Ár 2002, fimmtudaginn 18. júlí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn, Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 66/2000, kæra eigenda eignarhluta í fasteigninni nr. 17 við Síðumúla í Reykjavík á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 26. maí 1995 um að veita leyfi fyrir lokun skýlis í kjallara hússins að Síðumúla 17 og fækkun bílastæða á lóð þess og á ákvörðun byggingarfulltrúa, dags. 20. september 2000, um synjun á endurupptöku ákvörðunarinnar.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 18. október 2000, sem barst nefndinni hinn 20. sama mánaðar, kærir Halldór Jónsson hdl., fyrir hönd Landsambands íslenskra frímerkjasafnara, Íselekts ehf., Ís-spors ehf. og S, eigenda að eignarhlutum í fasteigninni að Síðumúla 17, Reykjavík, ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 26. maí 1995 um að veita leyfi fyrir lokun skýlis í kjallara hússins að Síðumúla 17 og fækkun bílastæða á lóð þess. Jafnframt er kærð sú ákvörðun byggingarfulltrúa, dags. 20. september 2000, að hafna beiðni um endurupptöku hinnar kærðu ákvörðunar. Kærandi gerir þá kröfu að hinar kærðu ákvarðanir byggingarnefndar og byggingarfulltrúa verði felldar úr gildi.
Málavextir: Húsið að Síðumúla 17 var byggt í áföngum á árabilinu 1955-1978 og var þá orðið 1.597,6 fermetrar að stærð auk 235 fermetra opins skýlis þar sem þágildandi lóðaruppdráttur sýndi 11 bílastæði. Hinn 2. janúar 1981 var undirritaður skiptasamningur um fasteignina milli eigenda hennar þar sem B var lýstur eigandi að 36,065% eignarinnar og Málmsmiðjan Hella hf. að 63,935%. Húsið var þá talið vera 1.825,9 fermetrar að stærð. Fyrrgreint skýli fylgdi eignarhluta Hellu hf. Í samningnum var kveðið á um að lóðarréttindi og annað það sem máli kunni að skipta um samnot og samrekstur óskiptanlegs hluta eignarinnar skiptist milli eigenda í ofangreindum hlutföllum. Um bílastæði var sérstaklega tekið fram að B fengi afnotarétt á þeim bílastæðum sem tengdust með eðlilegum hætti eignarhluta hans og væru að fjölda til í samræmi við eignarhlutann. Samkvæmt samningnum fylgdu eignarhluta B fjögur austustu bílastæðin götumegin, tvö við bakhús og fjögur austustu stæðin á lóðarmörkum baklóðar.
Á árinu 1982 sótti Hella hf. um leyfi fyrir stækkun kjallara, fyrstu og annarrar hæðar hússins. Byggingarnefnd Reykjavíkur synjaði erindinu með svofelldri bókun: „Byggingarnefnd getur ekki fallist á að 11 bílastæði er fyrirhuguð voru á lóðinni séu tekin undir byggingu.” Í tilkynningu byggingarfulltrúa um afgreiðslu erindisins, dags. 1. desember 1982, kemur og fram að búið sé að byggja það sem sótt var um og að umrædd bílastæði undir hluta fyrstu hæðar séu ekki lengur fyrir hendi og var umsækjanda gefinn frestur til 1. apríl 1983 til að koma bílastæðunum í notkun að viðlögðum dagsektum. Ekki virðist hafa verið aðhafst frekar vegna framkvæmdanna.
Í drögum að eignaskiptasamningi, dags. 16. september 1983, var gert ráð fyrir að eignarhluta Hellu hf. yrði skipt upp í fjóra hluta. Tveimur eignarhlutanna fylgdu bílastæði í hinu umdeilda skýli, öðrum eignarhlutanum fylgdu fimm bílastæði en hinum sex. Hinn 16. ágúst 1984 var þinglýst yfirlýsingu um skiptingu fasteignarinnar að Síðumúla 17, dags. 25. júlí sama ár. Samkvæmt henni var eignarhluti B óbreyttur frá skiptasamningnum frá árinu 1981 en eignarhluta Hellu hf. skipt upp í sex hluta. Umrætt skýli var þá gert að sérstökum eignarhluta er taldist vera 5,395% af heildareigninni.
Á árinu 1992 var þinglýst eignaskiptayfirlýsingu sem tók til eignarhluta B í fasteigninni að Síðumúla 17. Samkvæmt yfirlýsingunni var eignarhluti hans í fasteigninni þá talinn vera 32,7% og var honum skipt upp í þrjá hluta. Fram kemur í yfirlýsingunni að þau 10 bílastæði er tilheyrðu eigarhluta B samkvæmt eignaskiptasamningnum frá árinu 1981 verði í sameign eigenda eignarhlutanna þriggja.
Hinn 27. mars 1995 sótti Þórunn Adda Eggertsdóttir, eigandi umdeilds skýlis, um leyfi fyrir lagfæringum vegna eldvarna í húsinu og lokun skýlisins. Í umsögn byggingarfulltrúa um þá umsókn, dags. 26. maí 1995, kom fram að skýlinu hefði þá þegar verið lokað og verið byggt án leyfis við kjallara og fyrstu hæð samtals 62,4 fermetra. Vegna lokunar skýlisins og greindra framkvæmda þyrfti að útvega 5,99 bílastæði. Heildarbílastæðaþörf á lóð væri 22 stæði en upp á þá tölu vantaði 4,8 stæði sem þyrfti að greiða fyrir. Byggingarnefnd samþykkti umsóknina hinn 26. maí 1995 og staðfesti borgarstjórn afgreiðsluna hinn 1. júní 1995.
Með bréfi lögmanns kærenda, dags. 26. maí 2000, til byggingarfulltrúans í Reykjavík var því komið á framfæri að kærendur hafi gert athugasemdir við lokun umdeilds skýlis allt frá því að þeim hafi verið kunnugt um leyfi byggingarnefndar fyrir framkvæmdinni. Kom þar og fram að gögn er málið gætu varðað hafi þá ekki borist lögmanni kærenda og var beiðni um afhendingu þeirra ítrekuð. Í bréfinu sagði jafnframt að hugsanlegir kærufrestir væru ekki liðnir sökum skorts á leiðbeiningum byggingaryfirvalda. Lögmaður kærenda ritaði annað bréf til byggingarfulltrúa vegna málsins, dags 27. júní 2000, og ítrekaði beiðni um gögn. Jafnframt var áréttuð sú skoðun að kærufrestur vegna umdeildrar ákvörðunar byggingarnefndar væri ekki liðinn og því áliti komið á framfæri að fyrri aðfinnslur og kvartanir kærenda hefði átt að meta sem beiðni um endurupptöku málsins eða kæru á málsmeðferð. Í bréfinu var komið á framfæri ósk um að byggingarnefnd tæki upp fyrri afgreiðslu málsins frá árinu 1995 og synjaði umdeildri umsókn.
Í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 20. september 2000, var greindum bréfum kærenda svarað. Hafnaði byggingarfulltrúi að leggja fyrir byggingarnefnd að afturkalla ákvörðun hennar frá 26. maí 1995. Kærendur undu ekki málalyktum og vísuðu málinu til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærubréf kærenda þar sem skírskotað er til áðurgreindra bréfa sem send voru byggingarfulltrúa, dags. 26. maí og 27. júní 2000, felur í sér að krafist er ógildingar á ákvörðun byggingarnefndar frá 26. maí 1995 um lokun skýlis undir hluta fyrstu hæðar fasteignarinnar að Síðumúla 17 en ella að synjun um endurupptöku ákvörðunarinnar verði felld úr gildi.
Kærendur halda því fram að frestur til að kæra hina umdeildu ákvörðun byggingarnefndar frá árinu 1995 sé ekki liðinn. Samkvæmt viðurkenndum sjónarmiðum í stjórnsýslurétti fari kærufrestur ekki að líða fyrr en fullnægjandi kæruleiðbeiningar hafi verið veittar. Formlegri kæru vegna afgreiðslu byggingarnefndar frá árinu 1995 hafi verið komið á framfæri í síðasta lagi með bréfi til byggingarfulltrúa frá 27. júní 2000. Ákvörðuninni hafi þó líklega verið mótmælt óformlega í nóvember 1995 og oftsinnis síðar. Ekki verði séð að leiðbeiningarskyldu stjórnvalda hafi verið gætt um kæruheimild og fresti en stjórnvald beri hallann af því ef sönnun skorti um að þeirri leiðbeiningarskyldu hafi verið gætt. Kærendur hafi fyrst fengið kæruleiðbeiningar í bréfi byggingarfulltrúa frá 20. september 2000. Í því bréfi bendi byggingarfulltrúi á kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar og megi því vænta að hann mæli ekki gegn efnismeðferð málsins. Þá verði að hafa í huga að umsækjandi um hið umdeilda byggingarleyfi hafi í umsókn sinni lýst ranglega yfir að fyrir lægi samþykki meðeigenda.
Umdeild ákvörðun byggingarnefndar sé ólögmæt þar sem hún hafi byggst á rangri yfirlýsingu um samþykki meðeigenda og beri af þeim sökum að ógilda ákvörðunina. Kærendur hafi aldrei firrt sig rétti til bílastæða á lóð fasteignarinnar, hvorki með beinum hætti né með tómlæti en ákvörðun byggingarnefndar skerði rétt kærenda til nýtingar bílastæða á lóðinni.
Kærendur benda og á að byggingaryfirvöld hafi átt að taka kvartanir og aðfinnslur kærenda vegna lokunar umrædds skýlis sem kröfu um endurupptöku leyfisins eða kæru með hliðsjón af almennri leiðbeiningarskyldu og framsendingarskyldu stjórnvalda og mæli það með endurupptöku hinnar kærðu ákvörðunar að hún hafi verið tekin á röngum forsendum.
Málsrök byggingarnefndar: Af hálfu byggingarnefndar er á því byggt að umdeilt byggingarleyfi sé ekki haldið anmörkum en jafnvel þótt svo yrði litið á hafi kærendur fyrirgert rétti sínum til þess að fá umdeilt byggingarleyfi fellt úr gildi.
Við afgreiðslu málsins í byggingarnefnd á árinu 1995 hafi legið fyrir afrit þinglesinnar eignaskiptayfirlýsingar frá árinu 1992 árituð um samþykki allra eigenda fasteignarinnar ásamt fylgiskjölum er sýndu sama fyrirkomulag bílastæða á lóðinni og sé á þeim uppdráttum er fylgdu umsókn um byggingarleyfið ásamt lokun skýlisins. Byggingarnefnd hafi því verið í góðri trú um að samþykki meðeigenda lægi fyrir vegna umbeðinna breytinga.
Af gögnum megi ráða að lokun skýlisins hafi þegar verið framkvæmd á árinu 1982. Kærendur hafi ekki gert reka að því að mótmæla framkvæmdinni í þau þrettán ár sem liðu frá því hún var gerð þar til samþykki byggingarnefndar lá fyrir. Samkvæmt dagbókum embættis byggingarfulltrúa hafi þann 21. nóvember 1995 verið gerð almenn athugasemd vegna umdeilds byggingarleyfis en ekki verði séð hver athugasemdina gerði. Nokkru síðar hafi fulltrúi eins kærenda komið á skrifstofu embættisins og leitað upplýsinga um samþykkt fyrir lokun skýlisins að Síðumúla 17. Hafi hann fengið afrit allra þeirra skjala er málið varðaði auk leiðbeininga um kæruheimild og ráðleggingar. Af bréfi lögmanns kærenda til úrskurðarnefndarinnar megi og ráða að kærendum hafi verið kunn umdeild samþykkt byggingarnefndar í mörg ár. Það sé ekki fyrr en með bréfum lögmanns kærenda frá því í maí og júní 2000 og með bréfi til úrskurðarnefndar frá 18. október sama ár sem formlegar athugasemdir séu gerðar en þá hafi skýlið verið lokað í að minnsta kosti sautján ár. Verði að telja með hliðsjón af 10. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 að frestir til að fá hinu umdeilda byggingarleyfi hnekkt séu löngu liðnir.
Bent er á að ákvörðun byggingarnefndar um veitingu byggingarleyfisins sé ívilnandi ákvörðun, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í vafatilfellum beri stjórnvöldum að beita heimildum um afturköllun af varfærni og þá einkum ef afturköllun ákvörðunar geti leitt til tjóns fyrir leyfishafa. Þegar þessi sjónarmið séu höfð í huga ásamt tómlæti kærenda séu ekki skilyrði fyrir hendi til afturköllunar hinnar umdeildu ákvörðunar byggingarnefndar.
Andmæli byggingarleyfishafa: Lögmaður byggingarleyfishafa sendi úrskurðarnefndinni bréf, dags. 7. febrúar 2001, þar sem áskilinn er réttur til að koma að athugasemdum við málskot kærenda komi til þess að úrskurðarnefndin fjalli efnislega um málið þrátt fyrir löngu liðinn kærufrest. Með bréfinu fylgdi afrit af eignaskiptayfirlýsingu dags. 25. júlí 1984 og afrit veðbókarvottorðs um eignarheimild byggingarleyfishafa yfir hinu umþrætta rými. Með símbréfi dags. 16. júlí 2002 tekur byggingarleyfishafi undir þau sjónarmið byggingarnefndar sem fram koma í greinargerð nefndarinnar dags. 10. desember 2001.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur að heimila lokun skýlis í kjallara fasteignarinnar nr. 17 við Síðumúla í Reykjavík sem tekin var hinn 26. maí 1995 en sú ákvörðun leiddi til fækkunar bílastæða á lóð fasteignarinnar.
Í 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er kveðið á um kærufrest á ákvörðunum bygggingarnefndar og sveitarstjórnar til úrskurðarnefndarinnar. Þar segir að telji einhver rétti sínum hallað með samþykkt nefndarinnar eða sveitarstjórnar er honum heimilt innan mánaðar frá því að honum var kunnugt um afgreiðslu sveitarstjórnar að skjóta málinu til úrskurðarnefndarinnar. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er heimild til að taka kæru til greina að liðnum kærufresti að fullnægðum þeim skilyrðum að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Auk þess er það skilyrði sett að kæran verður að hafa borist innan árs frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila.
Ekki er til að dreifa ótvíræðum gögnum í málinu um hvenær kærendum varð kunnugt um hina kærðu ákvörðun byggingarnefndar og hvort gætt hafi verið leiðbeiningarskyldu um kæruleið og fresti. Í bréfi embættis byggingarfulltrúa, dags. 20. september 2000, er fullyrt að fulltrúi eins kærenda hafi leitað til embættisins eftir upplýsingum um umdeilt byggingarleyfi mörgum misserum áður en hafist var handa vegna málsins af hálfu kærenda og hafi þá verið afhent öll gögn er málið varðaði og leiðbeiningar veittar um kæruheimild. Þá kemur fram í bréfi lögmanns kærenda, dags. 26. maí 2000, að einn kærenda hafi nokkrum sinnum gert athugasemdir við afgreiðslu byggingarleyfisins sem allir meðeigendur að undanskildum byggingarleyfishafa hafi tekið undir og í kærubréfi, dags. 18. október 2000, er því haldið fram að kæra hafi borist í síðasta lagi í bréfi, dags. 27. júní 2000 en líklega hafi ákvörðuninni verið óformlega mótmælt í nóvember 1995 og oft síðar. Kæruleiðbeiningar hafi kærendur fyrst séð hinn 22. september 2000.
Fyrir liggur að hið umdeilda skýli hafði verið lokað í rúm þrettán ár áður en byggingarnefnd tók hina kærðu ákvörðun án þess að séð verði að kærendur hafi gert nokkra athugasemd við þá tilhögun. Þá stóðu allir eigendur fasteignarinnar að þinglýstri skiptayfirlýsingu, dags. 25. júlí 1984, þar sem umdeilt skýli var gert að séreignarhluta í fasteigninni. Telja verður í ljósi staðhæfinga embættis byggingarfulltrúa og ummæla kærenda sjálfra að kærendur hljóti að hafa haft vitneskju um útgáfu hins umdeilda byggingarleyfis um árabil og í öllu falli var þeim ljós sú staðreynd að umdeilt skýli hafði verið lokað í áraraðir. Kærendur áttu þess kost allan tímann að leita upplýsinga um rétt sinn og hugsanlegar kæruleiðir og verður í ljósi þess að telja að vafi um fullnægjandi kæruleiðbeiningar skipti hér ekki máli um mat á því hvort víkja beri frá lögbundnum kærufresti.
Ljóst er að kæra til úrskurðarnefndarinnar barst að löngu liðnum eins mánaðar kærufresti skv. 4. mgr. 39. gr skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og ekki þykja skilyrði fyrir beitingu 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í ljósi þess sem að framan er rakið. Verður því kröfu kærenda um ógildingu á hinni kærðu ákvörðun byggingarnefndar frá 26. maí 1995 vísað frá úrskurðarnefndinni.
Í bréfi kærenda, dags. 27. júní 2000, til byggingarfulltrúa er þess farið á leit að hin kærða ákvörðun verði endurupptekin og skírskota kærendur til þess að ákvörðunin sé þeim annmörkum háð að samþykki meðeigenda hafi skort fyrir umsókn byggingarleyfishafa en slíkt samþykki hafi verið ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir afgreiðslu umsóknarinnar. Svarbréf embættisins, dags. 20. september 2000, verður að skilja svo að erindinu sé þar hafnað þótt þar sé rætt um afturköllun ákvörðunar.
Í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er endurupptaka máls heimiluð m.a. ef ákvörðun hefur byggst á röngum eða ófullnægandi upplýsingum um málsatvik komi um það beiðni innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun, eða innan árs ef allir aðilar máls samþykkja endurupptöku. Að ári liðnu verður mál ekki tekið upp nema að veigamiklar ástæður mæli með því.
Eins og fram kemur í forsendum úrskurðarnefndarinnar fyrir frávísun hinnar kærðu ákvörðunar byggingarnefndar er lagt til grundvallar að kærendum hljóti að hafa verið kunnugt um ákvörðunina um árabil. Kemur hér því einungis til skoðunar hvort þær ástæður séu fyrir hendi sem réttlæti endurupptöku þótt meira en ár sé liðið frá því að kærendum hljóti að hafa verið kunn hin umdeilda ákvörðun.
Þegar litið er til skiptasamninga þeirra sem gerðir hafa verið milli eigenda fasteignarinnar að Síðumúla 17 liggur fyrir að bílastæðum hefur verið skipt milli eignarhluta. Þannig var gert ráð fyrir því í skiptasamningi frá 2. janúar 1981 að bílastæði í umdeildu skýli fylgdu eignarhluta Hellu hf. enda tilheyrði skýlið eignarhluta fyrirtækisins og þar eru einnig tilgreind 10 bílastæði sem eigi að fylgja eignarhluta B. Í þinglýstri skiptayfirlýsingu frá 25. júlí 1984, þar sem eignarhluta Hellu hf. var skipt upp í 6 eignarhluta, var umrætt skýli gert að sérstökum eignarhluta. Á árinu 1992 var síðan þinglýst skiptayfirlýsingu þar sem eignarhluta B var skipt upp í þrjá sjálfstæða eignarhluta. Í yfirlýsingunni kemur skýrlega fram að þargreind 10 bílastæði verði í sameign eignarhlutanna þriggja.
Með hliðsjón af þessum staðreyndum er vandséð hvaða röskun á hagsmunum kærenda hin umdeilda ákvörðun byggingarnefndar hafði í för með sér þegar litið er til þess að ákvörðunin var ekki undanfari lokunar skýlisins heldur ákvörðun um framkvæmd sem gerð hafði verið þrettán árum áður. Af framangreindu verður ekki talið að veigamiklar ástæður eða mikilsverðir hagsmunir kærenda mæli með endurupptöku ákvörðunarinnar og verður því ekki fallist á kröfu kærenda um ógildingu á þeirri ákvörðun byggingarfulltrúa frá 20. september 2000 að synja um endurupptöku málsins.
Úrskurður í máli þessu hefur dregist verulega. Valda því annir er stafa af miklum málafjölda sem skotið hefur verið til nefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 26. maí 1995 er vísað frá úrskurðarnefndinni. Kröfu um ógildingu á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. september 2000 um synjun á endurupptöku hinnar kærðu ákvörðunar byggingarnefndar er hafnað.
____________________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
