Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

65/2014 Grófin og Bergið

Árið 2015, fimmtudaginn 19. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson yfirlögfræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 65/2014, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Reykjanesbæjar frá 3. júní 2014 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Grófina og Bergið í Reykjanesbæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. júní 2014, er barst nefndinni 8. júlí s.á., kæra lóðarhafar Bakkavegar 18, 20, og 21 í Reykjanesbæ, ákvörðun bæjarstjórnar Reykjanesbæjar frá 3. júní 2014 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Grófina og Bergið í Reykjanesbæ. Er þess krafist að samþykkt bæjarstjórnar verði hnekkt.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá sveitarfélaginu 24. júlí 2014 sem og 2. og 16. febrúar 2015.

Málavextir: Hinn 15. janúar 2014 var á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjanesbæjar kynnt tillaga að deiliskipulagi fyrir Grófina og Bergið. Afmarkast skipulagssvæðið frá Grófinni í suðri, Bergvegi í vestri og endamörkum íbúðalands Bergsins í norðri og austri. Var samþykkt að áfram yrði unnið að tillögunni og að aðalskipulagi yrði breytt til samræmis við hana. 

Í kjölfar þessa var auglýstur kynningarfundur um deiliskipulagstillöguna. Var tekið fram í auglýsingu að tillagan fæli m.a. í sér stækkun smábátahafnar, byggingu hótels, verslunar og annarrar þjónustu á miðsvæði. Einnig væri gert ráð fyrir styrkingu byggðar á Berginu. Í kynningargögnum var sýnd tillaga er gerði m.a. ráð fyrir nýjum vegkafla við enda Bakkavegar upp á Bergið þar sem yrði útsýnishæð. Þá var sýnd viðbygging við norðurgafl hússins að Bakkavegi 17, ein hæð og ris. Hinn 12. mars s.á. var á fundi umhverfis- og skipulagsráðs samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi umrædds svæðis. Jafnframt var samþykkt að auglýsa breytingu á aðalskipulagi er fælist í breytingu á afmörkun sjávar við hafnarsvæði, stækkun á hafnar- og miðsvæði og minnkun á íbúðarsvæði á Bergi. Þá kom fram í bókun að athugasemdir hefðu borist frá nokkrum aðilum eftir kynningu á vinnutillögum á íbúafundi og að þær yrðu teknar fyrir að loknum auglýsingatíma. Komu kærendur t.a.m. að athugasemdum.

Tillaga að deiliskipulagi fyrir Grófina og Bergið var auglýst til kynningar í Víkurfréttum og Lögbirtingablaði. Hafði hún sætt breytingum frá kynntri tillögu að því er varðar svæði við Bakkaveg. Þannig náði nú heimiluð stækkun hússins að Bakkavegi 17 yfir alla norðurhlið þess og gert var ráð fyrir aðkomu að umræddri lóð frá norðri en ekki frá Bakkavegi eins og áður.

Greind deiliskipulagstillaga var tekin fyrir á fundi umhverfis- og skipulagsráðs hinn 28. maí 2014. Svör við fram komnum athugasemdum voru færð til bókar og tekið fram að athugasemdir lóðarhafa að Bakkavegi 18, 20 og 21 hefðu ekki áhrif á afgreiðslu málsins. Var samþykkt að senda deiliskipulagið til lögboðinnar afgreiðslu Skipulagsstofnunar. Bæjarstjórn staðfesti þá afgreiðslu á fundi 3. júní 2014 með svofelldri bókun: „… deiliskipulag Grófin-Berg, athugasemdir. Samþykkt 10-0 í samræmi við tillögu Umhverfis- og skipulagsráðs að senda breytinguna til Skipulagsstofnunar til afgreiðslu“. Jafnframt var breyting á aðalskipulagi samþykkt. Með bréfi Skipulagsstofnunar til Reykjanesbæjar, dags. 20. júní s.á., kom fram að ekki væri gerð athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda þegar staðfest hefði verið breyting á gildandi aðalskipulagi. Birtist auglýsing um gildistöku breytingar á aðalskipulagi 26. júní 2014 og öðlaðist hið kærða deiliskipulag gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 9. júlí s.á.

Kærendur eru búsettir innan umrædds svæðis, nánar tiltekið við austurenda Bakkavegar sem er botngata. Á lóð nr. 17 við Bakkaveg er starfrækt hótel en fjögur hús, þ.á m. kærenda, eru austan við lóðina. Smábátahöfn í Grófinni liggur sunnan byggðarinnar við Bakkaveg.

Hafa kærendur skotið afgreiðslu bæjarstjórnar um deiliskipulag fyrir Grófina og Bergið til úrskurðarnefndarinnar, svo sem að framan greinir.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að sveitarstjórn hafi hvorki tekið athugasemdir þeirra fyllilega til greina né svarað þeim með fullnægjandi hætti. Gerðar hafi verið athugasemdir við fyrirhugaðan veg upp á Bergið þar sem komið yrði fyrir bílastæðum/viðsnúningi. Muni umferð í götunni aukast til muna við breytinguna og valda ónæði og skerða lífsgæði íbúa við götuna. Jafnframt geti staðsetning bílastæða á Berginu verið hættuleg sökum staðhátta. Hafi í svari sveitarstjórnar ekkert verið fjallað um ábendingar kærenda um aukið ónæði. Þá hafi þar komið fram að efri hluti Bakkavegar yrði vistgata, en kærendum hafi fyrst verið gerð þau áform ljós með svari sveitarfélagsins. Þar hafi verið upplýst um atriði sem ekki hafi komið fram áður við meðferð málsins, hvorki á fundi með umhverfis- og skipulagsráði né í afhentum gögnum. Kærendur hafi því ekki haft færi á að tjá sig um þau atriði.

Gert hafi verið samkomulag sem hafi falið í sér að viðsnúningur bíla yrði framan við hótelið, en að öðru leyti yrðu þar ekki bílastæði. Þrátt fyrir ítrekaðar athugasemdir kærenda hafi eigendur hótelsins komist upp með að þverbrjóta það samkomulag. Viðsnúningurinn sé notaður sem bílastæði og sé auk þess of lítill. Jafnframt hafi bílastæðum verið bætt við framan við hótelið og bílum gesta og starfsmanna sé gjarnan lagt á gangstétt framan við það. Tekið hafi verið fram í svari sveitarfélagsins til kærenda að til stæði að breyta aðkomu að hótelinu. Sé það raunin verði ekki lengur á því byggt að nauðsynlegt sé að koma fyrir viðsnúningi við enda götu. Með því að setja þar bílastæði og útsýnisstað sé markvisst verið að beina umferð bíla um götuna og upp á Bergið og færa vandann hinum megin við hús kærenda.

Jafnframt hafi komið fram í svari til kærenda að gert væri ráð fyrir þriðjungs stækkun á hótelinu. Það sé langt umfram þá stækkun sem kynnt hafi verið í gögnum og á kynningarfundi. Á teikningu sem kynnt hafi verið kærendum hafi aðeins komið fram stækkun á einum hluta hússins en eftir samþykkt deiliskipulagsins hafi kærendur fengið gögn er sýni fram á áform um mjög mikla stækkun lóðarinnar við Bakkaveg 17. Virðist sem eigendum nefndrar lóðar hafi verið gefinn kostur á að senda inn tillögur að stækkun lóðarinnar við gerð deiliskipulagsins. Muni áform um stækkun lóðarinnar og hússins hafa í för með sér enn meira ónæði fyrir kærendur og sæti furðu að þeir hafi ekki fengið að tjá sig um stækkunina. Alvarlegast sé að eigendum Bakkavegar 17 hafi verið gefinn kostur á að koma sínum sérhagsmunum að í deiliskipulagi sem kærendur hafi ekki haft vitneskju um að væri í vinnslu. Með þessu hafi jafnræðisregla verið brotin. Rétt hefði verið að upplýsa jafnframt kærendur um fyrirhuguð áform og gefa þeim kost á að koma á framfæri óskum sínum við skipulagsgerðina.

Málsrök Reykjanesbæjar: Sveitarfélagið tekur fram að í Aðalskipulagi Reykjanesbæjar 2008-2024 sé mörkuð stefna um þéttingu byggðar, m.a. í Grófinni og á Berginu. Til að fylgja fram þeirri stefnu hafi verið nauðsynlegt að ráðast í gerð deiliskipulags fyrir svæðið. Jafnframt hafi verið áformað að ráðast í uppbyggingu á miðsvæði í Grófinni þar sem gert væri ráð fyrir aukinni fjölbreytni með íbúðum og þjónustu. Hið kærða deiliskipulag sé sett á grundvelli aðalskipulagsins með áorðnum breytingum og sé í samræmi við það. Séu engir þeir annmarkar á meðferð málsins að varðað geti ógildingu. Skilyrði hafi verið fyrir því að falla frá lýsingu skipulagsverkefnisins þar sem allar meginforsendur hafi legið fyrir í aðalskipulagi. Brugðist hafi verið við þeim athugasemdum sem fram hafi komið á kynningartíma, m.a. með því að breyta aðkomu að atvinnuhúsnæði að Bakkavegi 17.

Áhyggjur kærenda af opnun akstursleiðar út á Bergið séu ekki á rökum reistar. Verði þess gætt að ekki skapist ónæði af umferð út á útivistarsvæðið. Ef svo færi væri unnt að takmarka umferð um akstursleiðina að fengnu leyfi lögreglustjóra með stoð í 2. mgr. 81. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 og þyrfti ekki skipulagsbreytingu til. Ekki komi til álita að ógilda deiliskipulagið á grundvelli sjónarmiða um umferð. Vísist einnig um þetta til úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 11/2000.

Með breytingu á aðalskipulagi Reykjanesbæjar hafi lóðin að Bakkavegi 17 verði felld undir miðsvæði en hún hafi áður tilheyrt íbúðarsvæði. Leiði af þeirri breytingu að aðrar forsendur séu fyrir uppbyggingu á lóðinni en áður hafi verið og eðlilegt að gert sé ráð fyrir meira byggingarmagni. Þess sé þó gætt að auka ekki á hæð mannvirkja á lóðinni og fullt tillit sé tekið til hagsmuna íbúa á íbúðarsvæðinu við uppbyggingu atvinnustarfsemi að Bakkavegi 17. Ekkert sé við það að athuga þótt lóðarhafi hafi vegna nefndra breytinga fengið sérstaklega að koma að sjónarmiðum sínum um uppbyggingu á lóðinni og hafi jafnræðisregla ekki verið brotin, enda staða aðila ekki sambærileg.

Engin mótsögn sé í því fólgin að Bakkavegur sé gerður að vistgötu þótt ekið verði um hann að útsýnissvæði. Verði að skilja 1. mgr. 7. gr. umferðarlaga á þann veg að hluti götu geti verið skilgreindur sem vistgata og fái sá skilningur stoð í umferðarmerki D14.21, en það merki sé notað til að gefa til kynna að reglur um vistgötu gildi ekki lengur.

Samkvæmt skipulagslögum geti sveitarstjórn gert breytingar á auglýstri tillögu að deiliskipulagi og þurfi ekki að auglýsa hana að nýju nema henni sé breytt í grundvallaratriðum, en svo sé ekki í hinu kærða tilviki. Eins og þessum reglum sé háttað sé ekki gert ráð fyrir því að þeim íbúum sem gert hafi athugasemdir við skipulagstillögu sé gefinn kostur á að gera athugasemdir við slíkar breytingar heldur beri einungis að svara athugasemdum þeirra svo sem gert hafi verið. Málsástæða kærenda um að þeir hafi ekki fengið gögn um þær breytingar sem gerðar hafi verið á skipulagstillögunni við meðferð hennar sé því ekki á rökum reist. Aðrar athugasemdir séu léttvægar og ekki til þess fallnar að valda ógildingu.

——

Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum sem ekki verða rakin nánar en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi deiliskipulags fyrir Grófina og Bergið. Tillaga að deiliskipulagi fyrir umrætt svæði var kynnt á almennum fundi og almenningi veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Í kjölfar þess voru gerðar breytingar á tillögunni og hún auglýst til kynningar með fresti til athugasemda. Færð voru til bókar svör við fram komnum athugasemdum á fundi umhverfis- og skipulagsráðs og staðfesti bæjarstjórn þá bókun. Tillagan var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu og var auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins birt í B-deild Stjórnartíðinda, en áður hafði breyting á aðalskipulagi Reykjanesbæjar tekið gildi. Þeim er gert höfðu athugasemdir var tilkynnt um afgreiðslu málsins og send svör við athugasemdum. Var skipulagsyfirvöldum heimilt að víkja frá gerð lýsingar skipulagsverkefnisins þar sem meginforsendur deiliskipulagsins lágu fyrir í aðalskipulagi. Þá verður af gögnum ekki annað ráðið en að kærendur hafi bæði gert athugasemdir við kynnta sem og auglýsta tillögu en á auglýstri tillögu var m.a. sýnd breytt aðkoma að lóðinni að Bakkavegi 17. Telja verður að með bókun bæjarstjórnar hinn 3. júní 2014 hafi falist afstaða hennar til athugasemda kærenda, svo sem áskilið er lögum samkvæmt. Með vísan til framangreinds verður ekki séð að formlegri meðferð skipulagstillögunnar hafi verið ábótavant.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna og annast þær og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags. Við beitingu þess ber að fylgja markmiðsetningu laganna sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Athugasemdir kærenda lúta einkum að þeim heimildum sem deiliskipulagið veitir við Bakkaveg. Annars vegar að nýr vegkafli verði lagður við Bakkaveg er liggi að útsýnishæð austan við hús kærenda og hins vegar stækkun lóðarinnar að Bakkavegi 17 og aukið byggingarmagn á henni. Benda kærendur á að þeir hafi um langt skeið komið á framfæri athugasemdum sínum vegna ónæðis er fylgi hótelrekstri að Bakkavegi 17, sér í lagi vegna aukinnar umferðar í götunni, en á árinu 2013 skutu kærendur máli til úrskurðarnefndarinnar m.a. vegna samþykktra breytinga á þeirri lóð.

Með breytingu á Aðalskipulagi Reykjanesbæjar 2008-2024 var samþykkt stækkun á miðsvæði til norðausturs. Við þá breytingu varð lóðin að Bakkavegi 17 innan miðsvæðis en á slíkum svæðum er heimilt að starfrækja hótel, sbr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Er nýtingarhlutfall lóðarinnar 0,33 sem telja verður hóflegt á miðsvæði og eins og atvikum er hér háttað. Telja verður að sú breyting sem gerð var á aðkomu að lóðinni, sem og breyting hluta Bakkavegar í vistgötu, sé til þess fallin að draga úr neikvæðum áhrifum umferðarinnar. Var með því að nokkru komið til móts við athugasemdir kærenda. 

Að öllu framangreindu virtu er kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Reykjanesbæjar frá 3. júní 2014 um deiliskipulag fyrir Grófina og Bergið sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 9. júlí s.á.

____________________________
Nanna Magnadóttir

____________________________              ___________________________
Ómar Stefánsson                                               Þorsteinn Þorsteinsson