Árið 2021, fimmtudaginn 8. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 68/2021, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 16. febrúar 2021 um að breyting á útfærslu gatnamóta Arnarnesvegar og Breiðholtsbrautar skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. maí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Jóruseli 20, Reykjavík, og eigandi, Jóruseli 12, Reykjavík, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 16. febrúar 2021 að breyting á útfærslu gatnamóta Arnarnesvegar og Breiðholtsbrautar skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að nýtt mat á umhverfisáhrifum fari fram vegna 3. kafla Arnarnesvegar.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 23. júní 2021.
Málavextir: Með úrskurði um mat á umhverfisáhrifum frá árinu 2003 féllst Skipulagsstofnun á lagningu Arnarnesvegar milli Reykjanesbrautar og Breiðholtsbrautar. Taldi stofnunin að framkvæmdin hefði ekki í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Var ákvörðunin kærð til umhverfisráðherra, sem staðfesti hana með úrskurði uppkveðnum 11. desember 2003. Lagning vegarins hefur farið fram í áföngum en framkvæmdir eru fyrirhugaðar við 1,3 km langan vegkafla á milli Rjúpnavegar í Kópavogi að Breiðholtsbraut í Reykjavík.
Með bréfi, dags. 26. október 2020, óskaði Vegagerðin eftir ákvörðun Skipulagsstofnunar um hvort ný útfærsla á gatnamótum Arnarnesvegar og Breiðholtsbrautar væri háð mati á umhverfisáhrifum. Fæli útfærslan í sér brú yfir Breiðholtsbraut og ljósastýrð gatnamót og kom fram í matsskyldufyrirspurn Vegagerðarinnar að um væri að ræða sameiginlega niðurstöðu Vegagerðarinnar, Reykjavíkurborgar og Kópavogsbæjar. Við meðferð málsins óskaði Skipulagsstofnun eftir umsögnum Reykjavíkurborgar, Kópavogsbæjar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis, Landverndar, Minjastofnunar Íslands, Samgöngustofu, Umhverfisstofnunar og Vina Vatnsendahvarfs. Hinn 16. febrúar 2021 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð breyting væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og því skyldi framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í ákvörðun sinni vísaði stofnunin m.a. til þess að í framkvæmdinni fælist breyting á útfærslu gatnamóta frá fyrri áformum sem kæmi ekki til með að auka ónæði af umferð eða mengun í íbúðarbyggð eða á útivistarsvæðum. Fæli framkvæmdin jafnframt í sér minna inngrip í ásýnd svæðanna. Samtökin Vinir Vatnsendahvarfs kærðu ákvörðun Skipulagstofnunar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Með úrskurði uppkveðnum 25. maí 2021, í máli nr. 32/2021, var kæru samtakanna vísað frá þar sem þau voru ekki talin uppfylla skilyrði kæruaðildar skv. 3. og 4. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að þeir séu íbúar í grennd við framkvæmdina. Í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum komi fram að Skipulagsstofnun geti ákveðið að endurskoða skuli matsskýrslu framkvæmdaraðila ef forsendur hafi breyst verulega frá því álitið lá fyrir. Þar sem 18 ár séu liðin frá því mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi legið fyrir hafi forsendur breyst verulega. Landnotkun á áhrifasvæði, löggjöf um umhverfismál og alþjóðlegar skuldbindingar, allt hafi þetta tekið breytingum. Sé þess því krafist að nýtt umhverfismat verði gert fyrir þriðja áfanga Arnarnesvegar. Líklegt sé að umferðarlíkanið sem stuðst hafi verið við í upphaflegu mati á umhverfisáhrifum sé úrelt. Svifryksmengun verði í návígi við skóla og leiksvæði barna. Endurmeta þurfi áhrif stóraukinnar umferðar með tilliti til mengunar, hljóðvistar og fleiri þátta í návígi við fjölmenn íbúahverfi, skóla og vinsælt útivistarsvæði. Skipulagsstofnun telji sig ekki hafa heimild til að fara fram á nýtt umhverfismat þar sem stofnunin telji að byrjað hafi verið á framkvæmdinni innan 10 ára. Það hafi þó aldrei verið byrjað á þriðja áfanga Arnarnesvegar heldur hafi jarðvegur verið færður úr hlíðinni um síðustu aldamót.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er vísað til þess að skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti þeir einir, sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta, kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar. Í kæru sé ekki vikið nánar að því í hverju grenndarhagsmunir kærenda séu fólgnir, t.d. hve langt þeir búi frá fyrirhugaðri framkvæmd Vegagerðarinnar. Að öðru leyti sé kærufrestur liðinn, en hann hafi verið til 22. mars 2021, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Þá falli það ekki undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til kröfu kærenda. Að mati stofnunarinnar verði að leggja þann skilning í kæruna að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Kærendur hafi ekki heimild til að krefjast þess að mat á umhverfisáhrifum Arnarnesvegar frá árinu 2003 verði endurskoðað. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé það viðkomandi leyfisveitandi sem beri að óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til framkvæmda sé veitt. Stofnunin hafi ekki sjálfstæða heimild til að taka ákvörðun um endurskoðun mats á umhverfisáhrifum, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 77/2017.
Skilyrði fyrir því að framkvæmd skuli undirgangast mat á umhverfisáhrifum sé að framkvæmdin hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Skilgreiningu á slíkum áhrifum sé að finna í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000, en þar séu umtalsverð umhverfisáhrif skilgreind þannig að um sé að ræða veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Skipulagsstofnunin fái ekki séð að hin tilkynnta framkvæmd hafi þau áhrif sem lýst sé í framangreindri skilgreiningu.
Athugasemdir Vegagerðarinnar: Af hálfu Vegagerðarinnar er aðallega gerð krafa um að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni, en til vara að öllum kröfum kærenda verði hafnað. Kæran hafi borist að liðnum kærufresti skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Einn af kærendum hafi undirritað þá kæru sem vísað hafi verið frá í máli nr. 32/2021 og hafi sá kærandi því fulla vitneskju um hvenær hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Þá sé bent á að sjónarmið um réttaröryggi og tillit til hagsmuna varnaraðila liggi að baki kærufresti laga nr. 130/2011, en Vegagerðin hafi ríka hagsmuni af því að framkvæmdir geti haldið áfram sem fyrst. Ef fallist yrði á að afsakanlegt teldist að kæra þessi hefði borist utan frests, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, væri í reynd búið að lengja kærufresti í málum af þessu tagi nánast út í hið óendanlega. Þá sé bent á að kærendur fjalli ekki um aðildarhæfi eða leggi fram gögn til skýringar þar um. Telji úrskurðarnefndin að málið sé tækt til meðferðar sé bent á að hin kærða ákvörðun sé vel rökstudd og í samræmi við gildandi lög og framlögð gögn. Málsmeðferð hafi verið vönduð og engin ný gögn eða upplýsingar hafi verið lagðar fram af hálfu kærenda sem breytt geti efnislegri niðurstöðu málsins.
Niðurstaða: Um málsmeðferð og kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um kærufrest en einnig að þeir einir sem eigi lögvarða hagsmuni tengda kæranlegri stjórnvaldsákvörðun geti kært til úrskurðarnefndarinnar þá ákvörðun eða ætlað brot á þátttökurétti almennings. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Er gert ráð fyrir því að meta verði heildstætt hverju sinni hversu verulegir hagsmunirnir eru og hversu náið þeir tengjast úrlausn máls þess sem um ræðir.
Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu fór fram á árinu 2003 mat á umhverfisáhrifum á lagningu Arnarnesvegar milli Reykjensbrautar og Breiðholtsbrautar. Hefur lagning vegarins farið fram í áföngum. Hin kærða ákvörðun lýtur að því hvort ný útfærsla á á gatnamótum Arnarnesvegar og Breiðholtsbrautar, sem er hluti af fyrirhuguðum framkvæmdum á 1,3 km vegkafla, skuli háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 6. gr. samnefndra laga nr. 106/2000. Í mati á umhverfisáhrifum var fjallað um tvær útfærslur mislægra gatnamóta og féllst Skipulagsstofnun á þær báðar í úrskurði sínum árið 2003. Ný útfærsla gerir ráð fyrir brú yfir Breiðholtsbraut og tengingu Arnarnesvegar við Breiðholtsbraut með gatnamótum í plani með umferðarljósum og einskorðast hin kærða matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar við þá breytingu, auk breytinga á útfærslu Arnarnesvegar næst Breiðholtsbraut.
Málsrök kærenda lúta fyrst og fremst að því að fram fari að nýju mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar vegna vegkafla á milli Rjúpnavegar í Kópavogi að Breiðholtsbraut í Reykjavík, en það álitaefni var ekki til umfjöllunar í hinni kærðu matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar. Vísa þeir einkum til þess að umferð aukist til muna og að af því hljótist mengun, auk þess að benda á neikvæð áhrif á hljóðvist. Fasteignir kærenda eru í meira en hálfs kílómetra fjarlægð frá gatnamótunum og verða þau á sama stað og áður var gert ráð fyrir. Í því mati á umhverfisáhrifum sem lauk með úrskurði Skipulagsstofnunar árið 2003 var fjallað um aukna umferð og hljóðvist vegna heildarframkvæmdarinnar. Af gögnum má ráða að ný útfærsla hinna umdeildu gatnamóta verði umfangsminni og standi lægra í landi, auk þess að kalla hvorki á aukna umferð né lakari hljóðvist.
Að teknu tilliti til alls þessa þykja hagsmunir kærenda hvorki svo verulegir né svo tengdir ákvörðun Skipulagsstofnunar, um að ný útfærsla gatnamóta sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum, að skapi þeim kæruaðild. Þar sem ekki verður talið að kærendur hafi þá einstaklegu lögvörðu hagsmuni sem eru skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
