Ár 2011, föstudaginn 1. apríl kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson hdl., staðgengill forstöðumanns, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 67/2010, kæra á synjun skipulags- og umhverfisnefndar Fjallabyggðar frá 19. ágúst 2010 á umsókn um leyfi til að klæða suður- og austurhlið hússins að Aðalgötu 32, Siglufirði með MEG-klæðningu.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. nóvember 2010, er barst nefndinni sama dag, kæra Hólmfríður Kristjánsdóttir og Erna Sif Jónsdóttir, lögfræðingar, f.h. húseigenda að Aðalgötu 32, Siglufirði, synjun skipulags- og umhverfisnefndar Fjallabyggðar frá 19. ágúst 2010 á umsókn um leyfi til að klæða suður- og norðurhlið hússins að Aðalstræti 32, Siglufirði, með MEG-klæðingu.
Af hálfu kærenda er krafist ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Málavextir: Með bréfi, dags. 1. júní 2010, óskuðu kærendur eftir leyfi skipulags- og umhverfisnefndar Fjallabyggðar til að klæða suður- og austurhlið hússins að Aðalgötu 32 með svokallaðri MEG-klæðningu. Var erindið tekið fyrir á fundi nefndarinnar 24. s.m. og afgreitt með eftirfarandi bókun: „Nefndin beinir því til húseigenda að skoða aðra klæðningu á neðri hæðina en þá sem rætt er um í umsókninni t.d. Ímúr klæðningu sem hæfir betur upprunalegu útliti hússins. Einnig er bent á að gluggar verði færðir út í klæðningu til að halda fyrra útliti. Óskað er eftir útlitsteikningum. Nefndin telur það mjög brýnt að marka stefnu varðandi varðveislu og ásýnd húsa í sveitafélaginu og fyrsta skrefið verði að taka fyrir miðbæjarsvæðið á Siglufirði. Í tillögum að nýju aðalskipulagi er gert ráð fyrir hverfisverndarsvæði og vill nefndin útvíkka það yfir miðbæinn.“ Var afgreiðsla nefndarinnar staðfest á fundi bæjarráðs 13. júlí 2010.
Kærendur sendu skipulags- og umhverfisnefnd athugasemdir sínar vegna fyrrgreindrar afgreiðslu í bréfi, dags. 28. júní 2010, og færðu fram rök fyrir vali á utanhússklæðningu. Umsókn kærenda um leyfi fyrir klæðningu umrædds húss var síðan afgreidd á fundi nefndarinnar 14. júlí 2010 með svofelldri bókun: „Nefndin telur sig ekki geta samþykkt erindið þar sem umræddar klæðningar falla ekki í götumynd og að upprunalegu útliti hússins og stingi í stúf við aðliggjandi hús. Nefndin leggur áherslu á að stefnumótun verði hraðað.“ Málið var enn á dagskrá skipulags- og umhverfisnefndar 28. s.m. og þar var bókað: „Óskað var eftir að taka fyrir umræðu um klæðningu á húsi við Aðalgötu 32, Siglufirði, erindi sem nefndin hafði hafnað á fyrri fundi. Fundarmenn samþykktu að taka málið fyrir. Nefndin samþykkir að halda sig við bókun 93. fundar.“
Með bréfi lögfræðinga kærenda, dags. 9. ágúst 2010, var óskað eftir endurupptöku málsins. Beiðnin var tekin fyrir á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 19. ágúst 2010 sem afgreiddi beiðnina með svofelldum hætti: „Deloitte fyrir hönd húseigenda Aðalgötu 32, Siglufirði óskar eftir endurupptöku á bókunum 93. og 94. fundar skipulags- og umhverfisnefndar Fjallabyggðar varðandi umsókn um leyfi til að klæða suður- og austurhlið fasteignarinnar að Aðalgötu 32. Ástæða endurupptökubeiðni er meðfylgjandi upplýsingar og svör við athugasemdum nefndarinnar. Nefndin vill halda sig við fyrri afgreiðslu, til að koma í veg fyrir að upprunalegu útliti sé fórnað.“ Afgreiðsla skipulags- og umhverfisnefndar var staðfest á fundi bæjarráðs 24. ágúst 2010 og með bréfi skrifstofu- og fjármálstjóra, dags. 4. október 2010, var kærendum tilkynnt um afgreiðslu ráðsins í umboði bæjarstjórnar.
Skutu kærendur samþykkt skipulags- og umhverfisnefndar til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að á árunum 2008 og 2009 hafi húsið að Aðalgötu 15 á Siglufirði verið klætt, með samþykki bæjaryfirvalda, eins klæðningu og kærandi óski nú eftir að setja á húsið að Aðalgötu 32.
Bent sé á að í greinargerð aðalskipulags segi eftirfarandi: ,,Í aðalskipulagstillögunni er svæði á eyrinni sem afmarkast af Grundargötu, Aðalgötu, Eyrargötu og Vetrarbraut, skilgreint sem hverfisverndarsvæði. Uppbygging og endurgerð eldri merkra húsa hefur átt sér stað í hverfinu og er gert ráð fyrir að halda áfram á sömu braut og mynda heildstætt hverfi húsa með menningarsögulegt gildi. Hverfið býður einnig upp á þéttingu byggðar t.d. með flutning á eldri húsum sem varðveislugildi hafa.“ Á þéttbýlisuppdrætti megi sjá afmörkun þessa svæðis. Ekkert deiliskipulag hafi verið samþykkt fyrir svæðið eða miðbæjarkjarnann þar sem Aðalgata 32 sé staðsett. Lóðin Aðalgata 15 sé nær hverfisverndarsvæðinu en lóðin Aðalgata 32. Þrátt fyrir það hafi umsókn um klæðninguna verið samþykkt á húsið að Aðalgötu 15. Aðalgata 32 sé aftur á móti ekki á þessu svæði. Frá því að umsókn vegna Aðalgötu 15 hafi verið samþykkt hafi engin breyting orðið á hverfisverndarsvæðum eða aðalskipulagi er þetta svæði varði. Því ættu sömu sjónarmið eða enn rýmri að ráða við afgreiðslu umsóknar kærenda en þau sem réðu þegar umsókn vegna Aðalgötu 15 hafi verið afgreidd.
Fyrir liggi tillaga að nýju Aðalskipulagi Siglufjarðar 2008-2028. Samkvæmt því sé hverfisverndarsvæðið nær óbreytt frá fyrra aðalskipulagi og sé Aðalgata 32 ekki á því svæði. Í greinagerð með tillögunni segi um svæðið: „Grundargata, Aðalgata, Eyrargata og Norðurgata. Í aðalskipulagstillögunni er svæði á eyrinni á Siglufirði sem afmarkast af Grundargötu, Aðalgötu, Eyrargötu og Norðurgötu, skilgreint sem hverfisverndarsvæði. Uppbygging og endurgerð eldri merkra húsa hefur átt sér stað í hverfinu og er gert ráð fyrir að halda áfram á sömu braut og mynda heildstætt hverfi húsa með menningarsögulegt gildi. Hverfið býður einnig upp á þéttingu byggðar t.d. með flutningi á eldri húsum sem varðveislugildi hafa.“ Af þessu sé ljóst að ekki sé um verulega breytingu að ræða frá núverandi aðalskipulagi og ekki sé um að ræða útvíkkun hverfisverndar til miðbæjarsvæðisins eins og nefndin vilji að verði. Deiliskipulag vegna þess svæðis hafi ekki verið gert út frá tillögunni. Væntanlegt nýtt aðalskipulag Siglufjarðar ætti því ekki að hafa áhrif á ákvörðun skipulags- og umhverfisnefndar og bæjarráðs í þessu máli.
Af ofangreindu megi álykta að synjun á umsókn kærenda og samþykkt vegna Aðalgötu 15 gangi í berhögg við 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem skýrt sé kveðið á um að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Reglan hafi hvað mesta þýðingu þegar um matskenndar stjórnvaldsákvarðanir sé að ræða eins og við eigi í máli þessu. Mat stjórnvalda við slíkar ákvarðanir sé ekki frjálst, heldur sé það bundið af jafnræðisreglunni. Hafi stjórnvald byggt ákvörðun á tilteknu sjónarmiði leiði reglan til þess að stjórnvaldinu beri að leysa sambærilegt mál á grundvelli sömu sjónarmiða þegar slíkt mál kemur aftur til úrlausnar á grundvelli sömu réttarheimildar. Ljóst sé að engin breyting hafi orðið á aðalskipulagi eða hverfisverndarsvæðum þar sem enn sé í gildi sama aðalskipulag og þegar umsókn vegna klæðningar á Aðalgötu 15 hafi verið samþykkt. Einnig megi álykta að þar sem Aðalgata 32 sé ekki á því svæði sem sé undir hverfisvernd hefðu enn ríkari ástæður en ella þurft að liggja fyrir synjun umsóknar kærenda, en Aðalgata 15 standi nær hinu hverfisverndaða svæði. Af framangreindum orsökum verði að telja að umdeild ákvörðun sé ógildanleg.
Þess beri loks að geta að Aðalgata 32 sé ekki friðað hús. Af þeirri ástæðu hvíli ekki lagaleg skylda á kærendum til að færa hús sitt í upprunalegt horf, sbr. tillögu skipulags- og umhverfisnefndar frá 24. júní 2010 þess efnis að færa glugga hússins fram í klæðningu til að halda fyrra útliti.
Málsrök Fjallabyggðar: Af hálfu Fjallabyggðar er vísað til þess að önnur sjónarmið séu nú ríkjandi í fagnefnd sveitarfélagsins en áður hafi verið. Fylgi niðurstaða nefndarinnar þeim tíðaranda að vert sé að staldra við og endurmeta húsakost, sérstaklega hvað varði viðhald eldri húsa í ljósi sögu bæjarfélagsins og ekki síður umhverfis. Bæjarfélagið hafi markað sér þá stefnu að láta framkvæma húsakönnun fyrir bæjarkjarnana í Ólafsfirði og Siglufirði og byggi m.a. á þeim eindregnu ábendingum sem bæjarfélagið hafi fengið frá íbúum, fagnefnd og nú síðast húsafriðunarnefnd. Fjárhagsáætlun vegna ársins 2011 geri ráð fyrir fjárveitingu til verksins og hafi arkitektar verið ráðnir til að sjá um úttektina, skoðun og ábendingar fyrir fagnefndina.
Hvað húsið að Aðalgötu 32 varði þá standi það við aðaltorg bæjarins og hafi sérstaklega verið litið til þess þegar erindi kæranda hafi verið hafnað. Siglufjörður eigi sér glæsta sögu sem komi m.a. fram í þeim húsum sem snúi að umræddu torgi. Því sé brýnt að staldra við og gefa bæjarfélaginu tækifæri á að sjá niðurstöður umræddrar húsakönnunar og móta reglur er slíkt mál varði.
Andsvör kærenda við málsrökum Fjallabyggðar: Í tilefni af málsrökum sveitarfélagsins benda kærendur á að í þágildandi 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 komi fram að byggingarnefnd sé skylt að rökstyðja afgreiðslu á erindum sem henni berist. Þegar litið sé til rökstuðnings skipulags- og umhverfisnefndar fyrir hinni kærðu synjun sé ljóst að hvergi sé minnst á að til standi að framkvæma húsakönnun á bæjarkjarna Siglufjarðar. Að auki verði að að benda á að rökstuðningur nefndarinnar fyrir synjuninni sé rýr, þar sem einungis sé vísað til þess að umræddar klæðningar falli ekki að götumynd eða upprunalegu útliti hússins og þær stingi í stúf við aðliggjandi hús. Einnig vísi nefndin til þess að til standi að marka stefnu hvað varði varðveislu og ásýnd húsa í sveitarfélaginu og það sé vilji nefndarinnar að útvíkka hverfisverndarsvæði yfir miðbæinn.
Nefndin minnist hins vegar ekki á 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga þar sem kveðið sé á um að sveitarstjórn sé heimilt að fresta afgreiðslu umsóknar um leyfi til breytinga á húsi í allt að tvö ár frá því að umsókn barst. Sé slík frestun heimil ef deiliskipulag hafi ekki verið samþykkt, breytingar á því standi yfir eða ef setja eigi ákvæði um hverfisvernd í deiliskipulag. Í ákvæðinu komi jafnframt fram að frestun á afgreiðslu máls skuli tilkynnt umsækjanda. Að auki komi fram að ef eigandi fasteignar verði fyrir tjóni vegna frestunar sveitarstjórnar á afgreiðslu byggingarleyfis samkvæmt ákvæðinu eigi hann rétt á bótum.
Af þessu sé ljóst að synjun sé brot á ofangreindu ákvæði. Af ákvæðinu megi ráða að nefndinni hafi verið óheimilt að synja umsókn kærenda á grundvelli þeirra forsendna svo sem gert hafi verið. Hefði frekar átt að fresta afgreiðslu umsóknarinnar og tilkynna kærendum lögum samkvæmt. Af ákvæðinu megi að auki ráða að líkur séu á því að kærendur eigi heimtingu á bótum vegna þess tjóns sem þeir verði fyrir, sérstaklega þegar litið sé til málsmeðferðar nefndarinnar og bæjarráðs og hversu berlega hún gangi gegn lagalegum rétti kærenda. Til standi að gera húsakönnun og á grundvelli hennar hyggst bæjarfélagið útbúa reglur. Slíkt ferli geti tekið langan tíma. Húsakönnun ein geti tekið fjölmarga mánuði og jafnvel mörg ár. Mótun reglna geti að auki tekið langan tíma. Sé með öllu ótækt að kærendur þurfi að bíða með framkvæmdir um óákveðinn tíma þar til bæjarfélagið hafi mótað reglur er varði málaflokkinn.
Þegar litið sé til alls ofangreinds megi sjá að margt hafi farið úrskeiðis við afgreiðslu sveitarfélagsins á umsókn kærenda. Skipulags- og byggingarlög hafi verið brotin þar sem ekki hafi verið staðið rétt að meðferð málsins samkvæmt 6. mgr. 43. gr. laganna. Að auki hafi meðferð þess brotið í bága við fjölmörg ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Megi þar helst nefna 22. gr. um efni rökstuðnings, þar sem hvergi í synjuninni hafi verið vísað til þeirra réttarreglna sem ákvörðunin hafi byggt á, einnig 11. gr. þar sem ekki hafi verið gætt samræmis eða jafnræðis við afgreiðslu umsóknarinnar og að lokum 12. gr. þar sem farið hafi verið strangar í sakirnar en þörf hafi verið á þar sem umsókninni hafi verið synjað og að ekki hafi verið leitast við að komast að gagnkvæmu samkomulagi um framkvæmdirnar. Leiði þetta allt til þess að tjón kærenda sé og verði annað og meira en orðið hefði ef rétt hefði verið staðið að afgreiðslu málsins.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið var með bréfi kærenda til skipulags- og umhverfisnefndar, dags. 9. ágúst 2010, óskað eftir því við nefndina að hún endurupptæki synjun á beiðni kærenda um leyfi til að klæða suður- og norðurhlið hússins að Aðalstræti 32, Siglufirði. Beiðnin var tekin fyrir á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 19. ágúst 2010. Verður bókun nefndarinnar ekki skilin með öðrum hætti en þeim að fallist hafi verið á endurupptöku málsins og umsókninni í kjölfarið hafnað, með vísan til fyrri ákvörðunar nefndarinnar, með þeim rökum að koma í veg fyrir að upprunalegu útliti hússins yrði fórnað. Bæjaryfirvöld höfðu hins vegar samþykkt á árinu 2008 að hús á sama svæði yrði klætt með samskonar klæðningu og kærendur hugðust klæða hús sitt.
Skipulagsvald í hverju sveitarfélagi er í höndum sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. 3. gr. og 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem í gildi voru við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Skipulagsvaldið er tæki sveitarstjórnar til að móta þróun byggðar og umhverfis í sveitarfélaginu og í skjóli þess valds eru t.d. teknar skipulagsákvarðanir um hverfisvernd einstakra svæða, byggðamynstur og götumynd. Þyki sérstök ástæða til getur byggingarnefnd bundið byggingarleyfi því skilyrði að gengið verði frá húsi að utan með tilteknum hætti, t.d. með ákveðinni klæðningu, sbr. gr. 8.5 í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Þá var sveitarstjórnum heimilt samkvæmt 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga að fresta afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar í allt að tvö ár, þar sem deiliskipulag hefði ekki verið samþykkt, t.d. í því tilviki að fyrirhugað væri að setja hverfisvernd fyrir viðkomandi svæði. Við beitingu þessa ákvæðis átti eigandi fasteignar sem fyrir tjóni varð vegna frestunar á afgreiðslu umsóknar rétt til bóta.
Jafnræðisreglu íslensks stjórnsýsluréttar er að finna í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kveður sú regla á um að við úrlausn mála skuli stjórnvald gæta samræmis og jafnræðis milli aðila. Í reglunni felst að almennt sé óheimilt að mismuna aðilum sem eins sé ástatt um. Sambærileg mál beri að afgreiða á sambærilegan hátt. Reglan á að hindra að ákvarðanir verði tilviljunarkenndar, byggðar á geðþótta eða annarlegum viðhorfum. Þrátt fyrir jafnræðisregluna getur þó verið réttlætanlegt að afgreiða sambærileg tilvik með ólíkum hætti ef slík niðurstaða byggir á frambærilegum og málefnalegum sjónarmiðum.
Sjónarmið Fjallabyggðar, um verndun götumyndar og ásýndar byggðar á umræddu svæði, sem búa að baki hinni kærðu ákvörðun, verður að telja lögmæt og málefnaleg skipulagsrök. Á hitt ber að líta að sveitarfélagið hefur ekki beitt skipulagsvaldi sínu á grundvelli áðurnefndra lagaheimilda til þess að gera þau verndunarmarkmið bindandi gagnvart stjórnvöldum og borgurum með skipulagsákvörðunum. Þá var frestunarheimild 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga ekki nýtt í tilefni af umræddri umsókn kærenda. Með hliðsjón af því verður ekki talið að frambærileg rök liggi fyrir í máli þessu sem réttlæti að víkja til hliðar jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Verður hin kærða ákvörðun því talin brjóta gegn jafnræðisreglunni þegar litið er til áðurnefndrar afgreiðslu sambærilegrar umsóknar um klæðningu húss á sama svæði.
Með vísan til þess sem að framan er rakið verður fallist á kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi synjun skipulags- og umhverfisnefndar Fjallabyggðar frá 19. ágúst 2010, sem bæjarráð staðfesti 24. sama mánaðar, á umsókn um leyfi til að klæða suður- og norðurhlið hússins að Aðalstræti 32, Siglufirði, með MEG klæðningu.
____________________________
Ómar Stefánsson
____________________________ ___________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
