69,70,71/2018 Dunhagi

Árið 2018, föstudaginn 20. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 69/2018, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. mars 2018 um að veita byggingarleyfi fyrir hækkun hússins að Dunhaga 18-22, Reykjavík, um eina hæð, reisa viðbyggingu o.fl.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. maí 2018, er barst nefndinni 7. s.m., kærir eigandi, Hjarðarhaga 44, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. mars 2018 að veita byggingarleyfi m.a. fyrir viðbyggingu og hækkun hússins að Dunhaga 18-20 í Reykjavík um eina hæð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. og 8. maí 2018, er móttekin voru 7. og 8. s.m., kæra sjö íbúar og eigendur fasteigna að Hjarðarhaga 27 og sjö íbúar og eigendur fasteigna að Tómasarhaga 32 áðurnefnda ákvörðun byggingarfulltrúa og krefjast ógildingar hennar. Þar sem kærumálin varða sömu ákvörðun og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi, verða greind kærumál, sem eru nr. 70/2018 og 71/2018, sameinuð máli þessu.

Í málinu er jafnframt gerð krafa um að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægjanlega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 23. maí 2018.

Málavextir: Að undangenginni grenndarkynningu umsóknar um byggingarleyfi samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík umsókn á afgreiðslufundi sínum 9. janúar 2018. Fól ákvörðun byggingarfulltrúa í sér leyfi til að byggja inndregna hæð ofan á núverandi hús á lóðinni Dunhaga 18-20, viðbyggingu við fyrstu hæð hússins og kjallara, minnka og fjölga íbúðum í húsinu úr 8 í 20, koma fyrir lyftu utan á því og sorpgerði fyrir verslunarrými inni í rými 0106. Var sú afgreiðsla staðfest í borgarráði 11. janúar 2018. Kærendur í máli þessu kærðu þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar. Málið var tekið fyrir að nýju á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 20. mars 2018 þar sem komið hafði í ljós að mistök höfðu orðið við fyrri afgreiðslu byggingarleyfisumsóknarinnar. Var umsóknin vegna Dunhaga 18-20, samþykkt að nýju með óbreyttu efni. Sú afgreiðsla byggingarfulltrúa var staðfest í borgarráði 22. s.m. Kærendum var tilkynnt um þær málalyktir með bréfi, dags. 10. apríl 2018, og kærðu þeir hina nýju ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir. Kærumáli vegna fyrri samþykktar byggingarleyfisins var vísað frá úrskurðarnefndinni með úrskurði uppkveðnum 16. maí 2018 með vísan til þess að ný ákvörðun lægi fyrir í málinu og því hefði fyrri ákvörðun byggingarfulltrúa ekki réttarverkan að lögum.

Málsrök kærenda: Kærendur telja hið kærða byggingarleyfi ekki vera í samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030. Aðalskipulagið geri ekki ráð fyrir þéttingu byggðar á þéttbyggðum og gamalgrónum svæðum. Engin þörf sé að þétta byggð á svæðinu frekar, þar sem þéttleiki byggðar á höfuðborgarsvæðinu sé hvað mestur í vesturbæ Reykjavíkur. Byggingarfulltrúi geri ekki greinarmun á æskilegri þéttingu byggðar á viðeigandi svæðum og óeðlilegri röskun á gamalgrónum svæðum með breytingum á byggingum sem eigi sér enga samsvörun í næsta nágrenni. Byggingarfulltrúa hafi borið að taka tillit til þessa sjónarmiðs við veitingu byggingarleyfisins. Ákvörðunin sé því bæði ólögmæt vegna ósamræmis við aðalskipulag og þar sem ekki hafi verið tekið tillit til lögmætra og málefnalegra sjónarmiða um þéttleika byggðar.

Skilyrði 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um grenndarkynningu hafi ekki verið uppfyllt. Sú grenndarkynning sem hafi verið undanfari umdeildrar ákvörðunar hafi verið ólögmæt þar sem hún hafi eingöngu náð til íbúa sunnan Hjarðarhaga. Ekki hafi verið tekið tillit til þess að úr íbúðum norðan götunnar sé útsýni til Reykjaness sem muni skerðast með tilheyrandi rýrnum lífsgæða íbúa og verðgildis íbúðanna. Vísað sé til leiðbeiningablaðs Skipulagsstofnunar nr. 8b um grenndarkynningar, þar sem komi m.a. fram að kynna skuli hækkun þaks fyrir næstu nágrönnum og öðrum þeim sem geti orðið fyrir áhrifum af henni, t.d. vegna útsýnis eða skuggavarps. Skipulagsfulltrúi hafi ekki fjallað um þessi atriði í umsögn sinni hvað varðar fyrrnefndar byggingar norðan Hjarðarhaga og þannig brotið gegn málsmeðferðarreglum skipulagslaga, rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar og andmælarétti íbúa á efstu hæðum fjölbýlishúsanna norðan Hjarðarhaga. Því hafi verið óheimilt að gefa út umrætt byggingarleyfi, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. 

Ekki sé fyrir hendi heimild í skipulagslögum eða aðalskipulagi Reykjavíkur til þess að fara með byggingarleyfisumsókn þá sem hér um ræði í grenndarkynningu. Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga sé kveðið á um skyldu til að gera deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Hin kærða ákvörðun feli í sér verulegar breytingar á byggðamynstri reitsins og hverfisins. Grenndarkynning sé undantekning frá meginreglunni og því hafi heimildir sveitarfélaga til að veita byggingarleyfi á ódeiliskipulögðu svæði á grundvelli grenndarkynningar ávallt verið túlkaðar þröngt, m.a. í dómum Hæstaréttar og úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Heimiluð framkvæmd sé ekki í samræmi við skilgreinda landnotkun eða byggðamynstur umrædds svæðis og hún gangi lengra en aðalskipulag geri ráð fyrir varðandi þéttleika byggðar. Umferð muni aukast til muna með fjölgun íbúða og komu stórmarkaðs og bæta á þann skort á bílastæðum sem þegar sé til staðar. Þá sé ljóst að stækkun kjallara verði erfið framkvæmd, þar sem húsin séu byggð á klöpp og mögulega þurfi að sprengja fyrir stækkuninni, en íbúðarhús standi í 15 m fjarlægð og bílskúrar á Tómasarhaga 32 í 8 m fjarlægð. Tjón geti því orðið óbætanlegt. Ekki megi leyfa framkvæmdir sem mögulega geti valdið slíku tjóni.

Telja kærendur málsmeðferð Reykjavíkurborgar ekki hafa verið í samræmi við lög og reglur. Þeim hafi ekki borist neinar formlegar upplýsingar af gangi máls eða gögn eftir að þeir skiluðu skriflegum athugasemdum vegna grenndarkynningar málsins fyrr en eftir að umhverfis- og skipulagsráð hafði samþykkt byggingarleyfisumsóknina 10. janúar 2018. Kærendur hafi ítrekað verið í samskiptum við Reykjavíkurborg vegna málsins. Borgaryfirvöld hafi sent kærendum umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 13. nóvember 2017, með bréfi, dags. 29. janúar 2018, en þá hafi byggingarleyfisumsóknin þegar verið samþykkt. Þar hafi umsögnum þeirra og annarra hagsmunaaðila verið svarað að einhverju leyti auk þess sem lagðar hafi verið til breytingar á teikningum. Með þessu hafi verið brotið gegn andmælarétti kærenda, þar sem málsaðilar stjórnsýslumála eigi rétt á að tjá sig um breytingar á umsóknum áður en endanleg ákvörðun sé tekin. Borgaryfirvöld hafi að auki ekki sinnt upplýsingaskyldu sinni og vinnubrögð við afgreiðslu andmælabréfs og gerð umsagnar hafi verið afar óvönduð. Samkvæmt skipulagslögum og jafnræðisreglu eigi kærendur heimtingu á því að unnið verði deiliskipulag fyrir svæðið þar sem nánar verði kveðið á um skipulag reitsins og m.a. útfært nánar hvað megi byggja og hvaða starfsemi megi fara fram á reitnum.

Málsástæður Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er á það bent að málsmeðferð hins kærða byggingarleyfis hafi verið í samræmi við ákvæði 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Byggingarleyfisumsóknin hafi verið grenndarkynnt og athugasemdum svarað þegar sveitarstjórn hafði tekið ákvörðun.

Dunhagi 18-20 tilheyri skilgreindum nærþjónustukjarna íbúðasvæðis. Byggingarleyfisumsóknin falli að markmiðum og ákvæðum aðalskipulags um landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar og því hafi verið heimilt að grenndarkynna hana. Í aðalskipulagi sé gert ráð fyrir að borgin þéttist innan núverandi marka. Viðmið um þéttni sé 60 íbúðir á hektara og Dunhagi 18-20 og nágrenni verði innan þeirra marka eftir breytingar. Viðmið skipulagsfulltrúa um fjölbreytni íbúðagerða eigi við um fjölda herbergja en ekki fermetrafjölda. Framkvæmdin sé því í samræmi við byggðamynstur. Hvorki sé gert ráð fyrir að umferð né álag á stofnanir aukist að ráði við fjölgun íbúða. Þá séu breytingar á skuggavarpi óverulegar. Það aukist örlítið um kl. 15 á jafndægri við Hjarðarhaga 27 en kl. 16 sé skuggi kominn framhjá vesturhlið hússins. Ekki séu áhrif af skuggavarpi á lóðina á öðrum árstímum eða öðrum tímum sólarhrings. 

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi krefst þess að krafa kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa um veitingu byggingarleyfis frá 20. mars 2018 verði vísað frá.

Byggir leyfishafi frávísunarkröfu á því að allir kærufrestir séu liðnir. Þá sé málatilbúnaður kærenda stórlega vanreifaður. Krafa sé svo óskýr að ekki sé unnt að verða við henni. Ekki sé gerð grein fyrir því hvernig þau atriði sem talin séu upp geti leitt til ógildingar byggingarleyfisins. Þá hafi krafa kærenda ekki verið tengd ákveðinni ákvörðun, heldur ýmsar stjórnsýsluathafnir nefndar sem kærendur telji ólögmætar. Ekki sé ljóst hvort krafa kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar leiði af ógildingu sérstakrar stjórnvaldsákvörðunar og þá hverrar, eða hvort þess sé óskað að úrskurðarnefnd taki frumkvæðisákvörðun um að fella úr gildi byggingarleyfi. Leyfishafi hafi mikilla hagsmuna að gæta af því að byggingarframkvæmdir raskist ekki og þess verði því ekki krafist að honum verði gert að verjast því að byggingarleyfi hans verði fellt úr gildi á ótilteknum málsgrundvelli og án þess að vísað sé til þess að ákveðin stjórnsýsluathöfn sé til skoðunar frekar en önnur.

Niðurstaða: Fyrir liggur að kærendum var tilkynnt um hina kærðu ákvörðun með bréfi, dags. 10. apríl 2018, og bárust kærur í máli þessu úrskurðarnefndinni 7. og 8. maí s.á. Bárust kærurnar því innan eins mánaðar kærufrests sem kveðið er á um í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík um að samþykkja að veita byggingarleyfi til að byggja eina hæð ofan á og viðbyggingu við núverandi hús á lóðinni Dunhaga 18-20, Reykjavík, ásamt fleiru. Ekki er í gildi deiliskipulag fyrir svæðið.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis m.a. að mannvirkið og notkun þess sé í samræmi við gildandi skipulag á svæðinu. Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram sú meginregla að gera skuli deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Undanþágu frá þeirri skyldu er að finna í 1. mgr. 44. gr. laganna, en í ákvæðinu segir að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag hvað varði landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggi ekki fyrir þá geti skipulagsnefnd ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar, enda fari áður fram grenndarkynning. Var hið kærða byggingarleyfi veitt að undangenginni grenndarkynningu samkvæmt greindri 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er gert ráð fyrir mikilli þéttingu byggðar, þannig að 90% allra nýrra íbúða á höfuðborgarsvæðinu komi til með að rísa innan núverandi þéttbýlismarka. Lóðin nr. 18-20 við Dunhaga í Reykjavík er á svæði ÍB3 í aðalskipulaginu. Um svæðið segir að það hafi verið fullbyggt um 1970 og að byggð þar sé fastmótuð. Samkvæmt því megi gera ráð fyrir breytingum á núverandi húsnæði, viðbyggingum og öðrum endurbótum, svo og nýbyggingum eftir því sem ákveðið er í hverfis- og/eða deiliskipulagi. Er Dunhagi 18-20 skilgreindur sem nærþjónustukjarni, þar sem heimilt er að vera með minni matvöruverslanir, bakarí, fiskbúðir og annað til daglegra þarfa innan hverfa. Er sérstaklega tekið fram að íbúðir geti verið á efri hæðum viðkomandi bygginga. Hverfið er þó ekki skilgreint sem sérstakt þéttingarsvæði samkvæmt aðalskipulagi.

Eins og fyrr greinir var með hinni kærðu ákvörðun heimiluð hækkun hússins að Dunhaga 18-20 um eina hæð auk viðbyggingar við húsið og íbúðum í húsinu fjölgað úr 8 í 20. Fyrir heimilaða stækkun var nýtingarhlutfall nefndrar lóðar 0,78 en verður eftir umdeilda breytingu 1,38 sem felur í sér 77% aukningu nýtingarhlutfalls. Meðalnýtingarhlutfall lóða götureits þess sem Dunhagi 18-20 tilheyrir er 0,65 og verður umrædd bygging hærri en aðrar byggingar í nágrenninu. Verður með hliðsjón af þessu að telja að hin kærða ákvörðun feli í sér umtalsvert frávik frá þéttleika byggðar og byggðamynstri umrædds svæðis.

Með vísan til þess sem að framan er rakið var ekki unnt að veita hið kærða byggingarleyfi að undangenginni grenndarkynningu samkvæmt undantekningarreglu 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga, sem ber að túlka þröngt, heldur hafi umdeild breyting þurft að eiga stoð í deiliskipulagi. Styðst sú ályktun einnig við orðalag í gildandi aðalskipulagi að í gera megi ráð fyrir breytingum á núverandi húsnæði, viðbyggingum og öðrum endurbótum, svo og nýbyggingum á umræddu svæði eftir því sem ákveðið er í hverfis- og/eða deiliskipulagi.

 Með vísan til framangreinds verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. mars 2018 um að samþykkja byggingarleyfi m.a. fyrir viðbyggingu og hækkun hússins að Dunhaga 18-20 í Reykjavík um eina hæð.