breytingu samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 í stað 2. mgr. sömu lagagreinar. Það sé skilyrði fyrir málsmeðferð skv. 2. mgr. 43. gr. laganna að um óverulega breytingu á deili­skipulagi sé að ræða. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er orðið hafi að skipulags­lögum segi að dæmi um óverulegar breytingar sé m.a. „glerjun útisvala, skyggni yfir útidyr, dúkkuhús sem settu eru í garð o.s.frv.“ Af dæmum og úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 176/2021 megi fullyrða að þær breytingar sem hér um ræði teljist ekki óverulegar.

Eftir deiliskipulagsbreytinguna sé ekki lengur kveðið á um að stefna aðalmænis fylgi sem mest meginstefnu í landi og verði að jafnaði samsíða hlíðum, en eftir standi skipulagsskilmáli um að miða eigi við að húsin falli sem best að landi. Ómögulegt sé að sjá að fyrirhugað hús falli sem best inn í landið. Bent sé á að á afstöðumynd vanti mænisstefnu og að ný rotþró verði nokkrum metrum frá vatnsbóli kæranda. Einnig sé gerð sú breyting að ekki sé lengur kveðið á um að aukahús/gestahús megi ekki vera stærra en helmingur af stærð aðalhúss, en eftir standi sá skipulags­skilmáli að aukahús/gestahús geti verið allt að 30 m². Húsið sem til standi að byggja verði 36,1 m² og því í ósamræmi við skilmálann. Þá uppfylli hæð hússins ekki skilyrði í i-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012.

Málsrök Sveitarfélagsins Hornafjarðar: Af hálfu sveitarfélagsins er farið fram á frávísun málsins þar sem óljóst sé hvaða lögvarða hagsmuni kærandi hafi af því að farið verði eftir 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 í stað 2. mgr. 43. gr. Breytingin hafi þegar verið kynnt kæranda, tekið hafi verið á móti athugasemdum og þeim svarað. Sveitarfélagið fari með skipulags­valdið og þótt athugasemdir séu gerðar við skipulagsgerð beri sveitarfélaginu ekki að fara eftir þeim. Bent sé á að nefndarmenn í umhverfis- og skipulagsnefnd hafi farið á staðinn, kannað aðstæður og komist að þeirri niðurstöðu að breytingin væri ekki slík að hún hefði áhrif á aðra en lóðarhafa sjálfan enda yrði stærð hússins vel undir stærðarmörkum sem sett væru í deiliskipulagi, staðsetning væri í samræmi við fjarlægðarmörk gagnvart öðrum lóðum og eðlilegt að stafn myndi snúa til suðvesturs miðað við aðstæður á lóðinni.

Í deiliskipulagi svæðisins segi að stefna aðalmænis fylgi sem mest meginstefnu í landinu og verði að jafnaði samsíða hlíðum. Hafi mænisstefnan átt að vera bindandi þá hefði verið æskilegt að skilgreina hana á uppdrætti. Hvað stærð hússins varði sé vakin athygli á því að miðað sé við að eldra hús verði aukahús og að nýbygging verði aðalhús. Þá sé engin breyting gerð á leyfilegri hæð húss með hinni kærðu ákvörðun. Það ákvæði í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sem kærandi vísi til hafi verið fellt úr gildi með reglugerðarbreytingu nr. 1231/2012 auk þess sem það ákvæði hafi varðað tilkynningarskylda framkvæmd.

Af orðalagi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga megi gera ráð fyrir að ef breyting víki að miklu leyti frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis teljist hún veruleg. Samkvæmt gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 skuli einnig meta hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu sem varði almannahagsmuni. Hin kærða ákvörðun feli í sér breytingu á skipulagsskilmálum sem lúti að meginstefnu og stærð aukahúss á lóð nr. 8 í Stafafells­fjöllum en sú breyting víki ekki að miklu leyti frá útliti og formi viðkomandi svæðis. Stærð lóðarinnar sé einungis 0,16% af stærð skipulagssvæðisins og ekki sé verið að auka byggingar­magn á lóðinni. Hafa beri í huga að form þaka og mænisstefnur húsa á svæðinu séu mismunandi, þ. á m. í næsta nágrenni umræddrar lóðar. Sem dæmi megi nefna að mörg hús séu með mænisstefnur ósamsíða eða þvert á hlíðar eða með aðra útfærslu en mænisþak. Eftir að hafa skoðað útfærslu þaka á húsum á lóðum nr. 1–20 telji sveitarfélagið að ekki sé um fordæmis­gefandi breytingu að ræða. Til stuðnings sjónarmiðum sveitarfélagsins sé einnig vísað til úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 134/2019, 34/2021 og 12/2021.

———-

Eiganda lóðar nr. 8 í Stafafellsfjöllum var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hann hefur ekki tjáð sig um málatilbúnað kæranda.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags. Í skipulagsvaldi sveitarstjórnar felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna. Sam­kvæmt 1. mgr. þeirrar lagagreinar skal fara um breytinga á deiliskipulagi eins og um nýtt deili­skipulag sé að ræða, þ. á m. um auglýsingu deiliskipulagstillögu. Þó er skv. 2. mgr. sömu laga­greinar heimilt að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Skal við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar er jafnframt tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni.

Í greinargerð deiliskipulags Stafafellsfjalla er í kafla 2.2 að finna skipulagsskilmála um frístundalóðir. Segir þar að miða eigi við að húsin falli sem best að landi og að stefna aðalmænis „fylgi sem mest meginstefnu í landinu og verði að jafnaði samsíða hlíðum.“ Er sá skilmáli felldur úr gildi með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu vegna lóðar nr. 8. Jafnframt kemur fram í fyrrgreindri greinargerð að frístundahús/aðalhús megi að flatarmáli vera allt að 120 m² en ekki minna en 30 m². Þá geti aukahús/gestahús verið allt að 30 m² en þó ekki stærra en helmingur af flatarmáli aðalhúss. Er síðastnefndi hluti skilmálans, þ.e. að aukahús geti ekki verið stærra en helmingur af flatarmáli aðalhúss, einnig felldur úr gildi með hinni kærðu deiliskipulags­breytingu vegna sömu lóðar. Í máli þessu er aðallega deilt um hvort gera hefði mátt umrædda breytingu á deiliskipulagi svæðisins með grenndarkynningu.

Á skipulagsuppdrætti deiliskipulags Stafafellsfjalla má finna þó nokkur hús sem fylgja ekki áðurgreindri viðmiðun um mænisstefnu. Þá liggur fyrir að á lóð nr. 8 í Stafafellsfjöllum er fyrir 22,3 m² hús sem mun koma til með að verða aukahús lóðarinnar, en fyrirhugað er að reisa 36,1 m² hús sem mun verða aðalhús lóðarinnar. Að þessu virtu verður hvorki séð að með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sé vikið verulega frá útliti og formi viðkomandi svæðis né að um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða. Samkvæmt því var heimilt að breyta deili-skipulaginu með grenndarkynningu í stað auglýsingar.

Samkvæmt 4. mgr. 37. gr. skipulagslaga skal setja deiliskipulag fram á skipulagsuppdrætti og skipulagsgreinargerð. Í greinargerðinni á m.a. að setja fram skipulagsskilmála í samræmi við stefnu skipulagsins en skv. 21. tl. 2. gr. laganna eru skipulagsskilmálar bindandi ákvæði í deili­skipulagi um útfærslu skipulags, svo sem um gróður.

Fyrir liggur í máli þessu að bæjarstjórn samþykkti hina grenndarkynntu deiliskipulagstillögu með þeirri breytingu að gera skyldi ráð fyrir gróðursvæði á milli húsanna á lóðum nr. 7 og 8 í þeim tilgangi að takmarka innsýn á milli húsanna. Engin breyting var hins vegar gerð á þeim deiliskipulagsuppdrætti sem var grenndarkynntur áður en hann var áritaður og stimplaður samþykktur en sá uppdráttur skal eðli máls samkvæmt fela í sér hina samþykktu breytingu. Liggur því fyrir að efni umræddrar deiliskipulagsbreytingar á samþykktum og birtum skipulagsuppdrætti er ekki í samræmi við endanlega samþykkt bæjarstjórnar. Sá annmarki getur þó ekki leitt til ógildingar hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar þegar litið er til þess að heimilt er að óbreyttu skipulagi að koma fyrir gróðursvæði á milli húsanna á umræddum lóðum.

Að framangreindu virtu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 19. maí 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Stafafellsfjalla, frístundasvæðis, vegna lóðar nr. 8.