Árið 2023, mánudaginn 30. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 64/2022 kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 24. febrúar 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda vegna reita G, H og I.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júní 2022, er barst nefndinni 29. s.m., kæra eigendur íbúða á fimmtu og efstu hæð í Haukahlíð 1, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs frá 24. febrúar 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda vegna reita G, H og I. Skilja verður málatilbúnað kærenda svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. júlí 2022, er barst nefndinni 20. s.m., kæra eigendur íbúða á reit E að Hlíðarenda sömu ákvörðun. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var þess krafist að réttaráhrifum hennar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en með úrskurði uppkveðnum 2. ágúst 2022 var þeirri kröfu hafnað. Verður síðara kærumálið, sem er númer 78/2022, sameinað máli þessu þar sem hagsmunir kærenda standa því ekki í vegi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 26. júlí 2022.
Málavextir: Hinn 23. júní 2004 tók gildi deiliskipulag Hlíðarenda en helsta viðfangsefni þess var að „festa starfsemi Knattspyrnufélagsins Vals í sessi með byggingum og íþróttavöllum ásamt því að gera tillögu að uppbyggingu atvinnu- og íbúðarhúsnæðis á svæðinu.“
Deiliskipulagið hefur sætt breytingum og með breytingu er tók gildi 14. janúar 2015 var íbúðum á skipulagssvæðinu fjölgað úr 360 í 600 og flatarmál atvinnuhúsnæðis aukið úr 60.000 m² í 75.000 m². Í greinargerð skipulagsins m.a. kom fram að húsagerðir yrðu í megindráttum tvenns konar, þ.e. annars vegar þriggja til fimm hæða blönduð byggð íbúðar- og atvinnuhúsnæðis og hins vegar þriggja til fjögurra hæða atvinnuhúsnæði. Þá mætti útfærsla deiliskipulagsins skoðast sem 1. áfangi í nýju Vatnsmýrarskipulagi. Markmiðið væri því að skapa hverfi með borgarbrag, randbyggð, inngörðum, götum og iðandi mannlífi. Leitast væri við að skapa lifandi göturými þar sem m.a. verslun og þjónusta væru skilyrt á hluta jarðhæða flestra reita að undanskildum reit F sem væri hreinn íbúðareitur. Atvinnustarfsemi væri skilyrt á jarðhæðum reita B, C og D að Snorrabrautarás og á reitum C og E að Sturlugötu. Reitur A væri hreinn atvinnuhúsareitur. Svo væri einnig um reiti G og H þar sem heildarbyggingarmagn væri áætlað 35.000 m². Á skipulagsuppdrætti var jafnframt afmarkað opið svæði til bráðabirgða sunnan lóðar G sem framtíðarbyggingarreitur. Frekari breytingar hafa verið samþykktar á deiliskipulaginu síðar er hafa m.a. falist í auknum fjölda íbúða á svæðinu.
Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 9. júlí 2021 var lögð fram umsókn um breytingu á deiliskipulaginu er gerði ráð fyrir að reitum G og H yrði breytt úr atvinnulóðum í íbúðalóðir, en byggingarmagn væri óbreytt. Erindinu var vísað til meðferðar verkefnisstjóra og á embættis-afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 22. september s.á. var því vísað til skipulags- og samgönguráðs. Á fundi ráðsins 6. október 2021 var samþykkt að auglýsa tillögu að breyttu deiliskipulagi Hlíðarenda. Fól breytingin m.a. í sér að á reitum G og H yrði íbúðarhúsnæði og 175–195 íbúðir á hvorum reit. Hús yrðu þrjár til fimm hæðir í stað þriggja til fjögurra. Jafnframt var opnu svæði til bráðabirgða sunnan reits G breytt í íbúðarreit I. Þar yrði byggingarmagn 6.750 m² og 70 íbúðir. Hús yrðu þriggja til fimm hæða. Þá var gert ráð fyrir að bílastæðakröfum yrði breytt til samræmis við bíla- og hjólastæðastefnu Reykjavíkurborgar. Samþykkti borgarráð greinda afgreiðslu 18. nóvember s.á. Tillagan var auglýst til kynningar frá 1. desember 2021 til og með 12. janúar 2022 og bárust athugasemdir á kynningartíma. Málið var tekið fyrir að nýju á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 14. s.m. þar sem því var vísað til umsagnar verkefnisstjóra. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 21. janúar 2022 var málinu vísað að nýju til skipulags- og samgönguráðs. Tók ráðið erindið fyrir 9. febrúar s.á. og færði til bókar að það væri samþykkt með þeim breytingum sem fram kæmu í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 21. janúar 2022. Á fundi borgarráðs 24. febrúar s.á. var lögð fram útskrift úr gerðabók skipulags- og samgönguráðs frá 9. febrúar 2022 vegna málsins og bókað „samþykkt.“
Hin samþykkta tillaga var síðan send Skipulagsstofnun til yfirferðar skv. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 8. apríl 2022, kom fram að hún gæti ekki tekið afstöðu til umræddrar breytingar þar sem ekki kæmi fram hvernig hún samræmdist aðalskipulagi Reykjavíkur. Þyrfti að gera grein fyrir því sem og umhverfisáhrifum hennar, t.d. varðandi hljóðvist og loftgæði og skoða hvort tilefni væri til að setja fram viðeigandi skilmála vegna þeirra þátta. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 19. maí 2022 var málið lagt fram ásamt uppfærðum uppdrætti og tillagan síðan send til Skipulagsstofnunar að nýju. Gerði stofnunin nú ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt skipulagsáætlunarinnar og öðlaðist breytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 21. júní s.á.
Málsrök kærenda: Kærendur telja að málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar sé haldin verulegum annmörkum og standist ekki þær kröfur sem gera verði til handhafa stjórnsýsluvalds um góða og vandaða stjórnsýsluhætti. Sveitarstjórnum beri að fylgja markmiðum skipulagslaga nr. 123/2010 við skipulagsgerð, þ. á m. að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. ákvæðisins.
Sá fjöldi íbúða og þétting byggðar sem fyrirhuguð sé hafi afgerandi áhrif á íbúa á svæðinu. Bygging þriggja stórhýsa sé auðsýnilega til þess fallin að rýra verðmæti eigna í hverfinu. Réttur kærenda sé skertur og gengið á eignarrétt þeirra. Skuggavarp muni aukast, útsýni skerðast og mikil aukning verði á umferð. Á svæðinu búi mörg börn og muni aukin umferð skapa verulega aukna hættu og hávaðamengun og valda óþægindum fyrir íbúa í grenndinni. Bílastæðum sé fækkað mikið og mikil ásókn verði í þau stæði sem eftir verði. Verslunarrými á svæðinu hafi í raun engan aðgang að bílastæðum og hverfandi líkur séu á því að unnt sé að nýta þau.
Brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hvorki séu tilgreindir þeir þættir sem skipti verulega máli í umhverfinu og fjalla þurfi um í skipulagsferlinu né hvaða áhrif breytingin geti haft gagnvart þeim, m.t.t. frekari uppbyggingar í hverfinu. Ekki sé að finna greiningu á áhrifum vegna hávaða, aukinnar umferðar og á öryggi íbúa á svæðinu, sbr. gr. 5.4.1. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Liggi heldur ekkert fyrir um hvort rannsakað hafi verið hvort hávaði verði yfir hámarksviðmiðum, sbr. 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða. Við það mat verði að taka með það ónæði sem nú þegar sé vegna flugumferðar. Ekki hafi verið framkvæmd skoðun á vindhraða og liggi t.a.m. ekkert fyrir um áhrif bygginganna á myndun sviptivinda. Þá sé óljóst hvort leitað hafi verið umsagna frá Samgöngustofu og Isavia við meðferð málsins.
Gögn er legið hafi fyrir á kynningartíma tillögunnar fullnægi ekki þeim markmiðum og kröfum sem gerðar séu í lögum og reglugerðum. Engin gögn hafi legið fyrir um umfang skuggavarps sem skipti þó alla íbúa verulegu máli. Upplýsingar um skuggavarp hafi fyrst verið settar fram með óljósum og matskenndum hætti að loknum kynningartíma tillögunnar 12. janúar 2022. Slík vinnubrögð séu með öllu ólíðandi og andstæð lögum enda leiði það til þess að hagsmunaaðilar hafi ekki getað kynnt sér tillöguna með fullnægjandi hætti. Þá hafi Reykjavíkurborg ekki farið að gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð þar sem m.a. komi fram að við gerð deiliskipulags skuli eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa. Það skuli gert með virkri samvinnu við íbúa og aðra hagsmunaaðila í gegnum allt skipulagsferlið. Þá sé skipulagslýsing grundvallaratriði við gerð skipulags og mikilvægt að samráð sé haft við íbúa um gerð hennar.
Lögð hafi verið sérstök áhersla á það af hálfu hagsmunaaðila að skilgreining reitar I héldist óbreytt. Umrædd breyting sé að öllu leyti í mótsögn við þá fyrirætlan borgarinnar að Hlíðarendi sé grænt svæði og í reynd sé verið að taka burtu eina græna svæðið í hverfinu. Hafi ýmsir íbúar fasteigna á svæðinu mátt hafa réttmætar væntingar um að ekki yrði byggt á reit I, enda hafi fast-eignarsalar kynnt svæðið með þeim hætti að það yrði áfram grænt og opið. Þá hafi hvað sem öðru líði komið fram í samtölum við Reykjavíkurborg að ekki ætti að byggja á umræddum reit fyrr en flugvöllurinn færi. Umsókn um breytingu á deiliskipulagi, dags. 1. júlí 2021, hafi ein-göngu náð til reita G og H. Því sé sá hluti er varði breytingu á I reit markleysa og kunni að leiða til ógildingar ákvörðunarinnar.
Sveitarstjórnum sé falið mikið vald með skipulagslögum. Gera verði þá kröfu að gætt sé meðalhófs við beitingu þess og þá einkum þegar verið sé að vinna deiliskipulag á svæðum þar sem byggð sé fyrir. Beri sérstaklega að gæta sjónarmiða um friðhelgi einkalífsins, en framkvæmdir muni standa árum saman. Muni hin kærða ákvörðun óumflýjanlega leiða til tjóns fyrir kærendur sem sé bótaskylt samkvæmt skipulagslögum. Telja verði t.a.m. að útsýni úr Haukahlíð 5 hafi að verulegu leyti haft áhrif á verðmat á íbúðum þar. Kærendur hafi haft réttmætar væntingar um að ekki yrði hróflað við þágildandi deiliskipulagi enda hafi það nýlega verið samþykkt. Séu takmörk sett fyrir því í hvaða mæli stjórnvöld geti í krafti skipulagsvalds síns skert þann rétt. Mál þar sem reynt hafi á réttmæti slíks inngrips hafi komið til kasta Mannréttindadómstóls Evrópu og megi sem dæma nefna mál Sporrong og Lönnroth gegn Svíþjóð frá 1982 og 1984. Jafnframt sé vísað til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 118/2009.
Umræddar breytingar feli í sér algjöran viðsnúning frá deiliskipulagi sem tekið hafi gildi árið 2015 og gangi beinlínis gegn markmiðum borgarinnar um lifandi byggð. Í því felist jafnframt skerðing á þjónustu við íbúa sem hafi gert ráð fyrir að styttra yrði að sækja sér ýmsa nauðsynlega þjónustu. Fjölgun íbúða muni auka eftirspurn eftir þjónustu á staðnum og því hefði verið þörf á að tryggja nauðsynlegt aðgengi að t.d. matvöruverslun.
Af hálfu kærenda að Haukahlíð 1 er m.a. bent á að eignir þeirra hafi verið umtalsvert dýrari en aðrar eignir í sama húsi enda útsýnið úr íbúðum þeirra ægifagurt. Útsýnið hafi verið ein meginforsendan fyrir kaupum þeirra og samkvæmt þágildandi deiliskipulagi hafi það átt að haldast um ókomna tíð. Muni virði eigna þeirra rýrna verulega við breytinguna, en einnig sé tilfinningaleg upplifun við að missa útsýnið mikið áfall. Þá hafi athugasemdir kærenda verið virtar að vettugi við meðferð málsins.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að málsmeðferð hinnar kærðu breytingar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tillaga að deiliskipulagi hafi sætt auglýsingu samkvæmt 41. gr. skipulagslaga og hafi allir sem hagsmuna áttu að gæta getað sent athugasemdir við tillöguna. Ekki hafi verið þörf á að taka saman lýsingu, sbr. 40. gr. sömu laga, þar sem breytingin hafi verið í fullu samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 2040.
Við gerð deiliskipulags Hlíðarenda sem tekið hafi gildi 14. janúar 2015 hafi verið gert skugga-varp fyrir reiti G og H. Þegar hin umdeilda breyting hafi verið gerð hafi láðst að setja fram á skuggavarpsuppdráttinn reit I, en þetta hafi verið lagað eftir auglýsingu. Þar sem talið hafi verið að um minniháttar breytingu á skuggavarpi væri að ræða, sérstaklega á þegar komna byggð, hafi ekki verið talin þörf á að endurauglýsa deiliskipulagið. Hafi Skipulagsstofnun ekki gert athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt breytingarinnar í bréfi, dags. 1. júní 2022.
Skilgreining reitar I hafi frá upphafi verið á þá leið að þar væri opið svæði til bráðabirgða sem væri framtíðarbyggingarreitur. Það hafi því verið ljóst frá árinu 2015 að nýta ætti svæðið til framtíðar sem íbúðarbyggð. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 sé gert ráð fyrir að þétt blönduð byggð rísi í Vatnsmýrinni. Óhindrað útsýni sem íbúðir kunni að hafa í dag vestur að aðal-byggingu Háskóla Íslands sé því tímabundið ástand. Útsýni innan borgarmarka teljist til gæða, en það sé ekki réttur innan stækkandi borgar. Geti eigendur fasteigna í þéttbýli ávallt vænst þess að einhverjar breytingar verði gerðar í nánasta umhverfi sem haft geti í för með sér einhverja skerðingu á hagsmunum, s.s. útsýni. Þá sé réttur íbúa til óbreytts útsýnis ekki bundinn í lög.
Hin umþrætta breyting samræmist ákvæðum aðalskipulagsins. Hlíðarendi sé skilgreindur sem miðsvæði, M5d, og þar gert ráð fyrir íbúðum og atvinnustarfsemi. Samkvæmt töflu 6.1. í aðalskipulagi sé lauslega áætlað að atvinnuhúsnæði á svæðinu öllu verði um 35.000 m² á „fullbyggðu svæði“ samkvæmt stefnu þess til ársins 2040. Í eldra aðalskipulagi hafi verið gert ráð fyrir allt að 75.000 m² flatarmál atvinnuhúsnæðis á svæðinu, en m.a. í ljósi þróunar uppbyggingar á svæðinu hafi áætlað magn atvinnuhúsnæðis til framtíðar verið lækkað um 40.000 m². Nái svæði M5d yfir stærra svæði en gildandi deiliskipulag.
Núverandi fjöldi bílastæða hverfisins sé í samræmi við kröfur í gildandi deiliskipulagi. Utan lóða séu samsíða bílastæði meðfram götum á borgarlandi sem séu fyrir utan bílastæðabókhald lóða og til almennrar notkunar. Búið sé að samþykkja nýjar bíla- og hjólastæðareglur og taki kröfur til bílastæða á nýskilgreindum íbúðareitum mið af þeim. Bílastæðum sé fækkað, m.a. vegna staðsetningar svæðisins í námunda við hágæða almenningssamgöngur.
Könnun á vindáhrifum sé ekki almenn forsenda í skipulagi. Ekki hafi verið talin þörf á að mæla vindáhrif enda séu þau talin óveruleg þegar um svo lágar byggingar sé að ræða. Hljóðvistar-skýrsla hafi verið gerð með deiliskipulaginu sem tekið hafi gildi 14. janúar 2015. Texti í greinargerð skipulagsins hafi verið uppfærður sem og skipulagsuppdráttur í samræmi við skýrsluna. Í henni sé sérstaklega horft til flug- og bílaumferðar. Engar athugasemdir hafi komið frá Skipulagsstofnun varðandi framsetningu á uppdrætti vegna hljóðvistar.
Það að samráð hafi ekki verið haft við hvern og einn fasteignaeigenda verði ekki talið til ann-marka á málsmeðferð skipulagsins, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 42/2003. Skipulagsvaldið sé sveitarfélagsins og því séu ekki sett takmörk vegna eignarhalds eigenda á landi eða lóðum, sbr. niðurstöðu fyrrgreinds úrskurðar. Kærendur hafi fengið tækifæri til að gera athugasemdir við kynnta tillögu sem þeir og gerðu og hafi þannig gert grein fyrir sjónarmiðum sínum með fullnægjandi hætti. Því sé vísað á bug að breyting á reit I, samhliða breytingu á reitum H og G, leiði til þess að deiliskipulagið verði talið ólögmætt. Þá sé vakin athygli á 51. gr. skipulagslaga, en kröfu um bætur skuli beina að sveitarfélaginu sem taki afstöðu til hennar þegar og ef hún berist.
Athugasemdir lóðarhafa: Lóðarhafi bendir á að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra hafi borist úrskurðarnefndinni. Breyti það engu þótt deiliskipulagið hafi ekki verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda fyrr en 21. júní 2022 enda hafi kærendum verið kunnugt um að hina kærðu ákvörðun löngu áður eins og fram komi hjá þeim. Þá liggi ekki heldur fyrir að kæra hafi verið móttekin hjá nefndinni fyrir 21. júlí 2022 þar sem hún hafi ekki verið árituð um móttöku.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Hluti kærenda áréttar að sveitarstjórn hafi ekki tekið rökstudda efnislega afstöðu til framkominna mótmæla svo sem áskilið sé í skipulagslögum nr. 123/2010.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 24. febrúar 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda, en auglýsing um samþykktina var birt í B-deild Stjórnartíðinda 21. júní s.á. Kærur í máli þessu bárust úrskurðarnefndinni 29. júní og 20. júlí 2022 eða innan lögbundins kærufrests skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Verður málið því tekið til efnislegrar meðferðar.
Gerð skipulags innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en í því felst einnig heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Skal deiliskipulag byggja á stefnu aðalskipulags og rúmast innan heimilda þess, sbr. 3. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Við töku skipulags-ákvarðana er sveitarstjórn bundin af meginreglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. lögmætisreglunni sem felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum og sem endranær er hún bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að gættum framangreindum reglum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi og breytingum á því skuli háttað.
Í greinargerð Aðalskipulags Reykjavíkur 2040 kemur fram að Hlíðarendi sé á miðsvæði, nánar tiltekið á svæði M5d, sem ætlað er fyrir íbúðir og skrifstofur auk verslunar og þjónustu, í næsta nágrenni við íþróttasvæði Vals. Áhersla sé á þriggja til fimm hæða randbyggð og borgargötur. Þá er tekið fram að landnotkun, þéttleiki, gatnakerfi og yfirbragð svæðisins taki mið af heildarskipulagi Vatnsmýrarinnar. Samkvæmt aðalskipulaginu er gert ráð fyrir að þétt blönduð byggð rísi í Vatnsmýrinni. Kemur m.a. fram í umfjöllun um framtíðarsýn fyrir Vatnsmýri og lykilþróunsvæði í jaðri flugvallar að tillaga að þróun og uppbyggingu blandaðrar byggðar í Vatnsmýri hafi grundvallast á vinningstillögu úr skipulagssamkeppni sem haldin hafi verið árið 2008. Meginbreytingin frá henni felist í því að vægi íbúðarbyggðar sé aukið á kostnað atvinnuhúsnæðis í samræmi við markmið aðalskipulagsins um betra jafnvægi í dreifingu starfa um borgina.
Á gildandi deiliskipulagsuppdrætti fyrir Hlíðarenda er gert ráð fyrir 780 íbúðum. Með hinni kærðu breytingu fjölgar íbúðum en ráðgerðar eru 175–195 íbúðir á reitum G og H í stað atvinnuhúsnæðis. Á reit I, sem skilgreindur var á deiliskipulagsuppdrætti fyrir umdeilda breytingu sem opið svæði til bráðabirgða og framtíðarbyggingarreitur, er nú gert ráð fyrir 70 íbúðum. Byggingarmagn á reitum G og H breytist ekki, en gert er ráð fyrir að á reit I verði það 6.750 m² og fjöldi hæða þrjár til fimm. Er og tiltekið í skilmálum að reitur I verði stækkaður í framtíðinni. Jafnframt er gert ráð fyrir að fjöldi húshæða á reit G og H breytist úr þremur til fjórum í þrjár til fimm auk þess sem gerðar eru breytingar á sérskilmálum reitanna og kröfum um bílastæði.
Almennt verður að gjalda varhug við því að gerðar séu breytingar á nýlega samþykktu deiliskipulagi. Eins og hér stendur á verður þó að telja að skipulagsyfirvöldum hafi verið það heimilt og að með hinni umdeildu ákvörðun hafi borgaryfirvöld fyrst og fremst verið að framfylgja breyttri stefnu aðalskipulags um nýtingu svæðisins. Er og tekið fram í greinargerð með breytingunni að hún sé tilkomin vegna breytinga sem gerðar hafi verið á aðalskipulagi Reykjavíkur. Þá gátu kærendur í ljósi þess hvernig reitur I var sýndur á deiliskipulagsuppdrætti fyrir breytinguna vænst þess að notkun reitsins yrði til samræmis við þá fyrirætlan.
Í greinargerð aðalskipulags Reykjavíkur kemur fram að stefna og viðmið þess um þéttleika byggðar og byggingarmagn gefi einvörðungu til kynna mögulega hámarksnýtingu svæða. Endanleg ákvörðun um magn bygginga, fjölda íbúða, hæðir húsa og þéttleika á einstökum svæðum sé ávallt tekin við gerð deiliskipulags með tilliti til meginmarkmiða aðalskipulags um sjálfbæra þróun og gæði byggðar, að undangengnu kynningar- og samráðsferli, mati á umhverfisáhrifum og með sérstöku tilliti til þeirra viðmiða og ákvæða sem sett séu fram í köflum 3.6.1–3.6.4. Í þeim köflum er m.a. vikið að atriðum sem snerta umhverfisgæði sem taka þurfi mið af við endanlegt mat á umfangi uppbyggingar, ákvörðun um hæðir húsa og byggingarform í deiliskipulagi. Þá er t.a.m. tekið fram að í þéttri og samfelldri byggð, s.s. randbyggð, verði hugað sérstaklega að gróðursvæðum í gatnarýminu. Einnig að við endanlega ákvörðun um byggingarmagn og fjölda íbúða í deiliskipulagi eigi að leggja til grundvallar niðurstöður úr samgöngumati og mati á áhrifum uppbyggingar á umferð á nærliggjandi götum. Þá þurfi að horfa til fjarlægðar byggingarsvæðis frá skólastofnun.
Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma, og umhverfismati áætlunarinnar. Fjallað er um umhverfismat deiliskipulags í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þar segir í 1. mgr. að við gerð deiliskipulags skuli meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum og starfsemi á aðliggjandi svæði og einstaka þætti áætlunarinnar sjálfrar svo sem á ásýnd, útsýni, hljóðvist og loftgæði eftir því sem efni skipulagsins gefi tilefni til. Áætla skal áhrif af t.d. umferð, hávaða og umfangsmiklum mannvirkjum, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Þá er kveðið á um í 3. mgr. að gera skuli grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Sé um breytingu á deiliskipulagi að ræða skal gera grein fyrir áhrifum hennar á umhverfið með nýju umhverfismati ef við eigi, sbr. gr. 5.8.5.2. í reglugerðinni.
Ljóst er að þær kröfur sem gerðar eru til umhverfismats deiliskipulags eru breytilegar eftir efni þess og umfangi. Við umrædda breytingu fjölgar íbúðum á svæðinu um 420–460 sem er aukning um 54–59%. Verður því að telja að tilefni hafi verið til að meta áhrif breytinganna. Eins og áður er rakið fólst meginbreytingin í breyttri notkun á reitunum, en byggingamagn á reitum G og H verður hið sama og áður, en á reit I er gert ráð fyrir að það verði 6.750 m². Eftir breytinguna eru hæðir húsa á reitunum í samræmi við skilmála aðalskipulags þar um og hæðir húsa á nærliggjandi lóðum.
Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar var unnið samgöngumat um breytta landnotkun á Hlíðarenda og er til þess vísað í greinargerð deiliskipulagsins. Í matinu kemur fram að fjallað sé um ferðasköpun vegna fyrirhugaðrar uppbyggingar, áhrif aukinnar umferðar á afkastagetu gatnakerfis, umferðaröryggi og leiðir til að stuðla að notkun vistvænna ferðamáta. Er talið að breytingin feli í sér minna álag á nærliggjandi gatnakerfi en núverandi deiliskipulag geri ráð fyrir þar sem uppbygging atvinnuhúsnæðis á svæðinu hefði falið í sér umtalsvert meiri umferð og sett aukið álag á nærliggjandi samgöngukerfi. Þá skal samkvæmt greinargerð deiliskipulagsins gera grein fyrir hljóðvist við byggingar og tryggja með aðgerðum að hljóðstig verði innan marka samkvæmt gildandi reglugerð.
Samkvæmt framangreindu lágu fyrir gögn um áhrif breytinganna og mat á vissum þáttum við málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar. Jafnframt voru settir skilmálar um hljóðvist sem taka ber tillit til við útgáfu byggingarleyfis. Hins vegar var ekki með skýrum hætti gerð grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Verður sá annmarki þó ekki talinn ráða úrslitum um gildi hins kærða deiliskipulags.
Undirbúningur og meðferð deiliskipulagstillagna er í umsjá og á ábyrgð sveitarstjórnar eins og áður greinir. Veldur það því ekki ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar þótt ekki hafi verið óskað eftir breytingu varðandi uppbyggingu á reit I í framlagðri umsókn um breytingu á deili-skipulaginu. Jafnframt var ekki skylt að taka saman lýsingu vegna breytingarinnar, skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Þá var í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 21. janúar 2022, svarað fram-komnum athugasemdum og m.a. tekið fram að fyrir hefði legið að óhindrað útsýni frá íbúðum til vesturs að aðalbyggingu Háskóla Íslands væri tímabundið ástand.
Samkvæmt gr. 5.8.5.4. í skipulagsreglugerð skal við breytingar á deiliskipulagi gera breytingar á skýringarmyndum og öðrum fylgigögnum eftir þörfum. Fyrir liggur að við breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda er tók gildi 14. janúar 2015 var unnin greinargerð um skuggavarp, en þá var gert ráð fyrir að hús á reitum G og H yrðu þrjár til fjórar hæðir. Ekki lágu fyrir skuggavarpsteikningar við kynningu hinnar umdeildu breytingar en þær voru settar fram að henni lokinni. Liggur því fyrir að bætt var úr þessu og ekki verður séð að kærendur hafi orðið fyrir réttarspjöllum vegna þessa. Eru hús á reit G og H aðeins hækkuð um eina hæð frá því sem skilmálar kváðu áður fyrir um. Telja verður að skuggavarp vegna þessa sé óverulegt og er fyrirhuguð uppbygging reitar I í samræmi við gildandi skipulagsskilmála.
Skilmála um m.a. fjölda bílastæða skal setja hverju sinni í deiliskipulag og skal fjöldi og fyrirkomulag bílastæða fyrir fatlaða taka mið af ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 112/2012, sbr. b-lið gr. 5.3.2.5. skipulagsreglugerðar. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er fækkun bílastæða meðal markmiða þess. Kemur fram í greinargerðinni að ekki séu sett fram bindandi ákvæði eða nákvæmar reglur um fjölda bíla- eða hjólastæða í aðalskipulaginu. Vísað er til reglna um fjölda bíla- og hjólastæða í Reykjavík er samþykktar voru í borgarráði 10. janúar 2019 og tekið fram að leggja skuli þær til grundvallar við gerð deiliskipulags. Í greinargerð hinnar kærðu breytingar kemur fram að farið skuli eftir bíla- og hjólastæðastefnu Reykjavíkur-borgar í samræmi við bílastæðakröfu samgöngumats um breytta landnotkun á Hlíðarenda, dags. 9. september 2021. Bílastæði skuli vera innan lóðar í bílakjallara. Samkvæmt reglunum er svæðið á Hlíðarenda skilgreint innan svæðis 1, en þar sé stefnt sérstaklega að breyttum ferðavenjum og þar með dregið úr eftirspurn eftir bílastæðum. Þá kemur fram í reglunum að bílastæði fyrir hreyfihamlaða skuli vera í samræmi við byggingarreglugerð. Er bílastæðaþörf í samgöngumatinu lýst í samræmi við fyrrnefndar reglur og tekið fram að gert sé ráð fyrir að fjöldi bílastæða fyrir hreyfihamlaða sé í samræmi við leiðbeiningar Mannvirkjastofnunar, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Verður að telja að framsetning deiliskipulagsbreytingarinnar hvað varðar bílastæðafjölda og fyrirkomulag bílastæða fyrir hreyfihamlaða sé í samræmi við fyrrgreindar kröfur skipulagsreglugerðar.
Með vísan til þess sem að framan er rakið þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.
Rétt þykir að vekja athygli á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hins kærða deiliskipulags geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 24. febrúar 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hlíðarenda vegna reita G, H og I.
