65/2015 Guðrúnartún

Árið 2017, fimmtudaginn 23. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 65/2015, kæra á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 16. febrúar 2016 um að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi Borgartúnsreits vegna lóðarinnar Guðrúnartúns 1.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. ágúst 2015, er barst nefndinni sama dag, kærir Húsfélagið Sætún 1, Reykjavík, þá ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 16. febrúar 2016, að synja umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi Borgartúnsreits vegna lóðarinnar Guðrúnartúns 1. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 29. apríl 2016.

Málavextir: Lóðin Guðrúnartún 1 er á svæði sem deiliskipulag Borgartúnsreits vestur, frá árinu 2011, tekur til. Árið 2012 var gerð breyting á deiliskipulaginu þar sem heimiluð var aukning byggingarmagns á lóðinni um 1.500 m2. Jafnframt var samþykkt stækkun á bílakjallara þannig að bílastæðum fjölgaði þar um 27 en að bílastæðum á þaki bílakjallarans fækkaði að sama skapi. Þá tók gildi breyting á deiliskipulaginu hinn 29. apríl 2013, með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda, þar sem heimiluð var stækkun hússins að Guðrúnartúni 1 um 250 m2 en bílastæðafjöldi yrði áfram óbreyttur, eða 140 stæði. Með umsókn, dags. 16. september 2014, óskaði kærandi eftir því að bílastæðum á umræddri lóð yrði fjölgað um 27 og að þau yrðu staðsett á þaki bílageymslunnar. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 29. september s.á., kom fram að við deiliskipulagsbreytingu árið 2013 hefði verið lögð áhersla á að fjölgun bílastæða ætti sér aðeins stað neðanjarðar. Meginmarkmið umferðarstefnu aðalskipulags Reykjavíkur væri að bæta borgarumhverfi, stýra umferðarflæði og stuðla að breyttum ferðavenjum og vistvænni samgöngum. Í stað fjölgunar bílastæða var lagt til að athuguð yrði stýring bílastæða á lóðinni með lokun og/eða gjaldtöku. Var umsókninni hafnað 8. október 2014.

Með umsókn, dags. 12. maí 2015, fór kærandi enn fram á breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar Guðrúnartúns 1 og var hún efnislega samhljóða fyrri umsókn frá árinu 2014. Í umsögn skipulagsfulltrúa, sem lögð var fram á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 10. júní s.á., kom fram að þar sem ekkert nýtt hefði komið fram í málinu væri vísað til fyrri umsagnar frá 29. september 2014. Með bréfi, dags. 14. júlí 2015, var kæranda tilkynnt að umsókn hans hefði verið hafnað á fundi umhverfis- og skipulagsráðs hinn 10. júní s.á. og að sú afgreiðsla hefði verið staðfest af borgarráði. Það var hins vegar ekki fyrr en 11. febrúar 2016 að borgarráð staðfesti afgreiðslu ráðsins og var sú afgreiðsla staðfest á fundi borgarstjórnar 16. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að að ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 mæli fyrir um að deiliskipulag skuli innihalda skipulagsskilmála þar sem nánar sé fjallað um útfærslu skipulags, m.a. um fjölda bílastæða. Af ákvæðum skipulagslaga verði ráðið að rík áhersla sé lögð á að lóðarhafar tryggi að til staðar sé nægilegur fjöldi bílastæða til þess að mæta þeim kröfum sem gerðar séu til viðkomandi svæðis með hliðsjón af þeirri starfsemi sem borgaryfirvöld hafi skipulagt á svæðinu. Á þessum áður svokölluðu Borgartúnsreitum, sem nú tilheyri Miðsvæði aðalskipulags (M1b), þ.m.t. lóð kærenda, sé gert ráð fyrir atvinnustarfsemi, s.s. skrifstofu-, verslunar- og þjónustustarfsemi, sem krefjist tiltekins fjölda bílastæða. Skipulagsyfirvöldum sé fullkunnugt um að ófremdarástand ríki á umræddu svæði að þessu leyti og sé þeim bæði rétt og skylt að tryggja viðunandi lausn vandans með fjölgun bílastæða, eftir því sem aðstæður leyfi, og jafnframt að gæta jafnræðis og meðalhófs gagnvart lóðarhöfum við afgreiðslu mála. Umsókn kæranda hafi verið í samræmi við áherslur umhverfis- og skipulagsráðs um að fjölgun bílastæða eigi sér einungis stað neðanjarðar.

Hús á Borgartúnsreitum/Miðsvæði hafi verið byggt á ólíkum tímaskeiðum og þá að gættum gildandi reglum á hverjum tíma. Þegar litið sé til þess hvernig afgreiðslu deiliskipulags hafi verið háttað á undanförnum árum til dagsins í dag komi í ljós að borgaryfirvöld hafi brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga við afgreiðslu á umsókn kæranda. Í henni hafi verið farið fram á að stæðafjöldi á lóð hans færi úr einu stæði á hverja 48,0 m2 í eitt stæði á hverja 40,3 m2. Á svokölluðum Höfðatorgsreit, sem einnig tilheyri svæði Borgartúnsreita/Miðsvæði, hafi verið samþykkt hinn 13. febrúar 2014 breyting á deiliskipulagi þar sem staðfestir hafi verið sömu skilmálar og voru í áðurgildandi deiliskipulagi frá árinu 2007. Hafi þar verið miðað við að lágmarki eitt bílastæði fyrir hverja 50 m2 flatarmáls bygginga en að hámarki eitt stæði á hverja 30 m2. Engin rök séu færð fram fyrir því í deiliskipulagi hvers vegna lóðarhöfum á þessu svæði sé veitt slík ívilnun á sama tíma og kæranda sé neitað um hófstilltari fjölgun stæða.

Framkvæmdum við stækkun húsnæðis um ríflega þriðjung að Guðrúnartúni 1 sé að mestu lokið. Sú stækkun, sem sé tilkomin vegna brýnna þarfa eigenda, hefði með réttu átt að leiða til þess að eigendum yrði heimilað, eða í raun gert skylt, í samræmi við skipulagslög að fjölga bílastæðum á lóðinni því til samræmis. Borgaryfirvöld hafi lýst því yfir að fjölgun bílastæða skuli einungis eiga sér stað neðanjarðar og þá röksemd geti kærandi fallist á. Hann standi hins vegar frammi fyrir þeirri sérkennilegu kröfu borgaryfirvalda að hann láti fjarlægja 27 stæði af yfirborði jarðar og byggja yfir stæðin neðanjarðar. Ekki þurfi að fjölyrða um að slíkt hefði í för með sér mikil fjárútlát fyrir eigendur húsnæðisins, án nokkurs ávinnings. Með mótsagnakenndri afstöðu sinni og rökstuðningi hafi borgaryfirvöld þannig lagt íþyngjandi kvöð á kæranda og þverbrotið meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að með breytingu á deiliskipulagi fyrir reit 1.216.1, vegna lóðarinnar nr. 1 við Guðrúnartún á árinu 2014, hafi verið heimilað að stækka núverandi fjögurra hæða tengibyggingu, milli norður- og suðurhúss, um allt að 250 m2. Bílastæðafjöldi á lóð hafi ekki breyst. Hann hafi verið eitt stæði á 35,6 m2 húsnæðis, en verði eftir stækkunina eitt stæði á hverja 48,0 m2. Gert hafi verið ráð fyrir að 27 bílastæðum sem séu á lóðinni yrði komið fyrir í stækkuðum bílakjallara undir tengibyggingunni.

Kærandi hafi áður freistað þess að sækja um hina umþrættu breytingu, en á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 8. október 2014 hafi verið samþykkt neikvæð umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 29. september s.á., vegna óska um breytingu á deiliskipulagi reitsins, sem fæli í sér fjölgun bílastæða. Í umsögn skipulagsfulltrúa hafi komið fram að við meðferð málsins hafi umhverfis- og skipulagsráð lagt áherslu á að fjölgun bílastæða ætti sér aðeins stað neðanjarðar. Einnig hafi verið tiltekið að fjölgun bílastæðanna samræmdist ekki markmiðum aðalskipulags Reykjavíkur, en meginmarkmið umferðarstefnu aðalskipulagsins væri að bæta borgarumhverfi, stýra umferðarflæði og stuðla að breyttum ferðavenjum og vistvænni samgöngum. Í gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur sé Guðrúnartún á svæði 1 og þar sé viðmiðið að hámarki eitt bílastæði á hverja 50 m2 atvinnuhúsnæðis. Umsókn kæranda sem hafnað hafi verið feli í sér að fjöldi bílastæða færi úr einu stæði fyrir hverja 48,0 m2 húsnæðis í eitt stæði fyrir hverja 40,3 m2 og hafi hún því ekki samræmst ákvæðum aðalskipulagsins um fjölda bílastæða.

Samkvæmt skipulagslögum skuli fjöldi bílastæða ákveðinn í deiliskipulagi og geti ólíkar aðstæður á lóðum leitt til mismunandi krafna um fjölda bílastæða á hverjum tíma. Slíkt feli ekki í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og sé á það bent að bílastæði á Höfðatorgsreitnum sé að stærstum hluta neðanjarðar. Því sé ekki til að dreifa á lóð kæranda, en hann  fari nú fram á að fá að halda í stæði sem þegar séu ofanjarðar, en eigi samkvæmt gildandi deiliskipulagi að færast niður í stækkaðan bílakjallara.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur um að synja umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi er fæli í sér heimild fyrir 27 bílastæðum ofanjarðar á lóðinni Guðrúnartúni 1, sem í gildandi deiliskipulagi skulu víkja þaðan.

Samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna og annast þær og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. laganna. Í skipulagsáætlunum er sett fram stefna skipulagsyfirvalda um þróun byggðar og landnotkun og teknar ákvarðanir um samgöngur og mannvirki sem þeim tengjast. Við beitingu skipulagsvalds ber að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Við töku skipulagsákvarðana eru sveitarstjórnir enn fremur bundnar af lögmætis- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum og að ekki sé gengið lengra en nauðsynlegt er til að ná þeim markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Samkvæmt bíla- og hjólastæðisstefnu í gildandi aðalskipulagi, bls. 154-155, er Guðrúnartún 1 á svæði 1 þar sem miðað er við eitt bílastæði að hámarki á hverja 50 m2  atvinnuhúsnæðis. Hins vegar má víkja  frá því til hækkunar eða lækkunar í hverfis- eða deiliskipulagi en rökstyðja þarf slíkt frávik sérstaklega. Í gildandi deiliskipulagi er gert ráð fyrir 140 bílastæðum á lóðinni Guðrúnartúni 1, eða einu bílastæði á hverja 48 m2,  að teknu tilliti til heimilaðra bygginga.

Í umsögn skipulagsfulltrúa vegna umsóknar kæranda, sem hin kærða ákvörðun studdist við, kemur fram að við breytingu deiliskipulags umrædds svæðis árið 2013 hafi verið lögð áhersla á að fjölgun bílastæða ætti sér aðeins stað neðanjarðar. Þá komi fram í aðalskipulagi að lagt sé til að settar verði reglur um hámarksfjölda bílastæða á völdum svæðum og að fjölgun bílastæða hafi í för með sér aukna umferð. Í umsögninni var og vísað til þess meginmarkmiðs umferðarstefnu aðalskipulags Reykjavíkur að bæta borgarumhverfi, stýra umferðarflæði og stuðla að breyttum ferðavenjum og vistvænni samgöngum. Studdist ákvörðun Reykjavíkurborgar því við efnisrök og stefnu gildandi aðalskipulags.

Að öllu framangreindu virtu er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim annmörkum sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu kæranda þess efnis því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar borgstjórnar Reykjavíkur frá 16. febrúar 2016 um að synja umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi Borgartúnsreits vegna lóðarinnar Guðrúnartúns 1.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson