67/2022 Hofsbót

Árið 2022, miðvikudaginn 14. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 67/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Akureyrar frá 1. febrúar 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Akureyrar. Jafnframt er kærð ákvörðun byggingarfulltrúa Akureyrar frá 2. júní 2022 um að veita byggingar­leyfi fyrir fjölbýlishúsi á lóðinni nr. 2 við Hofsbót.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. júní 2022, er barst nefndinni 1. júlí s.á., kæra eigendur tveggja íbúða að Hofsbót 4, Akureyri, þá ákvörðun bæjar­stjórnar Akureyrar frá 1. febrúar 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Akureyrar. Jafnframt er kærð ákvörðun byggingarfulltrúa Akureyrar frá 2. júní 2022 um að veita byggingarleyfi fyrir fjölbýlishúsi á lóðinni nr. 2 við Hofsbót. Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Akureyrarbæ 11. ágúst 2022.

Málavextir: Lóðin Hofsbót 2 er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag miðbæjar Akureyrar, sem samþykkt var í bæjarstjórn Akureyrar 6. maí 2014 og tók gildi 22. júlí s.á. Með skipulaginu var gert ráð fyrir að reisa mætti á lóðinni fjögurra hæða hús sem verið gæti 1.482 m². Á fundi skipulagsráðs Akureyrar 15. september 2021 var tekið fyrir erindi þar sem óskað var eftir breytingu á deiliskipulagi fyrir lóð Hofsbótar 2. Óskað var eftir heimild til að vera með íbúðir á hæðum 2, 3 og 4 þannig að fjöldi íbúða yrði allt að 16 talsins en ekki 6 eins og gert hafi verið ráð fyrir. Skipulagsráð tók jákvætt í erindið og samþykkti að deiliskipulagsbreyting yrði unnin í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og að tillagan yrði grenndarkynnt skv. 44. gr. sömu laga. Ekkert varð af framangreindri deiliskipulagsbreytingu.

Á fundi skipulagsráðs 10. nóvember 2021 var tekin fyrir umsókn um breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Akureyrar vegna lóðarinnar Hofsbótar 2. Umsóknin fól í sér að heimilt yrði að byggja fimm hæða hús sem yrði 1.636 m², en þágildandi deiliskipulag gerði ráð fyrir að heimilt væri að byggja fjögurra hæða hús sem væri 1.482 m². Þá var gert ráð fyrir að byggingarreitur á norður- og suðurhlið stækkaði lítillega. Skipulagsráð tók jákvætt í erindið og lagði til við bæjarstjórn að breyting á deiliskipulagi yrði auglýst skv. 41. gr. laga nr. 123/2010. Bæjarstjórn samþykkti erindið á fundi sínum 16. nóvember 2021.

Tillagan var auglýst í Dagskránni 24. nóvember 2021 og í Lögbirtingablaðinu 29. s.m. með athugasemdafresti til 11. janúar 2022. Athugasemdir bárust á kynningartíma, m.a. frá nokkrum kærendum. Málið var tekið fyrir að nýju í skipulagsráði 26. s.m. Á fundinum var lagt til að í ljósi athugasemda væri lagt til við bæjarstjórn að fimmta hæð fyrirhugaðrar byggingar yrði felld út úr tillögunni. Þá var skipulagsfulltrúa falið að útbúa drög að umsögn um efni athugasemda. Bæjarstjórn samþykkti tillögu skipulagsráðs á fundi 1. febrúar s.á. Á fundi skipulagsráðs 23. s.m. var óskað eftir að gerðar yrðu minniháttar breytingar á auglýstri deiliskipulagstillögu. Óskað var eftir að skýrar kæmi fram að gert væri ráð fyrir íbúðum á 2.-4. hæð til samræmis við kynnt gögn, að ekki væri gerð krafa um að allar íbúðir hefðu glugga á a.m.k. tveimur hliðum með þeim rökum að í öllum íbúðum yrði loftræsibúnaður með varma-endurvinnslu og að ekki yrði áfram gert ráð fyrir inndreginni hæð að vestanverðu. Skipulagsráð lagði til að bæjarstjórn samþykkti breytingarnar sem gert var á fundi bæjarstjórnar 1. mars 2022. Auglýsing um samþykkt bæjarstjórnar var birt í Dagskránni, á heima- og Facebook síðu Akureyrar 23. s.m. Með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 7. apríl s.á., gerði stofnunin ekki athugasemd við að auglýsing um samþykkt deiliskipulag yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda og var auglýsingin birt þar 8. s.m.

Á fundi byggingarfulltrúa 2. júní 2022 samþykkti hann byggingarleyfi fyrir fjölbýlishúsi á lóð nr. 2 við Hofsbót í samræmi við framlagðar teikningar, dags. 31. maí 2022. Byggingarleyfi var gefið út á sama fundi.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að á fundi skipulagsráðs Akureyrar 15. september 2021 hafi verið tekin fyrir beiðni um að gerð yrði breyting á deiliskipulagi vegna lóðarinnar Hofsbótar 2. Skipulagsráð hafi heimilað umsækjanda að útbúa tillögu að breytingu á deiliskipulagi í samráði við sviðsstjóra skipulagssviðs. Það skilyrði hafi verið sett að breyting­in yrði unnin í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og yrði grenndarkynnt skv. 44. gr. sömu laga. Fjallað sé um málsmeðferð við breytingu á deiliskipulagi í 43. gr. laga nr. 123/2010, en þar segi að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á samþykktu deili­skipulagi, sem sé það óveruleg að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. skuli fara fram grenndarkynning. Við mat á því hvort breyting teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Ákveðið hafi verið að fara með tillöguna eftir 2. mgr. 43. gr. nefndra laga, en tillagan hafi aldrei verið grenndarkynnt fyrir kærendum þrátt fyrir skýra kröfu skipulagsráðs Akureyrar um að svo skyldi gert. Skipulagsyfirvöldum hafi verið kunnugt um grenndarhagsmuni kærenda og því hafi borið að kynna tillöguna fyrir þeim sérstaklega og leita sjónarmiða þeirra. Í ljósi þess að tillagan hafi ekki verið grenndarkynnt hafi verið brotið gegn málsmeðferðarreglum laga nr. 123/2010, rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins og gegn andmælarétti kærenda. Verði að líta til þess að borgarar megi almennt treysta því að verði skipulagi breytt þá verði þeim gert það kunnugt með grenndarkynningu.

Á fundi bæjarstjórnar hafi verið samþykkt breyting á deiliskipulagi og að sú breyting yrði auglýst skv. 1. mgr. 41. gr. laga nr. 123/2010. Með hliðsjón af eðli og umfangi umþrættra framkvæmda sé ámælisvert að kærendum hafi aldrei verið kynntar breytingar á deiliskipulagi með formlegri grenndarkynningu, þeim ekki gefinn kostur á að tjá sig um framkvæmdina og að kærendur hafi ekki borist teikningar og önnur fyrirliggjandi gögn. Verulega hafi skort á kynningu og samráð í skipulagsferlinu. Spurningum kærenda og annarra hagsmunaaðila hafi verið svarað seint og ítrekuðum óskum um afrit af teikningum og öðrum gögnum hafi ekki verið svarað. Með tilliti til þess að grenndarkynningu sé ætlað að veita hagsmunaaðilum andmælarétt auk þess sem hún sé liður í rannsókn máls leiða ágallar á grenndarkynningu til þess að ógilda verði hina kærðu ákvörðun.

Afstaða byggingar sem veitt hafi verið byggingarleyfi fyrir að Hofsbót 2 sé með þeim hætti að hún hafi mikil grenndaráhrif gagnvart fasteignum kærenda, m.a. að því er varði útsýni, skugga­varp og innsýn. Þessi frávik geti ekki talist svo óveruleg að hagsmunir kærenda skerðist í engu. Samkvæmt 1. mgr. 44. gr. laga nr. 123/2010 geti sveitarstjórn eða sá aðili sem hafi heimild til fullnaðarafgreiðslu mála ákveðið að veita megi byggingarleyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin sé í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Í slíkum tilvikum skuli láta fara fram grenndarkynningu. Ef um sé að ræða óverulega breytingu á deili­skipulagi þá skuli skipulagsnefnd láta fara fram grenndarkynningu. Fjallað sé um framkvæmd grenndarkynningar í 2. mgr. 44. gr. laga nr. 123/2010 og komi þar fram að grenndarkynning felist í því að skipulagsnefnd kynni nágrönnum sem taldir séu geta átt hagsmuna að gæta leyfis­umsókn og gefi þeim kost á að tjá sig um hana innan tilskilins frests. Hið kærða byggingarleyfi hafi verið veitt án undangenginnar grenndarkynningar líkt og mælt sé fyrir um í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga í ljósi ágalla á breytingu deiliskipulagsins.

Málsrök Akureyrarbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er farið fram á frávísun málsins. Hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi tekið gildi með auglýsingu í Stjórnartíðindum 8. apríl 2022. Kærufrestur sé einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar sem um sé að ræða ákvörðun sem sæti opinberri birtingu teljist kærufrestur frá birtingu ákvörðunarinnar. Kæra sé dagsett 30. júní 2022 og hafi verið móttekin af úrskurðarnefndinni 1. júlí s.á. Því sé ljóst að kæra hafi borist þegar kærufrestur hafi verið liðinn.

Málsástæða sem varði byggingarleyfi vísi til ákvörðunar skipulagsráðs dags. 21. september 2021 að fara í grenndarkynningu á grundvelli 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Af því hafi ekki orðið þar sem umsækjandi hafi óskað eftir umfangsmeiri breytingum. Umrædd grenndarkynning hafi því aldrei farið fram. Þar sem málsástæða kærenda byggi á framan­greindri ákvörðun, sem aldrei hafi orðið af, verði að vísa málinu frá, enda sé málatilbúnaður kærenda ekki reistur á réttum lagalegum grunni eða réttri endanlegri stjórnsýslulegri ákvörðun í málinu.

Málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar hafi verið í samræmi við ákvæði laga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi útgáfa byggingarleyfis verið í samræmi við deili­skipulagsbreytinguna. Hin umdeilda deiliskipulagsbreyting hafi verið auglýst til kynningar í samræmi við 43. gr. laga nr. 123/2010 og hafi kærendur átt þess kost að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar og hafi tveir af þremur kærendum sent inn athugasemdir. Skipulagsráð hafi gert breytingar á tillögunni til að verða við innsendum athugasemdum. Sam­þykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdum og svörum við þeim hafi verið send til Skipulagsstofnunar til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. laga nr. 123/2010. Stofnunin hafi ekki gert athugasemdir við deiliskipulagsbreytinguna og hafi hún tekið gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 8. apríl 2022. Hafi máls­meðferðin því verið í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 123/2010. Hið umdeilda byggingar­leyfi hafi verið í samræmi við hið breytta deiliskipulag og verið í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 123/2010 og laga nr. 160/2010 um mannvirki.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að ekki hafi verið fallið frá samþykktri grenndarkynningu. Grenndarkynna hafi átt fyrir eigendum Hofsbótar 4 og Strand­götu 3, 4, 7, 9 og 11 eins og fram komi í opinberum gögnum Akureyrarbæjar.

Séu kynningargögn af 3. hæð skoðuð sjáist að Hofsbót 2 nái aðeins inn fyrir Hofsbót 4. Raunin sé sú að Hofsbót 2 muni ná 2-3 m út fyrir Hofsbót 4 þar sem kynningargögn sýni grunnmynd 1. hæðar Hofsbótar 4, samanborið við grunnmyndir 3. og 4. hæðar. Sýna ætti grunnmyndir af öllum hæðum og hvernig þær mætist. Þetta hafi veruleg áhrif þar sem húsin leggist alveg hvort að öðru. Þrátt fyrir að byggingarreitur hafi aðeins verið stækkaður lítillega séu áhrifin gríðarleg fyrir nágranna. Óskað hafi verið eftir upplýsingum um hvernig vesturhlið hússins ætti að vera en þær upplýsingar hafi ekki komið fram í kynningargögnum.

Eigendur Hofsbótar 4 hafi verið með bráðabirgðaleyfi til að loka fyrir glugga á norðurhlið hússins í yfir 30 ár. Kærendum hafi verið tilkynnt að verið væri að gera tímabundnar ráðstafanir en engir tímafrestir hafi verið nefndir. Þá megi benda á að grunnur hafi verið tekinn áður en byggingarleyfi hafi verið gefið út.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærfrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Þá kemur fram að sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Hin kærða deiliskipulagsbreyting tók gildi með auglýsingu þar um sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda 8. apríl 2022 og rann kærufrestur vegna hennar út 9. maí s.á., sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var kærufrestur vegna deiliskipulagsbreytingarinnar því liðinn er kæra í máli þessu, dags. 30. júní 2022, barst nefndinni hinn 1. júlí s.á. Verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar því vísað frá nefndinni í samræmi við 28. gr. stjórnsýslulaga.

Hið kærða byggingarleyfi var samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 2. júní 2022 og var gefið út þann sama dag. Samkvæmt 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal láta fara fram grenndarkynningu þegar sótt er um byggingarleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggur ekki fyrir. Líkt og áður hefur komið fram er lóðin Hofsbót 2 á deiliskipulögðu svæði og á 1. mgr. 44. gr. laga nr. 123/2010 því ekki við í máli þessu. Var því ekki þörf á að grenndarkynna hið umdeilda byggingarleyfi.

Samþykkt byggingaráforma og útgefið byggingarleyfi skal vera í samræmi við skipulags­áætlanir viðkomandi svæðis, sbr. 11. gr. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010. Deiliskipulag miðbæjar Akureyrarbæjar, líkt og því var breytt með samþykki bæjarstjórnar Akureyrar 1. mars 2022 heimilar fjögurra hæða hús með hámarksbyggingarmagni sem nemur 1.525 m² með nýtingarhlutfallinu 3,10. Leyfilegt er að vera með 10 íbúðir á hæðum tvö til fjögur. Hið kærða byggingarleyfi heimilar fjórar íbúðir á 2. hæð, fjórar á 3. hæð og tvær á 4. hæð. Heildarbyggingarmagn er samkvæmt leyfinu 1.525 m² og nýtingarhlutfall 3,08. Er hið kærða byggingarleyfi því í samræmi við gildandi deiliskipulag umrædds svæðis.

Að öllu framangreindu virtu verður kröfu kærenda um ógildingu hins kærða byggingarleyfis hafnað.

 Úrskurðarorð:

Kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Akureyrar frá 1. febrúar 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Akureyrarbæjar er vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Akureyrar frá 2. júní 2022 um að veita byggingarleyfi fyrir fjölbýlishúsi á lóðinni nr. 2 við Hofsbót er hafnað.