107/2014 Sorpa bs. Álfsnesi

Árið 2017, fimmtudaginn 23. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 107/2014, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. ágúst 2014 um að veita starfsleyfi fyrir starfsemi Sorpu bs. í Álfsnesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. október 2014, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Kvíslartungu 26, Mosfellsbæ, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. ágúst 2014 að veita starfsleyfi fyrir starfsemi Sorpu bs. í Álfsnesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi ella verði gerðar nánar tilgreindar breytingar á skilyrðum starfsleyfisins.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 18. maí og 18. nóvember 2015.

Málavextir:
Á árinu 2013 útbjó Umhverfisstofnun tillögu að starfsleyfi fyrir urðunarstað og aðra starfsemi í Álfsnesi að fenginni umsókn Sorpu bs. um nýtt starfsleyfi. Kom fram í umsókninni að urðunarstaðurinn hefði verið rekinn síðan 1991 og að starfsleyfi hefði fyrst verið gefið út 26. apríl það ár.

Með bréfum, dags. 10. apríl 2013, leitaði stofnunin umsagna um starfsleyfistillöguna hjá heilbrigðisnefnd Reykjavíkur, heilbrigðisnefnd Kjósarsvæðis, Reykjavíkurborg, Mosfellsbæ, Skipulagsstofnun, Slökkviliði höfuðborgarsvæðisins og íbúasamtökum Leirvogstungu, sbr. 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Umsagnir bárust frá öllum nefndum aðilum.

Tillagan var auglýst á tímabilinu 8. apríl til 5. ágúst 2014 og bárust Umhverfisstofnun athugasemdir við hana frá bæjarráði Mosfellsbæjar, dags. 22. maí s.á., heilbrigðisnefnd Kjósarsvæðis, dags. 27. s.m., og íbúasamtökum Leirvogstungu, dags. 29. júlí 2014. Framangreindir aðilar gerðu allir athugasemdir við fyrirhugaðan gildistíma starfsleyfisins og lögðu til að leyfi yrði veitt til fimm ára í samræmi við samkomulag eigenda Sorpu bs., dags. 25. október 2013. Auk þessa gerðu íbúasamtök Leirvogstungu frekari athugasemdir, einkum hvað varðaði lyktarmengun.

Með bréfi, dags. 16. júní 2014, óskaði Sorpa bs. eftir því að starfsleyfi yrði gefið út í samræmi við framangreinda tillögu Umhverfisstofnunar og að það gilti til 31. desember 2020, að því er varðaði urðun í Álfsnesi.

Starfsleyfi fyrir meðhöndlun úrgangs í Álfsnesi var gefið út til Sorpu bs. 21. ágúst 2014. Samkvæmt gr. 1.2 í leyfinu veitir það heimild til urðunar allt að 120.000 tonna af úrgangi á ári, heimilt er að starfrækja hreinsistöð fyrir hauggas, heimilt er að gera tilraunir með endurnýtingu flokkaðs úrgangs og heimilt er að geyma úrgang sem nýttur er við rekstur urðunarstaðarins eða bíður endurnýtingar. Í 1. mgr. 7. kafla segir að starfsleyfið gildi til 21. ágúst 2030, en samkvæmt 2. mgr. falla ákvæði starfsleyfisins er varða urðun úrgangs úr gildi 31. desember 2020. Auglýsing um starfsleyfið var birt í B-deild Stjórnartíðinda 5. september 2014.

Umhverfisstofnun ritaði íbúasamtökum Leirvogstungu bréf, dags. 11. september s.á., þar sem samtökunum var tjáð að vegna mistaka í skjalavörslu hjá stofnuninni hefði athugasemdum þeirra við auglýst starfsleyfi ekki verið svarað sérstaklega áður en starfsleyfið hefði verið gefið út og auglýst. Taldi stofnunin að athugasemdum hefði þó öllum verið svarað efnislega við málsmeðferðina, bæði í greinargerð með athugasemdum og svörum stofnunarinnar, dags. 8. apríl 2014, í tengslum við opinn kynningarfund á auglýsingartíma, sem og við umfjöllun um aðrar athugasemdir er borist hefðu á auglýsingartímanum. Því væri ekki ástæða til að ætla að nefndar athugasemdir hefðu breytt nokkru um niðurstöðu ákvörðunar stofnunarinnar og væru ekki efni til að afturkalla starfsleyfið af þeim sökum. Stofnunin kvaðst áforma að fella svör sín inn í greinargerð með athugasemdum og svörum sem birt hefði verið við útgáfu starfsleyfisins og er uppfærð greinargerð dagsett 1. október 2014. Var íbúasamtökunum gefinn frestur til 22. september s.á. til að gera athugasemdir við málsmeðferð Umhverfisstofnunar.

Með bréfi, dags. 22. september 2014, mótmæltu íbúasamtök Leirvogstungu þeirri niðurstöðu Umhverfisstofnunar að veita Sorpu bs. heimild til starfrækslu urðunarstaðar í Álfsnesi. Ekki hefði verið tekið nægjanlegt tillit til réttmætra athugasemda íbúa í nágrenninu og jafnframt væri harmað að athugasemdir samtakanna hefðu ekki verið teknar fyrir við umfjöllun um leyfisveitinguna.

Í bréfi Umhverfisstofnunar til íbúasamtakanna, dags. 1. október 2014, kom fram að stofnunin túlkaði ákvæði laga og reglugerða þannig að eingöngu alvarleg hætta fyrir umhverfið eða neikvætt umhverfismat gæti valdið því að stofnunin gæti synjað um starfsleyfi. Ítrekað var að mistök hefðu orðið til þess að athugasemdum íbúasamtakanna hefði ekki verið svarað áður en starfsleyfið hefði verið gefið út og auglýst. Varðandi efnislegar athugasemdir íbúasamtakanna kvað Umhverfisstofnun koma til greina að skoða eitt af þeim atriðum nánar, þ.e. ákvæði um geymslu úrgangs. Það gæti stofnunin gert að fenginni beiðni um endurupptöku málsins, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var samtökunum leiðbeint um þriggja mánaða frest til að setja fram beiðni um endurupptöku, sbr. 2. mgr. 24. gr., en slík beiðni kom ekki fram.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að þeir séu meðlimir íbúasamtaka Leirvogstungu og að þeir geri að sínum málatilbúnað samtakanna í samskiptum þeirra við Umhverfisstofnun. Hefði m.a. ekki átt að gefa út hið umdeilda starfsleyfi vegna lyktarmengunar sem starfsemin muni hafa í för með sér. Einnig hefði mat á umhverfisáhrifum átt að fara fram vegna starfseminnar í Álfsnesi.

Starfsleyfið opni fyrir tilraunir með endurnýtingu á lyktarsterkum úrgangi, m.a. undir beru lofti, og geri ráð fyrir geymslu á lyktarmengandi úrgangi, sem einnig skapi hættu á foki og uppgangi vargs á svæðinu. Lyktarmengunin rýri notkunarmöguleika kærenda á fasteign sinni og brjóti því gegn rétti kærenda samkvæmt nábýlisrétti, sem og þeirri meginreglu íslenskrar stjórnskipunar að eignarrétturinn sé friðhelgur.

Ákvæði í starfsleyfinu heimili geymslu úrgangs á urðunarstað, sem aftur auki hættu á lyktarmengun. Þyki kærendum rétt að skilgreina magn úrgangs sem geyma megi á urðunarstað hverju sinni fremur en að hafa opið ákvæði um það.

Umhverfisstofnun hefði átt að fela tiltekna þætti heilbrigðiseftirlits faggiltum skoðunaraðila til að tryggja að farið yrði að ýtrustu kröfum um lyktar-, fok- og mengunarvarnir. Jafnframt hefði þurft að skilgreina í starfsleyfi hvernig bregðast skyldi við lyktarmengun og tilkynningum þar um. Jafnframt mótmæli kærendur því, að fenginni reynslu, að leyfishafi hafi heimild til að birgja úrgang sjaldnar en daglega, þar sem slíkt auki m.a. hættu á lyktarmengun.

Í október 2013 hafi eigendur Sorpu bs. undirritað samkomulag sem hafi tekið á þeim vandamálum sem fylgi starfsemi urðunarstaðar svo nærri byggð. Í því hafi m.a. verið tiltekið að urðun skyldi hætt í Álfsnesi innan fjögurra til fimm ára, að Gými yrði lokað og að þar skyldi rísa gas- og jarðgerðarstöð sem uppfyllti ströngustu skilyrði um mengunarvarnir. Þetta samkomulag hafi gefið ákveðin fyrirheit um úrlausn þeirra vandamála sem starfseminni hafi fylgt. Því hljóti að vera eðlilegt að starfsleyfið taki mið af því samkomulagi og sé einungis veitt til þess tíma sem þar sé tiltekið að nauðsynlegur sé til að vinna að ákveðnum breytingum, eða fjögurra til fimm ára.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Umhverfisstofnun bendir á að fyrir liggi ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 31. ágúst 2005, um að urðunarstaðurinn í Álfsnesi skuli ekki háður mati á umhverfisáhrifum. Í umsögn stofnunarinnar um starfsleyfistillöguna komi ekki fram að sú ákvörðun þurfi endurskoðunar við, enda sé ekki um að ræða stækkun á umfangi urðunar.

Heimildir til tilrauna með endurnýtingu úrgangs, til geymslu úrgangs og til að birgja baggaðan úrgang sjaldnar en daglega hafi verið settar í hið umdeilda starfsleyfi á grundvelli starfsleyfisumsóknar leyfishafa, Sorpu bs. Um heimildir sé að ræða sem Sorpa bs. hafi talið nauðsynlegar fyrir starfsemi urðunarstaðarins. Þar sem nágrannar á svæðinu hafi á síðustu árum orðið fyrir ónæði vegna lyktarmengunar, sem rekja hafi mátt til urðunarsvæðisins, hafi Umhverfisstofnun ákveðið að taka sérstaklega á þeim þætti málsins við vinnslu starfsleyfisins. Til að draga eins og mögulegt sé úr lyktarmengun frá starfseminni og lágmarka ónæði vegna hennar hafi stofnunin bundið í leyfið margvísleg ákvæði um mótvægisaðgerðir, með áherslu á varnir gegn lyktarmengun við urðun úrgangs og meðhöndlun lyktarsterks úrgangs. Framangreind ákvæði séu fullnægjandi ráðstafanir til að takmarka ónæði vegna lyktarmengunar eins og mögulegt sé. Komi hið gagnstæða í ljós á gildistíma starfsleyfisins hafi útgefandi starfsleyfis úrræði til að taka leyfið og ákvæði þess til endurskoðunar, sbr. gr. 1.8 í starfsleyfinu. Gildistími starfsleyfisins hvað varði urðun úrgangs sé mun skemmri en verið hafi samkvæmt auglýstri tillögu, eða til 31. desember 2020.

Tilraunir með endurnýtingu á lyktarsterkum úrgangi og öðrum úrgangi, sem valdið geti umtalsverðum óþrifnaði, ónæði eða mengun, séu háðar skilyrðum um samþykki útgefanda starfsleyfis og eftirlitsaðila, sbr. III. lið 1. mgr. gr. 1.2 í starfsleyfinu, að fengnum umsögnum heilbrigðisnefndar Reykjavíkur og heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis. Mögulegt sé að binda slíkt samþykki skilyrðum um tilteknar mengunarvarnir eða tiltekið verklag við meðhöndlun þess úrgangs sem tilraunir séu gerðar með. Þessar ráðstafanir séu viðhafðar til að koma í veg fyrir að þær tilraunir sem leyfishafi muni mögulega ráðast í geti haft umtalsverða mengun í för með sér, þ.m.t. lyktarmengun. Eins og orðalagið kveði á um skuli slíkar tilraunir almennt ekki fara fram nema í lokuðu rými. Umhverfisstofnun geri því ráð fyrir að það verði hið almenna verklag. Stofnuninni hafi þó ekki þótt rétt að binda tilraunirnar því skilyrði án mögulegra undantekninga, heldur veita leyfishafa svigrúm til að framkvæma slíkar tilraunir utandyra ef í staðinn kæmu aðrar og sértækar ráðstafanir til mengunarvarna.

Leyfishafi hafi til þessa ekki geymt lyktarsterkan úrgang á athafnasvæði sínu, enda hafi til þessa eingöngu verið tekið við slíkum úrgangi til urðunar og ekki hafi komið fram neitt um fyrirætlun leyfishafa um að hefja geymslu á lyktarsterkum úrgangi. Niðurstaðan hafi orðið sú að ef til þess kæmi þá giltu um geymsluna ákvæði 2. mgr. gr. 2.1, sem kveði m.a. á um að farið skuli þannig með allan úrgang við meðhöndlun að tryggt sé að hann valdi sem minnstum óþægindum, m.a. vegna ólyktar. Dugi þessi ákvæði ekki til og vart verði lyktarmengunar frá geymslusvæði geti útgefandi starfsleyfis hafið endurskoðun starfsleyfisins, sbr. gr. 1.8. Umhverfisstofnun telji nefnd úrræði fullnægjandi og áformi að leggja áherslu á að fylgjast með þessu atriði við lögbundið eftirlit stofnunarinnar. Varðandi mögulegt fok úrgangs frá starfseminni, þ.m.t. frá geymslusvæði, gildi ákvæði 2. mgr. gr. 2.1. og gr. 3.1 í starfsleyfinu og varðandi vargfugl gildi ákvæði 6. mgr. gr. 2.1.

Umhverfisstofnun bendi á að hið almenna grunnviðmið við daglegan frágang urðunarreina á urðunarstöðum sé að birgja úrgang daglega, m.a. til að lágmarka lyktarmengun. Þetta gildi einnig um urðunarstaðinn í Álfsnesi, sbr. 1. málsl. 1. mgr. gr. 4.3 í hinu kærða starfsleyfi. Hins vegar sé verklagi þannig háttað við urðun baggaðs úrgangs í Álfsnesi að Umhverfisstofnun telji mögulegt að veita heimild til að víkja frá þessu grunnviðmiði, enda komi aðrar og sértækar mótvægisaðgerðir í staðinn, sbr. 2. mgr. gr. 3.2. Það sé enn fremur skilyrði fyrir nýtingu þeirrar heimildar að verklagið skapi ekki lyktarmengun frá urðunarstaðnum. Umhverfisstofnun muni framfylgja því skilyrði við lögbundið eftirlit.

Athugasemdir leyfishafa: Í athugasemdum leyfishafa kemur fram að vinna Umhverfisstofnunar við gerð nýs starfsleyfis hafi hafist um mitt ár 2012 og staðið þar til auglýsing um nýtt starfsleyfi hafi verið birt í Stjórnartíðindum 5. september 2014. Ekki verði séð að nýjar upplýsingar komi fram í kæru og fylgiskjölum hennar sem ónýta ættu þá umfangsmiklu vinnu og samráð sem Umhverfisstofnun hafi viðhaft við undirbúning og gerð starfsleyfisins.

Niðurstaða: Í máli þessu er kærð veiting starfsleyfis fyrir meðhöndlun úrgangs í Álfsnesi, Reykjavík. Kærendur, sem eru búsettir í Leirvogstunguhverfi þar sem lyktarmengunar hefur orðið vart, gera ýmsar athugasemdir varðandi ákvæði leyfisins um meðferð úrgangs sem skapi hættu á slíkri mengun, einkum urðun hans. Einnig telja kærendur að leyfið hefði átt að veita til skemmri tíma, eða fjögurra til fimm ára, og jafnframt að fara hefði átt fram mat á umhverfisáhrifum starfseminnar.

Samkvæmt 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og 1. mgr. 49. gr. laga um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003, svo sem þeim var breytt með lögum nr. 131/2011, sæta ákvarðanir Umhverfisstofnunar samkvæmt lögunum kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til úrlausnar kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar, en telur það falla utan valdheimilda sinna að mæla fyrir um efnislegar breytingar á ákvörðuninni.

Samkvæmt 5. gr. a í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. 6. gr. sömu laga. Umhverfisstofnun gefur út starfsleyfi fyrir slíkum rekstri sé hann talinn upp í fylgiskjali með lögunum, sbr. 1. mgr. 6. gr., en svo er í þessu tilviki, sbr. 12. tl. í fylgiskjali I. Reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, hefur verið sett á grundvelli 5. gr. laga nr. 7/1998 og er markmið hennar m.a. að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum atvinnurekstrar sem getur haft í för með sér mengun, koma á samþættum mengunarvörnum og að samræma kröfur og skilyrði í starfsleyfum, sbr. gr. 1.1. Umhverfisstofnun er þannig ætlað það hlutverk að veita starfsleyfi, að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðar nr. 785/1999 sem snúa að mengunarvörnum. Ber stofnuninni að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar, sem og í lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Auk framangreinds eru sérákvæði um starfsleyfi móttökustöðva fyrir úrgang í lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Samkvæmt 1. gr. laganna er markmið þeirra m.a. að tryggja að úrgangsstjórnun og meðhöndlun úrgangs fari þannig fram að: a. ekki skapist hætta fyrir heilbrigði manna og dýra og umhverfið verði ekki fyrir skaða, b. ekki skapist óþægindi vegna hávaða eða ólyktar, c. ekki komi fram skaðleg áhrif á landslag eða staði sem hafa sérstakt gildi og d. úrgangsstjórnun sé markviss og hagkvæm og úrgangur sem til falli fái viðeigandi meðhöndlun. Í 14.-17. gr. er að finna ákvæði um starfsleyfi móttökustöðva fyrir úrgang. Þá eru reglur um starfsleyfi fyrir móttökustöðvar úrgangs nánar útfærðar í reglugerð nr. 738/2003 um urðun úrgangs, sem sett hefur verið með stoð í nefndum lögum nr. 55/2003.

Mat á umhverfisáhrifum sorpurðunar í Álfsnesi hefur ekki farið fram, en í málinu liggur fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 2005 þess efnis að breyting á urðunarsvæðinu sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 738/2003 segir að starfsleyfi skuli ekki gefa út fyrr en farið hefur fram mat á umhverfisáhrifum eftir því sem lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, með síðari breytingum, kveði á um. Samkvæmt þeim lögum eru förgunarstöðvar úrgangs sem meðhöndla meira en 500 tonn af úrgangi á ári ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum. Í ákvæði I. til bráðabirgða er þó tekið fram að framkvæmdir samkvæmt leyfum útgefnum fyrir 1. maí 1994 séu ekki háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum séu þær hafnar fyrir árslok 2002. Á það við um mál þetta, enda hófst urðun í Álfsnesi á árinu 1991 samkvæmt leyfi útgefnu það ár.  

Kærendur byggja aðallega á því að í skilyrðum hins veitta starfsleyfis hafi ekki verið tekið nægilegt tillit til athugasemda um lyktarmengun frá Álfsnesi. Samkvæmt gögnum málsins vann Umhverfisstofnun tillögu að starfsleyfi fyrir urðunarstað í Álfsnesi eftir að umsókn um nýtt starfsleyfi hafði borist frá Sorpu bs. Í kafla 10.2 í umsókninni er fjallað um lykt og aðgerðir til að eyða henni. Kemur þar fram að með tilkomu nýrrar byggðar í Leirvogstungu hafi þeim fjölgað sem hafi orðið varir við lykt frá urðunarstaðnum og að frá árinu 2009 hafi verið lagt í umfangsmiklar aðgerðir og breytingar á ferlum til að bregðast við kvörtunum vegna lyktar, sem ætla megi að í flestum tilfellum eigi upptök sín á urðunarstaðnum. Er og rakið í umsókninni að skipulega hafi verið unnið að eyðingu lyktar í Álfsnesi, viðhorfskannanir bendi til að þær ráðstafanir hafi gert gagn þótt lyktarmengun sé ekki úr sögunni, lyktarvarnir muni verða bættar frekar og að vandamálið eigi að geta verið úr sögunni þegar hætt verði að urða lífrænan gasmyndandi úrgang. Í samræmi við gr. 8.2. í reglugerð nr. 785/1999 leitaði Umhverfisstofnun umsagna ýmissa aðila við gerð starfsleyfistillögu og breytingar voru gerðar á starfsleyfisdrögunum í samræmi við ábendingar sem bárust. Í greinargerð um umsagnirnar eru rakin svör stofnunarinnar við þeim og kemur þar m.a. fram að tillagan sé í samræmi við reglugerð nr. 738/2003 og að samkvæmt henni sé urðunarstaðurinn í fullnægjandi fjarlægð frá dvalarstöðum fólks, auk þess sem stofnunin hafi gengið lengra en mælt sé fyrir um í reglugerðinni og sett sértæk ákvæði um varnir gegn lyktarmengun, sbr. gr. 3.2. í tillögunni, en það sé almennt ekki gert í starfsleyfum urðunarstaða á Íslandi. Umrædd grein hefur að geyma greinargóð ákvæði um mótvægisaðgerðir vegna lyktarmengunar, auk þess sem sú skylda er lögð á rekstraraðila að útbúa tímasetta áætlun um frekari ráðstafanir til að draga úr lyktarmengun. Verður því ekki annað séð en að með skilyrðum í starfsleyfinu hafi fullnægjandi tillit verið tekið til athugasemda varðandi lyktarmengun.

Svo sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 auglýsti Umhverfisstofnun tillögu sína að starfsleyfi og gaf lögboðinn frest til að gera við hana athugasemdir. Athugasemdir íbúasamtaka Leirvogstungu, sem kærendur hafa gert að sínum, bárust innan frestsins, en Umhverfisstofnun svaraði þeim ekki sérstaklega fyrr en eftir útgáfu leyfisins. Lög áskilja hins vegar ekki að afstaða sé tekin til athugasemda öðru vísi en með útgáfu starfsleyfis. Með hliðsjón af því að um lyktarmengun var fjallað í leyfinu, auk þess sem Umhverfisstofnun hafði þegar svarað athugasemdum íbúasamtakanna svipaðs efnis fyrr í málsmeðferðinni við undirbúning ákvörðunartöku sinnar, verður ekki talið að skortur á svörum við athugasemdum íbúasamtakanna hafi valdið þeim réttarspjöllum þannig að leiði til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Í 16. gr. reglugerðar nr. 785/1999, sbr. breytingareglugerð nr. 177/2014, kemur fram að starfsemi leyfishafa skuli samrýmast aðalskipulagi varðandi landnotkun og byggðaþróun og vera í samræmi við samþykkta notkun fasteignar. Skal útgefandi starfsleyfis leita umsagnar skipulagsfulltrúa og byggingarfulltrúa um þessa þætti. Á meðal gagna málsins eru bréfleg samskipti Umhverfisstofnunar við Reykjavíkurborg vegna ákvæða í Aðalskipulagi Reykjavíkurborgar 2010-2030 þar sem vísað er til eigendasamkomulags, dags. 25. október 2013, á milli sveitarfélaga þeirra er eiga Sorpu bs. Í umsögn umhverfis- og skipulagssviðs vegna fyrirspurnar Umhverfisstofnunar, sem samþykkt var á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 20. mars 2014, kemur fram það álit að viðkomandi ákvæði eigi ekki að stangast á við útgáfu starfleyfis fyrir urðunarsvæðið í Álfsnesi. Var það og niðurstaða Umhverfisstofnunar. Í uppfærðri greinargerð hennar um athugasemdir er bárust stofnuninni við auglýsta starfsleyfistillögu, dags. 1. október 2014, kemur og fram vegna athugasemda um tímalengd starfsleyfis að stofnuninni hafi verið kunnugt um framangreint eigendasamkomulag og efni þess. Eftir ítarlega umfjöllun um málið hafi niðurstaðan orðið sú að samkomulag, eins og hér um ræði, heyrði ekki til þeirra málsgagna sem stofnuninni bæri að taka tillit til við ákvörðun á gildistíma starfsleyfis, samkvæmt þeim lögum og reglugerðum sem um útgáfu starfsleyfis giltu. Stofnuninni bæri hinsvegar að taka tillit til þeirra landnotkunarheimilda sem skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis kvæðu á um og samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 væri starfsemi Sorpu bs. á svæði sem skilgreint væri sem iðnaðarsvæði (I5) til ársins 2030. Í umfjöllun um svæðið í greinargerð aðalskipulagsins væri vísað til eigendasamkomulags Sorpu bs., en ekki sett skýr tímamörk fyrir urðun á svæðinu.

Aðalskipulag Reykjavíkurborgar 2010-2030 tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 26. febrúar 2014. Í kaflanum Landnotkun – skilgreiningar (bindandi stefna) er Álfsnes skilgreint sem iðnaðarsvæði (I), nánar tiltekið I5 Álfsnes – Sorpa. Þar segir: „Núverandi sorpförgunarsvæði er á Álfsnesi. Tímamörk urðunar á svæðinu miðast við eigendasamkomulag sveitarfélaganna og viðauka þess, dagsett 25. október 2013 (sjá fylgiskjal C8). Unnið verði í samræmi við markmið laga um meðhöndlun úrgangs og markvisst dregið úr urðun úrgangs. Til að ná þeim markmiðum er gert ráð fyrir byggingu gas- og jarðgerðarstöðvar í grennd við núverandi urðunarstað, sbr. ofangreint samkomulag og viðauka þess.“ Í kaflanum Kjalarnes – borgarhluti 10 er samhljóða málsgrein um Sorpu, Álfsnesi og jafnframt segir um gas- og jarðgerðarstöð: „Starfsemi hennar í Álfsnesi getur haldið áfram þó hætt verði frekari urðun í Álfsnesi.“ Í nefndu eigendasamkomulagi sem vísað er til og fylgdi aðalskipulaginu kemur fram að „hætt verði að urða í Álfsnesi innan 4-5 ára frá undirritun samkomulags þessa“ og er samkomulagið undirritað 25. október 2013. Verður að telja að með þessu hafi í skipulagi verið tekin ákvörðun um að byggðaþróun eftir 24. október 2018 verði með þeim hætti að ekki verði urðað á svæðinu, enda er byggðarþróun m.a. skilgreind sem framvinda atvinnulífs skv. gr. 1.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Var Umhverfisstofnun bundin af þessari stefnu við útgáfu hins kærða starfsleyfis, sbr. tilvitnað ákvæði 16. gr. reglugerðar nr. 785/1999, og verður því ekki hjá því komist að fella það úr gildi. Að teknu tilliti til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður hið kærða starfsleyfi þó eingöngu fellt úr gildi að hluta, þ.e. að því er varðar urðun.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. ágúst 2014 um að veita starfsleyfi fyrir starfsemi Sorpu bs. í Álfsnesi, að því er varðar urðun.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon