Árið 2013, fimmtudaginn 12. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson, settur forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 70/2012, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 26. apríl 2012 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Vesturvallareit í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. júlí 2012, er barst nefndinni sama dag, kærir Ástríður Gísladóttir hrl., f.h. H, Vesturvallagötu 2, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 26. apríl 2012 að samþykkja deiliskipulag Vesturvallareits. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en til vara að ákvörðunin verði felld úr gildi að því leyti sem hún brjóti gegn hagsmunum og réttindum kæranda. Jafnframt er gerð krafa um að lagt verði fyrir skipulagsyfirvöld í Reykjavík að lagfæra skipulagið hvað það varði.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg hinn 11. september 2012.
Málavextir: Hinn 13. apríl 2011 var á fundi skipulagsráðs Reykjavíkur lögð fram lýsing skipulags- og byggingarsviðs á skipulagsverkefni fyrir Vesturvallareit, sem og húsakönnun Minjasafns Reykjavíkur fyrir reitinn. Markast reiturinn, sem hefur staðgreininúmer 1.134.5, af Vesturvallagötu, Sólvallagötu, Framnesvegi og Holtsgötu. Í greindri lýsingu er m.a. tiltekið að megintilefni skipulagsvinnunnar hafi verið það að skipulagsráð hafi samþykkt á árinu 2009 að hefja undirbúning að skipulagsvinnu á reitnum í kjölfar umsóknar sem borist hafði Reykjavíkurborg um leyfi til að reisa viðbyggingu við hús á lóð nr. 4 við Vesturvallagötu. Var á fundi skipulagsráðs fært til bókar að lýsingin væri samþykkt til kynningar og umsagnar, m.a. Skipulagsstofnunar, og málinu vísað til borgarráðs. Hús kæranda, sem er einlyft með kjallara og risi stendur á næstu lóð við hliðina, þ.e. að Vesturvallagötu 2.
Með bréfi skipulags- og byggingarsviðs, dags. 20. apríl 2011, var hagsmunaaðilum send lýsing Vesturvallareits og þeim veitt færi á að koma að athugasemdum og ábendingum við hana, jafnframt því að vera boðaðir til fundar vegna málsins. Umsögn barst frá Skipulagsstofnun sem gerði ekki athugasemd við nefnda lýsingu og á fundi borgarráðs 28. apríl 2011 var lýsingin samþykkt.
Tillaga að deiliskipulagi umrædds reits var lögð fram á fundi skipulagsráðs hinn 9. nóvember 2011. Var þar samþykkt að kynna hana fyrir hagsmunaaðilum á skipulagssvæðinu og þeim sem komið höfðu að athugasemdum. Gerði tillagan m.a. ráð fyrir að á baklóð Vesturvallagötu 4 yrði heimiluð tvílyft viðbygging er tengd yrði við eldra hús á lóðinni, og að á lóð Vesturvallagötu 2 yrði heimilað að reisa einlyft hús með risi og kjallara, auk húss sem fyrir væri á lóðinni. Kom kærandi að athugasemdum við tillöguna og mótmælti nýbyggingu á lóð Vesturvallagötu 4, m.a. vegna staðsetningar og skuggavarps, og fór enn fremur fram á að heimilað yrði í deiliskipulagi að hús hans yrði tvær hæðir og ris, líkt og á teikningu af húsinu frá 1928. Málið var tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs hinn 11. janúar 2012, þar sem m.a. lágu fyrir athugasemdir er borist höfðu á kynningartíma og umsögn skipulagsstjóra, dags. 5. janúar 2011. Samþykkt var að auglýsa framlagða tillögu þegar uppdrættir hefðu verið lagfærðir í samræmi við umsögn skipulagsstjóra, en í henni var m.a. lagst gegn því að orðið yrði við fyrrgreindum óskum kæranda. Málinu var jafnframt vísað til borgarráðs. Tillagan var tekin fyrir á ný á fundi skipulagsráðs hinn 25. janúar s.á. Var bókun frá fundinum 11. s.m. þá lagfærð og samþykkt að nýju hvað auglýsingu og vísun til borgarráðs ræðir. Samþykkti borgarráð greinda afgreiðslu á fundi sínum 26. s.m.
Hinn 8. febrúar 2012 var tillaga að deiliskipulagi umrædds reits auglýst til kynningar. Kom kærandi á ný fram athugasemdum sínum og áréttaði áður fram komna beiðni sína. Á fundi skipulagsráðs hinn 11. apríl 2012 var tillagan tekin fyrir að nýju ásamt athugasemdum og umsögn skipulagsstjóra, dags. 30. mars s.á. Var tillagan samþykkt með vísan til nefndrar umsagnar, án breytinga vegna lóða nr. 2 og 4 við Vesturvallagötu. Borgarráð samþykkti nefnda afgreiðslu hinn 26. s.m. og öðlaðist deiliskipulagið gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 13. júní 2012 að undangenginni lögboðinni afgreiðslu Skipulagsstofnunar.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að heimiluð viðbygging á lóð Vesturvallagötu 4 feli í sér rúmlega 170% stækkun á eigninni. Samræmist viðbyggingin því ekki markmiðum aðalskipulags Reykjavíkur, sem miði að því að farið sé varlega í uppbyggingu, hlúð sé að því sem fyrir sé á svæðinu og leitast við að halda í fremur smágerðan mælikvarða sem einkenni vesturbæinn. Sé viðbyggingin í algjöru ósamræmi við heildarmynd hverfisins, en svæðið hafi verið skilgreint sem randbyggð.
Við breytinguna muni eign kæranda lokast nær algerlega af að sunnan og suðvestan og veruleg skerðing verða á birtuskilyrðum fyrir kæranda og aukið skuggavarp. Leiði þetta til lakari lífsgæða en kærandi hefði mátt gera ráð fyrir þegar hann festi kaup á eign sinni og rýri verðgildi og gæði eignarinnar umfram það sem eðlilegt geti talist.
Skipulagið leiði til þess að hús kæranda verði lægra en önnur hús í nágrenninu, sem séu tvær hæðir og ris, auk þess sem fjögurra hæða fjölbýlishús séu til hliðar við fasteign kæranda, við Holtsgötu 17, og á móti við Vesturvallagötu. Bendi kærandi á að verði hús hans tvær hæðir og ris verði engar skerðingar á birtuskilyrðum fyrir hús í næsta nágrenni sambærilegar við það sem verði ef reist yrði viðbygging við húsið að Vesturvallagötu 4.
Fasteign kæranda sé reist árið 1928 og fyrir liggi fullgild og samþykkt teikning byggingarnefndar Reykjavíkur frá sama ári, sem geri ráð fyrir að hús hans verði tvær hæðir og ris og nái upp fyrir hornið á Holtsgötu. Sé teikningin í samræmi við fjölmörg hús sem reist hafi verið á þessum tíma. Húsið hafi þó ekki hafa verið fullklárað. Sé það nú ein hæð og ris og nái ekki út að horni, en kærandi hafi ítrekað gert þær kröfur að deiliskipulagið heimilaði að húsið yrði fullbyggt og tæki mið af samþykktum teikningum. Hafi skipulagsyfirvöld upp á sitt einsdæmi gert ráð fyrir aukningu sem ekki sé í neinu samræmi við upphaflega teikningu.
Með setningu deiliskipulagsins hafi heimildir kæranda verið skertar umfram það sem hefði mátt vænta við kaup hússins og eignarréttur kæranda þar með skertur verulega og án heimildar. Sé hvorki til að dreifa haldbærum skýringum eða rökstuðningi skipulagsyfirvalda á því hverjar ástæður þess séu, né hvers vegna eigendum fasteigna á svæðinu sé mismunað og þannig brotið gegn jafnræðisreglu. Brjóti ákvörðunin í bága við réttindi kæranda og lög og sé því ógildanleg.
Þá sé vísað til þess að ekki sé í deiliskipulaginu tekið tillit til lágmarks fjarlægðar á milli húsa, sbr. gr. 9.7.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Fylla eigi upp í port sem sé á milli umræddra húsa og muni nýbyggingin ná upp að húsi kæranda en ekki hafi verið tekið á því í deiliskipulaginu hvernig fara skuli með lagnir sem í portinu séu og tilheyri Vesturvallagötu 2.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest.
Því sé mótmælt að fyrirhuguð viðbygging að Vesturvallagötu 4 muni skerða hagsmuni kæranda. Markmið deiliskipulagsins sé að unnt verði að varðveita húsið að Vesturvallagötu 4, sem reist hafi verið árið 1901 og sé um 30 m² að grunnfleti. Hafi eigendur þess um langt skeið óskað eftir því að fá að byggja við húsið, þ.e. að halda gamla húsinu óbreyttu, en reisa nýtt hús innar á lóðinni og tengja það gamla húsinu. Tillaga að viðbyggingu hússins sé unnin með það fyrir augum að hlúa að sérkennum gamla vesturbæjarins og halda í „fremur smágerðan mælikvarða sem einkenni vesturbæinn“. Sé viðbyggingin lægri en hús kæranda. Hafi Reykjavíkurborg talið rétt að koma til móts við sjónarmið eigenda Vesturvallagötu 4 og telji að það hafi tekist án þess að gengið sé gegn rétti nágranna.
Byggðamynstur sé ekki heildstætt á skipulagsreitnum en gert sé ráð fyrir verndun götumyndar Vesturvallagötu, þ.e. húsa nr. 2, 4, og 6, í samræmi við húsakönnun Minjasafns Reykjavíkur. Ekki sé tekið undir að viðbyggingin muni varpa óeðlilega miklum skugga á lóð kæranda. Lóð Vesturvallagötu 4 sé vestan við lóð kæranda en ekki sunnan við hana og húsið að Vesturvallagötu 2 skyggi því mest á eigin lóð á hádegi.
Tilvitnun kæranda til aðalskipulags Reykjavíkur sé tilvitnun í markmið sem finna megi í lýsingu og greinargerð deiliskipulags Vesturvallareits en sé hvergi að finna í gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024. Í því skipulagi sé enga ákveðna stefnu að finna um verndun eldri byggðar í vesturbæ Reykjavíkur. Hugsanlegt sé að kærandi hafi lesið þetta út úr drögum að nýju aðalskipulagi, þ.e. borgarverndarstefnunni, eða þá ritinu „Húsvernd í Reykjavík“, sem hafi verið fylgiskjal með gildandi aðalskipulagi en sé ekki staðfestur hluti þess.
Verði hús kæranda stækkað eins og staðið hafi til árið 1928 sé ekki mögulegt að varðveita götumynd Vesturvallagötu 2, 4 og 6. Samkvæmt jafnræðisreglu stjórnsýslulaga skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Hafa verði í huga að sveitarstjórnir annist gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þau fari með skipulagsvald á Íslandi en hætt sé við því að það vald færi fyrir lítið ef jafnræðisreglan yrði túlkuð jafn vítt og kærandi vilji vera láta. Mótmæli Reykjavíkurborg því að jafnræðisregla hafi verið brotin á kæranda að þessu leyti. Jafnframt sé minnt á að almennt sé lítið um heimildir til stækkunar húsa í deiliskipulaginu og að kærandi hafi fengið heimild til að stækka hús sitt talsvert. Hús hans sé 110,4 m² en geti eftir stækkun orðið 328,4 m². Auk þess sé heimilt að fjölga íbúðum á lóðinni um eina.
Mjög algengt sé að hús standi þétt saman í þessum borgarhluta og sé þá eldvarnarveggur á milli þeirra. Sé ekkert athugavert við það, enda séu þá gerðar viðeigandi kröfur um brunavarnir þegar sótt sé um byggingarleyfi. Húsið að Vesturvallagötu 2 sé byggt að lóðarmörkum Vesturvallagötu 4. Liggi því kaldavatnslögn Vesturvallagötu 2 um sund á lóð Vesturvallagötu 4 og þurfi að færa hana verði byggt í sundið.
Niðurstaða: Með hinni kærðu ákvörðun var m.a. heimilað að reisa annars vegar tvílyfta viðbyggingu við húsið að Vesturvallagötu 4 og hins vegar einlyft hús með kjallara og risi við hús kæranda að Vesturvallagötu 2. Deiliskipulagið heimilar einnig hækkun hússins að Holtsgötu 25, auk óverulegra breytinga á svölum, skyggnum, litlum viðbyggingum og geymslum þar sem slíkt falli vel að húsum og umhverfi. Þá eru m.a. verndaðar götumyndir Framnesvegar 31 og 33 og Vesturvallagötu 2, 4, og 6.
Lóðin nr. 4 við Vesturvallagötu er 191,3 m². Er nýtingarhlutfall hennar 0,28 en verður 0,90 samkvæmt deiliskipulaginu. Lóðin að Vesturvallagötu 2 er 248,3 m² og fer nýtingarhlutfall hennar úr 0,44 í 1,32 samkvæmt skipulaginu. Nýtingarhlutfall annarra einbýlishúsa á reitnum, t.d. að Framnesvegi, er allt að 1,50. Með vísan til þessa verður hið kærða deiliskipulag ekki talið hafa falið í sér mismunun gagnvart kæranda hvað varðar nýtingarrétt hans á lóð sinni.
Ýmsar málefnalegar ástæður geta ráðið því að nýtingarhlutfall einstakra lóða á deiliskipulagssvæði sé misjafnt eða að ekki sé unnt að verða við óskum lóðarhafa um heimildir deiliskipulags. Einkum getur það átt við um skipulagsreit sem er að mestu þegar byggður við skipulagsgerð, eins og hér á við. Borgaryfirvöld hafa m.a. gefið þá skýringu að ekki hafi þótt fært að verða við óskum kæranda um að hækka hús hans þar sem lögð sé til verndun götumyndar Vesturvallagötu 2, 4, og 6. Þessar ástæður verður að virða sem málefnaleg skipulagsrök.
Ljóst er að umrædd viðbygging hefur grenndaráhrif á lóð kæranda enda mun nýbyggingin, sem er tvílyft, samkvæmt skýringarmynd á deiliskipulagsuppdrætti, ná alveg að einlyftu húsi kæranda. Tengist nýbyggingin við einlyft hús sem fyrir er á lóðinni sem liggur vestan við lóð kæranda. Fyrrgreind teikning frá árinu 1928 verður ekki talin binda hendur skipulagsyfirvalda við skipulagsgerð og hefur þegar af þeirri ástæðu ekki þýðingu um gildi umdeilds skipulags og ekki er til að dreifa ákvæðum í lögum eða reglugerðum sem hindra að byggt sé að lóðarmörkum eða kveða á um lágmarks fjarlægð milli húsa.
Með vísan til þess sem rakið hefur verið verður ekki talið að slíkir ágallar séu á hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun að leiða eigi til ógildingar hennar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar borgarráðs frá 26. apríl 2012 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Vesturvallareit.
____________________________________
Ómar Stefánsson
_____________________________ ___________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
