Ár 2002, föstudaginn 11. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 64/2000; kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar frá 19. september 2000 um að synja umsókn kæranda um leyfi til að stækka íbúð á neðri hæð í húsinu nr. 25 við Súluhöfða í Mosfellsbæ.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 16. október 2000, sem barst nefndinni hinn 18. sama mánaðar, kærir Magnús Ingi Erlingsson hdl., f.h. eiganda Súluhöfða 25 í Mosfellsbæ þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar frá 19. september 2000 að synja umsókn hans um leyfi til breytinga á innra fyrirkomulagi neðri hæðar hússins að Súluhöfða 25 sem fela í sér stækkun á aukaíbúð í húsinu. Hin kærða ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar var staðfest á fundi bæjarstjórnar Mosfellsbæjar hinn 27. september 2000. Kærandi krefst ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Málavextir: Kærandi er eigandi fasteignarinnar nr. 25 við Súluhöfða í Mosfellsbæ. Eignin er í nýlegu hverfi, Höfðahverfi, og er hverfið byggt eftir deiliskipulagi, sem samþykkt var af bæjarstjórn Mosfellsbæjar hinn 24. júní 1998. Skilmálum þessum hefur eftir það verið breytt lítillega í fáein skipti og voru þeir samþykktir að nýju í heild sinni með áorðnum breytingum hinn 5. maí 1999. Samkvæmt skipulagi þessu er lóð kæranda skilgreind sem lóð fyrir einbýlishús en heimild er í skipulagsskilmálum til þess að byggja einbýlishús með aukaíbúð á tilteknum lóðum og á sú heimild við um lóð kæranda. Hefur heimild þessi verið nýtt og er samþykkt 100 m² aukaíbúð á neðri hæð hússins en aðalíbúð hússins er 301,4 m².
Undir lok ágústmánaðar 2000 sótti kærandi um leyfi til að breyta innra fyrirkomulagi neðri hæðar og stækka umrædda aukaíbúð í 138,8 m². Erindinu var synjað á fundi skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar hinn 5. september 2000 og vísaði nefndin til fyrri samþykktar skipulagsnefndar um takmörkun á stærð aukaíbúðar þar sem um væri að ræða einbýlishús með aukaíbúð en ekki tvíbýlishús. Mun þar hafa verið átt við bókun sem gerð var á fundi skipulagsnefndar 16. nóvember 1999 í tengslum við afgreiðslu annars máls þar sem segir að skipulagsnefnd líti svo á „…að aukaíbúð sé töluvert minni en aðalíbúð t.d. minni en 100 m².“
Þessari niðurstöðu vildi kærandi ekki una og ritaði lögmaður hans bréf, dags. 12. september 2000, til bæjarstjórnar Mosfellsbæjar þar sem hann m.a. beindi þeirri áskorun til bæjarstjórnar að hún felldi ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar úr gildi og legði fyrir nefndina að fallast á umsókn kæranda. Var erindi þetta tekið fyrir á fundi bæjarstjórnar hinn 13. september 2000 og þar samþykkt að vísa málinu aftur til meðferðar skipulags- og byggingarnefndar. Málið var á ný tekið til meðferðar á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 19. september 2000. Synjaði nefndin erindi kæranda á ný með vísan til fyrri ályktunar um hámarksstærð aukaíbúðar og til túlkunar nefndarinnar á skipulagsskilmálum hverfisins. Var sú ákvörðun nefndarinnar staðfest á fundi bæjarstjórnar hinn 27. september 2000 með hliðsjón af álitgerð Þórunnar Guðmundsdóttur hrl., dags. 26. september 2000, sem lögð var fram á fundinum en í nefndri álitsgerð er komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar um að synja erindi kæranda hafi verið lögmæt. Skaut kærandi málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 16. október 2000, eins og að framan greinir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á því byggt að engin málefnaleg rök eða lögmæt sjónarmið styðji hina kærðu ákvörðun og verði ekki séð annað en að skipulags- og byggingarnefnd hafi gengið mun lengra við að íþyngja honum en nauðsynlegt hafi verið til að ná fram nauðsynlegum markmiðum í stjórnsýslu. Hafi þannig verið brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins með hinni kærðu ákvörðun. Þá hafi ákvörðun skipulagsnefndar um hámarksstærð aukaíbúðar ekki verið kynnt kæranda og hafi andmælaréttur hans því verið brotinn við meðferð þeirrar stjórnsýsluákvörðunar. Einnig hafi andmælaréttur hans verið brotinn með því að honum hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um álitsgerð lögmanns bæjarins sem lögð hafi verið til grundvallar við ákvörðun í málinu.
Skipulagsskilmálar kveði ekki á um hámarksstærð aukaíbúða og styðjist síðar tekin ákvörðun um takmörkun á stærð þeirra hvorki við skipulags- og byggingarlöggjöf né byggingarfræðileg rök. Í umræddri ákvörðun felist þrenging á skipulagsskilmálum svæðisins sem lóðarhafar þurfi ekki að sæta, hún sé þar að auki ónákvæm og fullnægi ekki kröfum um skýrleika stjórnvaldsákvarðana og sé umrætt viðmið sveitarfélagsins hvorki hlutlægt né málefnalegt. Ekki sé heldur ljóst að ákvörðun þessari hafi verið ætlað að hafa almenna skírskotun en fyrir liggi að henni hafi ekki verið fylgt eftir í framkvæmd eins og framlögð gögn beri með sér. Þá megi skilja umrædda ákvörðun á þann veg að líta verði til heildarstærðar húss þegar ákvarðað er um stærð aukaíbúðar en verulegur stærðamunur sé á aðalíbúð og aukaíbúð í húsi kæranda, þótt fallist væri á umbeðna stækkun aukaíbúðarinnar. Synjun byggingaryfirvalda á erindi hans orki því mjög tvímælis.
Þá verði ekki séð að rökstuðningur nefndarinnar um að um sé að ræða einbýlishús með aukaíbúð en ekki tvíbýlishús, byggist á lögmætum sjónarmiðum.
Loks er áréttað að umbeðin breyting leiði til mun betri nýtingar á rými í húsi kæranda og séu verulegir hagsmunir því tengdir að umbeðið leyfi verði veitt.
Málsrök bæjarstjórnar Mosfellsbæjar: Þórunn Guðmundsdóttir hrl. hefur með bréfi, dags. 19. september 2001, gert grein fyrir sjónarmiðum bæjarstjórnar Mosfellsbæjar í máli þessu. Er þess þar krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest.
Af hálfu bæjarstjórnar er hafnað þeirri fullyrðingu kæranda að andmælaréttur hafi verið á honum brotinn. Er á það bent að hann hafi verið búinn að tjá sig um efni málsins áður en endanleg ákvörðun hafi verið tekin eins og ráða megi af bréfum hans, dags. 25. ágúst 2000 og 12. september 2000. Því hafi legið fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni. Auk þess verði að benda á að álitsgerð í málinu hafi einungis verið staðfesting á sjónarmiðum sem kæranda hafi áður verið kynnt af hálfu skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar og síðan af bæjarstjórn, eða honum hafi mátt vera kunnugt um er hann keypti Súluhöfða 25 með því að kynna sér skipulags- og byggingarskilmála. Hafi því ekkert sérstakt tilefni verið til þess að kynna kæranda álitsgerðina.
Af hálfu bæjarstjórnar er áréttað að sveitarstjórnum sé falið vald til að ráða málefnum sínum sjálf og sé sá réttur varinn af 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Í skipulags- og byggingarlögum og síðan í byggingarreglugerð og skipulagsreglugerð sé sveitarstjórnum m.a. falið að gera aðalskipulag, deiliskipulag og semja skipulags- og byggingarskilmála fyrir ákveðin hverfi. Í gr. 2.2. í skipulagsskilmálum fyrir Höfðahverfi komi fram að greiðsla gatnagerðargjalda teljist vera viðurkenning lóðarhafa á því að hann hafi kynnt sér skilmálana ítarlega og samþykkt að hlíta þeim. Skipulags- og byggingarnefnd Mosfellsbæjar skeri úr ágreiningi um túlkun á skilmálunum samkvæmt gr. 2.8. Húsið að Súluhöfða 25 sé að gerðinni E-2c skv. skilmálunum, þ.e. tveggja hæða einbýlishús neðan götu og í skilmálunum komi fram að aukaíbúð sé heimil í húsum af þessari gerð þar sem aðstæður leyfi. Skipulags- og byggingarnefnd hafi tekið þá ívilnandi ákvörðun að taka umsókn kæranda um 100 m² aukaíbúð til greina. Jafnframt hafi nefndin ákveðið að hámarksstærð aukaíbúða skuli vera 100 m². Sú ákvörðun byggist á málefnalegum sjónarmiðum og gildi jafnt fyrir alla sem sæki um aukaíbúðir af sambærilegri gerð og að Súluhöfða 25.
Því er alfarið vísað á bug að jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins hafi verið brotin í máli kæranda. Það viðmið sem byggingar- og skipulagsnefnd hafi lagt til grundvallar við ákvörðun á stærð aukaíbúða hafi verið virt þó svo að í fjórum tilvikum hafi verið vikið lítillega frá því og aukaíbúð leyfð allt að 103,8 m², enda verði þau frávik að teljast innan skekkjumarka. Viðmið skipulags- og byggingarnefndar hafi því verið hlutlægt og málefnalegt og afgreiðsla umsókna verið í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins. Hefði umsókn kæranda um 138,8 m² aukaíbúð verið samþykkt hefði jafnræðisreglan aftur á móti verið brotin gagnvart þeim sem áður hefðu sótt um stærri aukaíbúðir en 100 m² í sambærilegum einbýlishúsum og verið hafnað.
Þá er á því byggt af hálfu Mosfellsbæjar að fasteignin að Súluhöfða 25 falli ekki undir skilgreiningu fjöleignarhúss skv. ákvæðum laga nr. 26/1994. Sjónarmiðum kæranda um að einbýlishús með aukaíbúð og tvíbýlishús sé það sama sé því hafnað. Súluhöfði 25 sé ekki fjöleignarhús með tveimur íbúðum heldur einbýlishús í séreign. Verði að telja að hefði umsókn um stækkun aukaíbúðar í 138,8 m² verið tekin til greina hefði það falið í sér breytingu á deiliskipulagi og væri ekki í samræmi við skipulags- og byggingarskilmála fyrir Höfðahverfi.
Staðhæfingu kæranda um að meðalhófsregla stjórnsýsluréttarins hafi verið brotin er hafnað sem órökstuddri.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum aðila í úrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft allar röksemdir þeirra til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um álitaefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar, sem nefndinni hefur borist, segir m.a: „Í gildi er deiliskipulag Mosfellsbær, vestursvæði, Höfðahverfi, sem samþykkt var í bæjarstjórn Mosfellsbæjar 24. júní 1998. Að Súluhöfða 25 er skv. gildandi deiliskipulagi gert ráð fyrir húsagerð E-2c, „tveggja hæða einbýlishús neðan götu við Súluhöfða“. Í greinargerð deiliskipulagsins segir að aukaíbúða sé heimil „þar sem aðstæður leyfa sbr. 1.4 hér að framan“. Í lið 1.4. segir meðal annars að reikna megi með 5 íbúðum sem aukaíbúðum í tveggja hæða einbýlishúsum við Súluhöfða, þ.e. í öllum tveggja hæða einbýlishúsum við götuna. Í deiliskipulaginu eru ekki settar stærðartakmarkanir á húsagerð E-2c, en varðandi sumar aðrar húsagerðir er í deiliskipulaginu gert ráð fyrir lágmarksstærð íbúða. Í gögnum málsins kemur fram að byggingarnefnd Mosfellsbæjar hafi ákveðið með bókun að aukaíbúðir skyldu ekki vera stærri en 100 m² og hafi síðan hafnað öllum umsóknum um stærri aukaíbúðir. Þó kemur fram að a.m.k. 2 aukaíbúðir á svæðinu séu stærri en 100 m².
Skipulagsstofnun telur að ef fyrirhugað er að takmarka íbúðastærð á tilteknu svæði skuli það gert í deiliskipulagi. Í gildandi deiliskipulagi Höfðahverfis í Mosfellsbæ er ekki kveðið á um stærðartakmarkanir svokallaðra aukaíbúða. Skipulagsstofnun telur að stærðartakmarkanir verði einungis settar með formlegri breytingu deiliskipulags, þar sem þeim sem hagsmuna eiga að gæta sé gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum vegna málsins í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga. Stofnunin telur það ekki skipta máli varðandi heimildir til stærðartakmarkana að í deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir „einbýlishúsi með aukaíbúð“ en ekki tvíbýlishúsi, eins og haldið er fram af hálfu sveitarstjórnar Mosfellsbæjar, þar sem beinlínis er gert ráð fyrir að tvær íbúðir geti verið í viðkomandi húsum.
Skipulagsstofnun telur samkvæmt framangreindu að hin kærða ákvörðun byggingarnefndar Mosfellsbæjar frá 19. september 2000, sem staðfest var af sveitarstjórn þann 28. (sic) s.m., um synjun á leyfi fyrir stækkun aukaíbúðar þar sem hún yrði þá stærri en 100 m² hafi ekki verið lögmæt, þar sem í gildandi deiliskipulagi eru ekki settar takmarkanir við stærð slíkra íbúða.“
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar og bæjarstjórnar Mosfellsbæjar að synja umsókn kæranda um leyfi til stækkunar íbúðar á neðri hæð húss hans að Súluhöfða 25 í Mosfellsbæ. Ákvörðun þessi var m.a. rökstudd með tilvísun til ályktunar skipulagsnefndar Mosfellsbæjar frá 16. nóvember 1999 sem gerð var í tengslum við afgreiðslu annars máls og er svohljóðandi: „Skipulagsnefnd lítur á að aukaíbúð sé töluvert minni en aðalíbúð t.d. minni en 100 m².“ Verður ráðið af málatilbúnaði Mosfellsbæjar að litið sé á þessa ályktun sem einhvers konar skipulagsákvörðun sem hafi almennt gildi á skipulagssvæðinu. Er og af hálfu Mosfellsbæjar vísað til stjórnarskrárvarins sjálfsákvörðunarréttar sveitarfélaga og ákvæðis í skipulagsskilmálum um að byggingarnefnd skeri úr um ágreining sem rísa kunni um túlkun einstakra ákvæða skilmálanna. Loks verði ekki séð að húseign kæranda geti talist fjöleignarhús samkvæmt lagaskilgreiningu heldur sé um að ræða einbýlishús með aukaíbúð. Leiði af öllu þessu að kærandi þurfi að una ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar um álitaefni máls þessa.
Úrskurðarnefndin fellst ekki á framangreind sjónarmið. Enda þótt í sjáfsákvörðunarrétti sveitarfélaga felist víðtækur réttur þeirra til forræðis í eigin málefnum eru þau eftir sem áður bundin af lögmætisreglu stjórnsýslunnar og þurfa ákvarðanir þeirra að vera reistar á ótvíræðum lagagrundvelli og lögmætum sjónarmiðum.
Kærandi er rétthafi samkvæmt lóðarsamningi um lóðina að Súluhöfða 25. Í því felst réttur honum til handa til þess að byggja á lóðinni og hagnýta sér eignina. Nánar er réttur hans afmarkaður af réttarheimildum laga og reglugerða um skipulags- og byggingarmál og í samþykktum skipulagsskilmálum og sætir þeim takmörkunum sem þar greinir. Skilmálar þessir heimila að á lóð hans megi reisa einbýlishús með „aukaíbúð“ en hvergi er í skilmálunum eða öðrum heimildum skilgreint hvað við sé átt með aukaíbúð. Verður ekki lagður annar skilningur í þetta ákvæði skilmálanna en sá að í húsi kæranda megi vera tvær misstórar íbúðir og að húsið falli undir skilgreiningu um fjöleignarhús við það eitt að eignarhald að annarri íbúðinni breytist, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Eru þess raunar dæmi að svonefndar aukaíbúðir í húsum á umræddu svæði hafi verið seldar frá aðaleign og hefur umræddum eignum þá verið skipt í tvo séreignarhluta og sameign með skiptayfirlýsingu eftir ákvæðum laga nr. 26/1994. Með hliðsjón af þessu verður að leggja til grundvallar að þau réttindi sem tengjast svonefndri aukaíbúð í húsinu sæti ekki neinum sérstökum takmörkunum umfram það sem leiðir af skipulagsskilmálum og gengur og gerist um íbúðir almennt á svæðinu.
Í skipulagsskilmálum svæðisins er ekki að finna neinar takmarkanir á hámarksstærð íbúða, hvort sem um er að ræða aðal- eða aukaíbúðir. Lóðarhafar þar gátu því vænst þess að fá leyfi til að byggja á lóðunum innan marka byggingarreita og í samræmi við ákvæði skilmálanna um húsgerð og reglur um nýtingarhlutfall en að öðru leyti án stærðartakmarkana. Samkvæmt grein 5.4.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 fela skipulagsskilmálar í sér bindandi útfærslu stefnu og ákvæða aðalskipulags fyrir viðkomandi skipulagssvæði og gat skipulagsnefnd því ekki raskað rétti lóðarhafa með ályktun sinni frá 16. nóvember 1999 um hámarksstæð aukaíbúða. Ályktunin var þar að auki óskýr og sætti hvorki auglýsingu né þeirri málsmeðferð sem áskilin er að lögum um skipulagsákvarðanir. Verður heldur ekki séð að nauðsyn hafi borið til þess að reisa þær skorður við stærð aukaíbúða sem gert var, en almennt gildir um skipulagsákvarðanir að gjalda verður varhug við tíðum og tilefnislausum breytingum þeirra með tilliti til réttaröryggis og eðlis slíkra ákvarðana.
Enda þótt byggingarnefnd sé í umræddum skipulagsskilmálum falið vald til þess að skera úr um ágreining um túlkun þeirra leiðir það ekki til þess að lóðarhafar, sem hafa skuldbundið sig til að hlíta skilmálunum, séu endanlega bundnir af niðurstöðu byggingarnefndar um slíkan ágreining. Í því fælist að þeir teldust hafa afsalað sér málskotsrétti en slíkur skilningur væri í senn andstæður grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins og ákvæðum skipulags- og byggingarlaga um kæruheimildir. Verður ekki fallist á að umrætt ákvæði skilmálanna geti falið í sér slíkt víðtækt afsal almennra og lögvarinna réttinda. Hefur umrætt ákvæði því enga þýðingu við úrlausn máls þessa.
Með hliðsjón af framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að skort hafi fullnægjandi lagastoð fyrir hinni kærðu ákvörðun og að ekki hafi verið gætt meðalhófs við meðferð málsins. Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi og lagt fyrir skipulags- og byggingarnefnd að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu erindis hans með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikilla anna hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð
Ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Mosfellsbæjar frá 19. september 2000, sem staðfest var af bæjarstjórn hinn 27. september 2000, um að synja umsókn kæranda um leyfi til að stækka íbúð á neðri hæð í húsinu nr. 25 við Súluhöfða í Mosfellsbæ er felld úr gildi. Lagt er fyrir skipulags- og byggingarnefnd að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju til lögmætrar ákvörðunar.
