Ár 2007, miðvikudaginn 10. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 68/2004, kæra stjórnar húsfélagsins Lækjargötu 4, Reykjavík á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. nóvember 2004 um að veita leyfi til að koma fyrir veitingasölum á þriðju og fjórðu hæð hússins nr. 2A við Lækjargötu.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 7. desember 2004, er barst nefndinni sama dag, kærir Á, Lækjargötu 4, Reykjavík, f.h. stjórnar húsfélagsins Lækjargötu 4, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. nóvember 2004 að veita leyfi til að koma fyrir veitingasölum á þriðju og fjórðu hæð hússins nr. 2A við Lækjargötu og til að nýta svalir á 3. hæð í tengslum við rekstur þeirra, allt eins og nánar greinir í leyfinu.
Samþykkt byggingarfulltrúa var staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 16. nóvember 2004.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en til vara að henni verði breytt þannig að ekki verði heimilað að nýta svalir á þriðju hæð hússins fyrir veitingastarfsemi. Kærandi setti einnig fram kröfu um stöðvun framkvæmda en með úrskurði úrskurðarnefndarinnar uppkveðnum hinn 14. desember 2004 var þeirri kröfu hafnað.
Málavextir: Á fundi byggingarfulltrúa hinn 24. ágúst 2004 var tekin fyrir umsókn um leyfi til að koma fyrir veitingastöðum á þriðju og fjórðu hæð hússins nr. 2A við Lækjargötu og var afgreiðslu erindisins frestað. Á fundi byggingarfulltrúa hinn 7. september 2004 var erindið tekið fyrir að nýju og því vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa og/eða ákvörðunar um grenndarkynningu vegna fyrirhugaðrar notkunar á svölum þriðju hæðar fyrir veitingastarfsemi og nálægðar þeirra við íbúðarhúsnæði. Skipulagsfulltrúi tók beiðnina fyrir á fundi hinn 10. september 2004 og samþykkti að kynna hana hagsmunaaðilum að Austurstræti 20 og 22 og Lækjargötu 2 og 4 vegna fyrirhugaðrar notkunar á svölum fyrir veitingastarfsemi. Kynningin fór fram dagana 16.-30. september 2004 og settu 12 íbúðareigendur fram athugasemdir. Á fundi skipulagsfulltrúa hinn 1. október 2004 voru athugasemdirnar kynntar og á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 13. október 2004 var lögð fram umsögn lögfræði og stjórnsýslu vegna athugasemdanna og var bókað að nefndin gerði ekki athugasemdir við að veitt yrði byggingarleyfi þegar teikningar hefðu verið lagfærðar. Var málinu því vísað til afgreiðslu byggingarfulltrúa sem afgreiddi erindið hinn 9. nóvember 2004 með áskilnaði um lokaúttekt byggingarfulltrúa, samþykki heilbrigðiseftirlits og að áður en húsnæðið yrði tekið í notkun myndi fara fram athugun á að hljóð frá veitingastöðunum ylli ekki ónæði að Lækjargötu 4.
Hið kærða leyfi felur í sér heimild til að koma fyrir tveimur veitingasölum á þriðju og fjórðu hæð hússins nr. 2A við Lækjargötu. Á þriðju hæð er gert ráð fyrir að hámarksfjöldi gesta verði 100 en á fjórðu hæð 120. Snyrtingar verði sameiginlegar og eldhús, uppþvottur og aðstaða starfsmanna verði í kjallara. Jafnframt verði gerður hringstigi af svölum á þriðju hæð niður á jörð og stigi frá fjórðu hæð niður á svalir á þriðju hæð. Ennfremur verði lyftustokki breytt þannig að lyfta komist í kjallara, gólf í eldhúsi hækkað um 18 cm, handriði og gróðri komið fyrir á svölum þriðju hæðar o.fl.
Framangreinda ákvörðun byggingarfulltrúa skaut kærandi til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að sérstakir skilmálar um byggingu Lækjargötu 2A, þá Austurstræti 22B, hafi verið samþykktir í skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkurborgar hinn 12. október 1998. Þar sé kveðið á um starfsemi í húsnæðinu og segi þar m.a. að á þriðju og fjórðu hæð skuli gera ráð fyrir íbúðum. Skilmálarnir hafi verið samþykktir í borgarráði hinn 20. október 1998 með þeirri viðbót að ekki yrði leyfður skemmtistaður í húsnæðinu.
Með kaupsamningi, dags. 20. október 1998, hafi borgarsjóður selt fasteignina að Austurstræti 22B (nú Lækjargata 2A) til Bónuss sf. Í samningnum sé kveðið á um að á lóðinni megi byggja samkvæmt staðfestu deiliskipulagi miðbæjarins frá 1986 með þeim takmörkunum sem kunni að leiða af samþykkt borgarráðs frá 20. október 1998. Síðan séu skilmálar þessir teknir upp orðrétt þar sem segi: „Kaupsamningi þessum skal kaupandi þinglýsa og eru skilmálar nýbyggingarinnar bindandi fyrir hann sem og síðari eigendur.“
Hinn 16. júní 1999 hafi Smáralind ehf. yfirtekið öll réttindi og skyldur Bónuss sf. samkvæmt greindum kaupsamningi við Reykjavíkurborg og hafi það verið samþykkt af hálfu borgarinnar. Afsal vegna fasteignarinnar hafi verið gefið út til Smáralindar ehf. við lokagreiðslu hinn 2. júlí 1999. Umrætt afsal hafi verið móttekið til þinglýsingar hinn 13. júlí og innfært hinn 22. júlí sama ár. Á þinglýsta skjalinu sé strikað yfir þá málsgrein sem segi að eignin sé seld án veðbanda og kvaða. Stimpill borgarstjórans í Reykjavík sé við áritunina.
Ljóst sé að með skilmálum borgarráðs frá 20. október 1998 séu kvaðir lagðar á umráða- og notkunarrétt viðkomandi aðila yfir lóðinni. Samkvæmt skýrum ákvæðum skilmálanna sé á þriðju og fjórðu hæð hússins gert ráð fyrir íbúðum og óheimilt sé að reka skemmtistað í húsnæðinu. Ekki liggi fyrir í gögnum málsins hvenær samþykkt hafi verið af hálfu borgarinnar að nýta þessar hæðir fyrir skrifstofur. Sú starfsemi sem þar fari fram sé að sjálfsögðu háð þessum skilyrðum og því óheimilt að hafa þar aðra starfsemi en að ofan greini. Ástæða þessara takmarkana sé augljós, enda sé íbúðabyggð í næsta húsi, og sé m.a. verið að tryggja hagsmuni íbúanna. Samkvæmt þeim gögnum sem kærandi hafi undir höndum hafi umræddri kvöð um nýtingu fasteignarinnar ekki verið aflétt eða skilmálarnir felldir niður. Hin þinglýsta kvöð í kaupsamningnum frá 20. október 1998 sé því bindandi fyrir núverandi eigendur fasteignarinnar, eins og tekið sé skýrt fram í samningnum sjálfum, og nágrannar megi treysta því að eignin sé ekki nýtt með öðrum hætti meðan kvöðin standi. Sérstaklega sé tekið fram að umsögn skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar byggi á röngum grundvelli hvað þetta varði. Svo virðist sem sviðið hafi ekki haft hið þinglýsta afsal frá 2. júlí 1999 undir höndum.
Samkvæmt 4. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 skuli umsækjandi um byggingarleyfi m.a. leggja fram skilríki, þar með talið samþykki meðeigenda, ef um sameign sé að ræða. Í samræmi við þetta og hina almennu rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi byggingarfulltrúa borið að ganga úr skugga um heimild lóðarhafa til nýtingar á lóðinni og húsinu að Lækjargötu 2A og fá fram fullnægjandi skilríki þar um. Telji kærandi með hliðsjón af framangreindu að óheimilt hafi verið að veita hið kærða byggingarleyfi og því beri að fella það úr gildi.
Ennfremur verði hér að hafa í huga að með samþykkt skilmálanna á sínum tíma hafi borgarráð sem stjórnvald tekið bindandi ákvörðun af sinni hálfu um það efni sem þar birtist og þeirri ákvörðun verði ekki breytt nema þá með sambærilegri ákvörðun, þ.e. nýjum skilmálum fyrir eignina eða eftir atvikum breytingu á skilmálunum.
Samþykkt skilmálanna feli jafnframt í sér að íbúar, þ.m.t. eigendur fasteigna á viðkomandi svæði, megi treysta að þeir standi óbreyttir, þ.m.t. um stefnumarkandi atriði, nema ákvörðuninni sé breytt með framangreindum hætti. Umfjöllun um byggingarleyfi eða staðfesting á ákvörðun byggingarfulltrúa um veitingu þess geti ekki komið í stað heildstæðrar ákvörðunar sem tekin sé með slíkum skilmálum, sem séu ígildi skipulags. Megi í því sambandi vísa til þeirrar meginreglu stjórnsýsluréttarins að ákvörðun stjórnvalds verði ekki breytt nema með sambærilegri nýrri ákvörðun.
Ljóst sé því að borgarráði hafi borið að fjalla sérstaklega um umsóknir um breytta notkun húseigna og skoða það sérstaklega með tilliti til þess hvort breytt notkun samrýmdist gildandi skilmálum. Ljóst sé miðað við þau gögn sem fyrir liggi að gildandi skilmálum um notkun hússins hafi ekki verið breytt. Ennfremur liggi fyrir að ef breyta eigi þessum skilmálum verði að fara með slíkar breytingar í samræmi við 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, enda sé hér um að ræða ígildi skipulags auk þess sem breytt notkun hafi mikil áhrif á eigendur nærliggjandi eigna, sem hafi treyst því að þessir skilmálar stæðu.
Svo virðist sem misskilnings gæti hjá skipulags- og byggingarsviði Reykjavíkurborgar varðandi samþykkta skilmála fyrir notkun hússins. Í erindum skipulagsfulltrúa komi fram að verið sé að kynna fyrirhugaða veitingasölu á þriðju og fjórðu hæð hússins sem og svölum þriðju hæðar. Hafi sérstaklega verið tekið fram að þessi notkun hússins væri heimil. Hins vegar sé ljóst að það sé ekki rétt miðað við samþykkta skilmála. Þá hafi einungis verið veittur tveggja vikna frestur til að skila inn athugasemdum en eðlilegt hafi verið að veita a.m.k. fjögurra vikna frest í samræmi við 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.
Samkvæmt framangreindu hafi ekki verið unnt að veita byggingarleyfi vegna fyrirhugaðra framkvæmda, þar sem leyfið hafi farið gegn samþykktum skilmálum fyrir notkun hússins, sbr. samþykkt borgarráðs frá 20. október 1998.
Af hálfu kæranda er og á því byggt að á byggingarfulltrúa sem og borgarstjórn hvíli sú skylda sem stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í þessu máli hafi ríkari skylda hvílt á stjórnvöldum til þess en ella þar sem ákvörðunin sé mjög íþyngjandi í garð íbúa að Lækjargötu 4 og hafi viðurhlutamikil áhrif fyrir þá og eignir þeirra. Kærandi telji að í umræddri rannsóknarskyldu hafi m.a. falist skylda fyrir viðkomandi stjórnvöld, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kanna áhrif reksturs veitingastaðar fyrir nærliggjandi íbúðir, m.a. varðandi hljóðvist, lykt og innsýn í íbúðirnar af svölum á þriðju hæð, þar sem ætlunin sé að reka veitingastarfsemi. Grenndaráhrif séu mjög mikil. Þessi atriði hafi borið að skoða og ganga úr skugga um áður en byggingarleyfi hafi verið veitt því augljóst sé að það hafi litla þýðingu að gera það þegar rekstur sé hafinn. Málið hafi því ekki verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun hafi verið tekin um veitingu byggingarleyfis.
Samkvæmt umsögn lögfræðings skipulags- og byggingarsviðs, dags. 11. október 2004, skyldi, áður en hið kærða byggingarleyfi yrði veitt, gengið úr skugga um hljóðvist milli húsanna til að tryggja að starfsemin ylli nágrönnum ekki ónæði. Þá hafi einnig verið bent á að notkun á svölunum gæti skapað óþægindi m.t.t. hljóðs og innsýnar í nærliggjandi íbúðir. Samkvæmt gögnum málsins hafi þetta atriði ekki verið skoðað áður en leyfið hafi verið veitt. Ekki virðist hafa verið leitað eftir umsögn heilbrigðiseftirlits um fyrirhugaða starfsemi og hljóðvist í samræmi við reglugerð nr. 933/1999 með síðari breytingum.
Af hálfu kæranda er á það bent að fasteignir og eignarréttindi yfir fasteignum hafi um margt sérstöðu miðað við önnur eignarréttindi. Réttarstaða fasteignareigenda sé yfirleitt mótuð til langframa, m.a. með skipulagsáætlunum sem og skilmálum og kvöðum, sem stjórnvöld samþykki.
Í þessu tilviki séu grenndaráhrif framkvæmdarinnar mikil. Samkvæmt gildandi skilmálum fyrir notkun hússins sé gert ráð fyrir íbúðum á þriðju og fjórðu hæð. Áður en hið kærða leyfi hafi verið veitt hafi verið þar skrifstofur. Nú sé ætlunin að reka þar veitingastarfsemi, með tilheyrandi ónæði og hávaða fyrir nágranna. Hér megi einnig sérstaklega benda á að ætlunin sé að reka veitingastarfsemi á svölum þriðju hæðar en af svölunum sé auðveldlega unnt að sjá inn í íbúðir að Lækjargötu 4. Þetta sé ekki unnt að sætta sig við.
Ekkert liggi fyrir í málinu um hljóðvarnir á þriðju og fjórðu hæð eða á svölunum eða hvort uppfyllt séu skilyrði reglugerðar nr. 933/1999. Þá liggi ekkert fyrir um hvort og með hvaða hætti eigi að takmarka innsýn í nærliggjandi íbúðir af svölum þriðju hæðar eða hvernig koma eigi í veg fyrir augljóst ónæði af veitingastarfsemi þar fyrir nágranna. Í ljósi þess hve grenndaráhrif framkvæmdanna og fyrirhugaðrar starfsemi séu mikil hafi nauðsyn borið til að þessi atriði lægju fyrir áður en ákvörðun um að veita byggingarleyfi hafi verið tekin.
Um sé að ræða mál, sem hafi veruleg áhrif á rétt húseiganda í næsta nágrenni við fyrirhugaða starfsemi. Ennfremur sé vísað til samþykktra skilmála fyrir notkun hússins og nýtingu, sem hafi ekki verið felldir úr gildi, til áréttingar því sjónarmiði sem áður hafi komið fram að framkvæmdir skuli vera í samræmi við skipulag sem og sérstakar samþykktir um nýtingu og starfsemi. Svo sé ekki í þessu tilviki. Það sé eitt af meginhlutverkum slíkra samþykkta að setja fram í heild sinni og með bindandi hætti, bæði fyrir stjórnvöld, þ.m.t. sveitarstjórn, og eigendur viðkomandi fasteigna, áætlun um hvernig nýta megi fasteignir á ákveðnu svæði. Alþekkt sé að nýting einnar fasteignar, t.d. að hluta undir veitingastarfsemi, innan- og utandyra í þessu tilviki, geti haft afgerandi áhrif á hagnýtingu nágrannaeigna, bæði þá sem þegar sé fyrir hendi og framtíðarnýtingu. Það mál sem hér sé til umfjöllunar sé dæmigert fyrir þær aðstæður að breytt notkun einnar byggingar m.t.t. skilmála sem fyrir séu hafi veigamikil áhrif á nýtingu eigna kæranda þannig að hagsmunir einstakra fasteignaeigenda skerðist verulega. Jafnframt sé mikilvægt að hafa í huga að íbúðareigendur hafi ekki mátt gera ráð fyrir slíkri starfsemi, sem hér um ræði, eða breytingu á nýtingu þriðju og fjórðu hæðar að Lækjargötu 2A, með þeim hætti sem hin kærða ákvörðun geri ráð fyrir, miðað við það sem fram komi í samþykkt borgarráðs frá 20. október 1998.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er vísað til þess að í umsögn lögfræði og stjórnsýslu, dags. 11. október 2004, hafi komið fram að samkvæmt gildandi deiliskipulagi Kvosarinnar, sbr. breytingu þess hinn 2. febrúar 1989, sé landnotkun á svæðinu hin sama og landnotkun aðalskipulags, þ.e.a.s. miðsvæði/miðborg. Samkvæmt aðalskipulagi, kafla 3.1.5 í Greinargerð I – stefnumörkun, sé á miðsvæðum fyrst og fremst gert ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi, stjórnsýslu og skrifstofum. Veislusalir falli undir þjónustustarfsemi. Á miðsvæðum fari fram fjölbreyttari starfsemi en rúmist á verslunar- og þjónustusvæðum svo sem skrifstofur, menningar- og þjónustustofnanir, veitinga- og gistihús og í sumum tilvikum hreinlegur iðnaður og íbúðir (sjá gr. 4.4 í skipulagsreglugerð). Í aðalskipulaginu séu miðsvæði borgarinnar flokkuð niður eftir stefnu um meginstarfsemi. Um hvert svæði gildi ákveðin stefnumörkun og grundvallist hún á mismunandi hlutverki þeirra og staðsetningu í borginni. Í miðborgarkjarna, þar sem umrætt hús sé staðsett, sé lögð áhersla á blandaða notkun. Í III. hluta greinargerðar með Aðalskipulagi Reykjavíkur, Þróunaráætlun miðborgar, Landnotkun, sé fjallað nánar um landnotkun í miðborgarkjarnanum. Þar komi fram að engin ein notkun, önnur er smásöluverslun og matvöruverslun, megi vera ríkjandi, það er meira en 50% á götuhliðum jarðhæða skilgreindra götusvæða. Tekið sé fram að á efri hæðum og í bakhúsum sé heimilt að vera með þá notkun sem samræmist landnotkun miðborgar, sbr. skilgreiningu M1 í kafla 3.1.5 í Greinargerð I – stefnumörkun. Rekstur veitingasala á 3. og 4. hæð hússins samræmist því gildandi landnotkun á svæðinu.
Þeir sem eigi eignir og búi á svæði þar sem fjölbreyttust landnotkun sé leyfð samkvæmt skipulagi eigi réttindi og beri skyldur í samræmi við það. Þeir megi búast við að notkun húsa á svæðinu sé fjölbreytt og breytist innan þeirra heimilda og takmarka sem sett séu í skipulagi. Þetta verði eigendur og notendur fasteigna að þola, enda sé starfsemin innan þeirra marka sem lög og reglur, sem um slíka starfsemi gildi, segi til um og ekki sé gengið á lögvarða hagsmuni með öðrum hætti. Borgaryfirvöld vilji hvetja til og styðja við notkun efri hæða í miðborginni fyrir íbúðir en þau geri sér einnig grein fyrir takmörkunum slíks húsnæðis. Í umfjöllun um íbúðarhúsnæði í miðborgarkjarnanum segi m.a. (sjá III. hluta greinargerðar með Aðalskipulagi Reykjavíkur, Þróunaráætlun miðborgar, Landnotkun bls. 6): „Borgaryfirvöld munu halda áfram að stuðla að nýtingu efri hæða húsa í miðborgarkjarnanum til búsetu. Miðborgarkjarninn er ekki ákjósanlegur fyrir barnafjölskyldur til búsetu þar sem ekki er hægt að mæta þar ýtrustu kröfum sem gerðar eru til íbúðasvæða. Ein ástæða þess er hið fjölskrúðuga næturlíf kjarnans sem borgaryfirvöld hyggjast styðja við.“
Áfram segi í umsögn lögfræði og stjórnsýslu að þótt athugasemdir kæranda séu skiljanlegar þá sé ekki hægt að leggjast gegn notkun húsnæðisins, sbr. ákvæði skipulags. Áður en byggingarleyfi verði gefið út verði gengið úr skugga um hljóðvist milli húsanna til að tryggja að starfsemin valdi íbúum ekki ónæði. Þá verði hljóðvistin sérstaklega prófuð við lokaúttekt á framkvæmdunum, áður en salirnir verði teknir í notkun. Skoða þurfi, áður en veitt verði leyfi til áfengisveitinga fyrir salina, hvort rétt sé að takmarka áfengisveitingatíma vegna nálægðar við umræddar íbúðir.
Hvað varði notkun á svölunum sé ljóst að notkun þeirra geti skapað ónæði frá gestum sem þar muni dvelja, s.s. vegna hljóðs og innsýnar í íbúðir að Lækjargötu nr. 4. Samkvæmt málsmeðferðarreglum um vínveitingaleyfi sé almennt heimilt að veita leyfi til veitinga áfengis utandyra til kl. 22:00. Á þeirri lóð sem hér um ræði megi þó veita leyfi til kl. 23:30, sjá 8. gr. reglnanna. Muni embættið leggja til við borgarráð að útiveitingaleyfi verði ekki veitt nema til kl. 22:00. Hvað innsýnina varði sé lagt til að byggingarleyfishafa verði gert að girða af hluta svalanna, sem snúi að Aðalstræti 4, til að minnka þessi áhrif.
Rétt sé að geta þess að sérstakir skilmálar um byggingu Lækjargötu 2, þá Austurstræti 22B, hafi verið samþykktir í skipulags- og umferðarnefnd hinn 12. október 1998. Í þeim hafi m.a. verið kveðið á um landnotkun allra hæða hússins. Skilmálar þessir hafi verið samþykktir í borgarráði hinn 20. október s.á. með smávægilegri breytingu, þar sem tekið hafi verið fram að ekki yrði heimilaður skemmtistaður í húsnæðinu. Samkvæmt skilmálum þessum hafi verið gert ráð fyrir íbúðum á 3. og 4. hæð hússins.
Þegar uppdrættir að húsinu hafi verið samþykktir hafi verið samþykkt frávik frá þessum skilmálum og leyfðar skrifstofur á 3. og 4. hæð. Þegar afsal hafi verið gefið út fyrir eigininni, hinn 2. júlí 1999, hafi verið tekið fram í því að eignin væri seld án kvaða. Þó ljóst sé að umræddir skilmálar hafi verið af skipulagslegum toga hafi þeir ekki gildi sem deiliskipulagsskilmálar enda hafi staðfestu deiliskipulagi Kvosarinnar ekki verið breytt við samþykkt þeirra. Skilmálarnir hafi því verið einkaréttarlegs eðlis á milli Reykjavíkurborgar og kaupanda lóðarinnar. Með vísan til yfirlýsingar í afsali verði að telja að fallið hafi verið frá skilmálunum. Þeir hafi því ekki þýðingu varðandi mál það sem hér sé til umfjöllunnar. Jafnvel þó talið væri að þeir hefðu gildi gæti Reykjavíkurborg ákveðið einhliða að falla frá skilyrði um að 3. og 4. hæð yrðu nýttar fyrir skrifstofur.
Þá sé og vísað til þess að Gunnar H. Pálsson verkfræðingur hafi framkvæmt hljóðvistarmælingar hinn 19. ágúst 2005 í samræmi við samþykkt byggingarfulltrúa og samkvæmt niðurstöðum þeirra mælinga virðist öllum skilyrðum um hljóðvist fullnægt.
Við meðferð málsins fyrir úrskurðarnefndinni kom í ljós misræmi milli bókana um hið umdeilda byggingarleyfi annars vegar og áritunar á samþykkum uppdráttum hins vegar. Er á uppdráttunum tekið fram að sótt sé um leyfi til að koma fyrir veitingasölum á þriðju og fjórðu hæð Lækjargötu 2A og hefur allur málatilbúnaður Reykjavíkurborgar verið við það miðaður. Í bókunum um meðferð umsóknarinnar er hins vegar talað um veitingastaði og óskaði nefndin af þessu tilefni skýringa borgaryfirvalda á þessu misræmi og að umsókn um hið umdeilda byggingarleyfi yrði lögð fram.
Á umsóknarblaði kemur fram að sótt sé um leyfi fyrir veitingastöðum á þriðju og fjórðu hæð. Er á það bent af hálfu borgaryfirvalda að hugtakið „veitingastaður“ sé skilgreint sem eins konar yfirhugtak í 9. gr. laga um veitinga- og gististaði nr. 67/1985. Undir hugtakið „veitingastaður“ falli samkvæmt e-lið 9. gr. nefndra laga einkasalir, félagsheimili og útisamkomur, tækifærisveitingar á opinberum samkomum eða einkasamkomum þar sem leyfi séu bundin við einstök tækifæri. Skýrt komi fram á uppdráttum að verið sé að sækja um „veitingasali“ af þessu tagi og það sé það sem samþykkt hafi verið. Ekki skipti því máli að í bókunum standi veitingastaðir enda falli salirnir undir hugtakið. Jafnframt var upplýst að gefið hefði verið út leyfi til vínveitinga í sölunum.
Sjónarmið byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er kröfum kæranda mótmælt. Vísar hann til þeirra sjónarmiða sem borgaryfirvöld tefla fram og áréttar að fullt tillit hafi verið tekið til hagsmuna nágranna, m.a. hafi hljóðstig verið mælt og ráðstafanir gerðar til þess að takmarka aðgengi gesta að þeirri hlið svala er viti að fasteigninni að Lækjargötu 4.
Vettvangur: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi fimmtudaginn 7. desember 2006.
Niðurstaða: Eins og að framan greinir er í máli þessu deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. nóvember 2004 um að veita heimild til að koma fyrir veitingastöðum á þriðju og fjórðu hæð hússins nr. 2A við Lækjargötu í Reykjavík. Á samþykktum teikningum kemur fram að um sé að ræða veislusali sem leigðir verði út fyrir ráðstefnur, afmæli o.þ.h. ásamt því að svalir þriðju hæðar verði nýttar í tengslum við rekstur salanna á góðviðrisdögum.
Í 9. gr. laga um veitinga- og gististaði nr. 67/1985 eru taldar upp í liðum a-i þær tegundir veitingarekstrar er flokkast undir hugtakið veitingastaður. Í e-lið lagagreinarinnar segir að einkasalir, félagsheimili og útisamkomur, þar sem um sé að ræða tækifærisveitingar á opinberum samkomum eða einkasamkomum, flokkist undir framangreint hugtak. Enda þótt misræmi það sem að framan er lýst sé til þess fallið að valda misskilningi má fallast á með borgaryfirvöldum að það eigi ekki að leiða til ógildingar leyfisins, enda verði að skýra efni þess í samræmi við þær takmarkanir sem felast í áritun á samþykkta uppdrætti. Leiðir umræddur ágalli því ekki til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Á svæði því er hér um ræðir er í gildi deiliskipulag frá árinu 1989, deiliskipulag Kvosarinnar, og er landnotkun samkvæmt því tilgreind sú hin sama og landnotkun aðalskipulags eða miðbæjarsvæði. Ræðst landnotkun því nú af kafla Þróunaráætlunar miðborgar Reykjavíkur um landnotkun sem felldur hefur verið inn í aðalskipulag Reykjavíkur. Er umrædd fasteign á svæði sem þar er skilgreint sem miðborgarkjarni. Er þar fyrst og fremst gert ráð fyrir blandaðri notkun, þar á meðal verslunar- og þjónustustarfsemi ýmis konar, og verður að telja að rekstur veitingasala á þriðju og fjórðu hæð húss þess er hér um ræðir sé í samræmi við skipulagsheimildir svæðisins. Var því ekki þörf breytinga á deiliskipulagi vegna umsóknar um hið umdeilda byggingarleyfi og var kynning sú sem borgaryfirvöld stóðu fyrir í tilefni af áformum byggingarleyfishafa því ekki formleg grenndarkynning vegna minni háttar breytingar á deiliskipulagi samkvæmt 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 7. mgr. 43. gr. sömu laga. Var umrædd kynning viðhöfð umfram skyldu og hefur það því engin áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar þó kynningarfrestur hafi verið styttri en áskilið er um formlega grenndarkynningu.
Í máli þessu er m.a. deilt um þýðingu skilmála um byggingu og nýtingu hússins nr. 2A við Lækjargötu. Í málsgögnum kemur fram að sérstakir skilmálar um byggingu Lækjargötu 2A, þá Austurstræti 22B, voru samþykktir í skipulags- og umferðarnefnd borgarinnar hinn 12. október 1998. Í þeim var m.a. kveðið á um landnotkun allra hæða hússins. Skilmálar þessir voru samþykktir í borgarráði hinn 20. október s.á. með þeirri viðbót að ekki yrði heimilaður skemmtistaður í húsnæðinu. Samkvæmt skilmálum þessum var gert ráð fyrir íbúðum á þriðju og fjórðu hæð hússins. Síðar virðast hafa verið leyfðar skrifstofur á efri hæðum.
Þegar afsal var gefið út fyrir eigninni hinn 2. júlí 1999 var tekið fram að hún væri seld án kvaða. Verður að fallast á með Reykjavíkurborg að umræddir skilmálar hafi ekki öðlast gildi sem deiliskipulagsskilmálar enda var deiliskipulagi Kvosarinnar ekki breytt við samþykkt þeirra. Þeim var ekki heldur þinglýst sem kvöð á eignina. Giltu þeir því aðeins milli Reykjavíkurborgar og kaupanda lóðarinnar og verður ekki talið að eigendur fasteigna á svæðinu geti leitt rétt af fyrrgreindri samþykkt borgarráðs. Verður því ekki fallist á sjónarmið kæranda um að ógilda beri hina kærðu ákvörðun með þeim rökum að hún fari gegn umræddum skilmálum.
Eins og framan greinir stendur hús það er hér um ræðir á miðborgarsvæði þar sem landnotkun er blönduð starfsemi af ýmsum toga ásamt íbúðabyggð. Verður ekki séð að þeirri starfsemi sem heimiluð var með hinu kærða byggingarleyfi fylgi meiri hávaði eða ónæði en búast megi við á slíkum svæðum. Verður hið kærða byggingarleyfi því ekki alfarið fellt úr gildi með vísan til grenndarhagsmuna eða sjónarmiða er lúta að áhrifum starfseminnar á næsta nágrenni. Ekki verður heldur fallist á að málsmeðferð eða rannsókn máls hafi verið áfátt þannig að ógilda beri hina kærðu ákvörðun af þeim sökum.
Kærandi gerir til vara kröfu um að hinni kærðu ákvörðun verði breytt þannig að ekki verði heimilað að nýta svalir á þriðju hæð hússins nr. 2A við Lækjargötu fyrir veitingastarfsemi. Í þessari kröfu felst að úrskurðarnefndinni taki nýja ákvörðun án þess að lægra stjórnvald hafi tekið afstöðu til kröfunnar. Til þessa er úrskurðarnefndin ekki bær og verður þessum kröfulið því vísað frá nefndinni.
Þrátt fyrir þetta telur úrskurðarnefndin að með þeirri nýtingu svalanna sem heimiluð er með hinu kærða leyfi sé hagsmunum kæranda raskað umfram það sem eigendur íbúða að Lækjargötu 4 þurfi að sæta með hliðsjón af gildandi deiliskipulagi svæðisins. Þykir á skorta að mælt hafi verið fyrir um fullnægjandi umbúnað til að hindra innsýn í íbúðir að Lækjargötu 4 og á svalir þeirra og til að koma í veg fyrir að rusli og öðru lauslegu sé kastað á svalir nærliggjandi íbúða. Verður hið kærða byggingarleyfi því ógilt hvað varðar heimild til nýtingar svalanna en með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki fallist á kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar byggingarfulltrúa í heild.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar og vegna tímafrekrar gagnaöflunar.
Úrskurðarorð:
Vísað er frá úrskurðarnefndinni kröfu kæranda um að hinni kærðu ákvörðun um notkun svala á þriðju hæð að Lækjargötu 2A verði breytt.
Ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. nóvember 2004, um að veita leyfi til að koma fyrir veitingasölum á þriðju og fjórðu hæð hússins nr. 2A við Lækjargötu og til að nota svalir á þriðju hæð í tengslum við reksturinn er felld úr gildi að því er tekur til notkunar svalanna. Að öðru leyti stendur hin kærða ákvörðun óröskuð með þeirri skýringu sem borgaryfirvöld hafa áréttað að heimildin sé bundin við veislusali eins og greinir í áritun á aðaluppdrætti.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _______________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
