Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

63/2015 Kerbyggð orlofshús

Árið 2016, föstudaginn 30. september kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 63/2015, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 20. maí 2015 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Kerbyggð í landi Seyðishóla og ákvörðun byggingarfulltrúa sveitarfélagsins frá 18. maí 2016 um að samþykkja sex byggingarleyfi fyrir orlofshús í Kerbyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. ágúst 2015, er barst nefndinni sama dag, kæra G og S, ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 20. maí 2015 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Kerbyggð.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. ágúst 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra G og S, ákvarðanir byggingarfulltrúa Grímsnes- og Grafningshrepps frá 18. maí 2016 um að samþykkja sex byggingarleyfi fyrir orlofshús í Kerbyggð og krefjast þess að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nú nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kærenda. Þar sem ágreiningsefni kærumálanna eru samofin og sömu kærendur standa að þeim, verður greint kærumál, sem er nr. 107/2016, sameinað kærumáli þessu.

Gögn málsins bárust frá Grímsnes- og Grafningshreppi 7. september 2015 og 22. ágúst 2016.

Málavextir: Hinn 9. janúar 2014 var auglýst lýsing skipulagsverkefnis vegna breytingar á Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 fyrir spildu úr landi Klausturhóla við Biskupstungnabraut. Um var að ræða 20 ha spildu þar sem í gildi var deiliskipulag frá árinu 2007 fyrir 28 frístundalóðir. Gert var ráð fyrir því að breyta landnotkun svæðisins úr frístundasvæði í verslunar- og þjónustusvæði þar sem fyrirhugað var að reisa um 50 orlofshús auk þjónustuhúss. Lýsingin var auglýst í Fréttablaðinu og Fréttablaði Suðurlands. Kynningartími lýsingarinnar var frá 9. til 21. janúar 2014.

Hinn 20. mars 2014 var tillaga að framangreindri aðalskipulagsbreytingu auglýst til kynningar fyrir íbúum og hagsmunaaðilum skv. 2. mgr. 30. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og fylgdi tillögunni breytingartillaga á deiliskipulagi svæðisins til skýringar. Kynningartími tillögunnar var frá 20. mars til 2. apríl 2014.

Að lokinni kynningu var breytingatillaga aðalskipulagsins lögð fram á fundi skipulagsnefndar, dags 30. apríl 2014 og höfðu þá borist athugasemdir frá eigendum sumarhúss á lóðinni Kerengi 39. Þá lágu fyrir viðbrögð umsækjanda um skipulagsbreytinguna við þeim athugasemdum. Skipulagsnefnd mælti með því að sveitarstjórn samþykkti að auglýsa tillöguna skv. 1. mgr. 31. gr. skipulagslaga sem og sveitarstjórnin gerði 7. maí 2014. Á sömu fundum var samþykkt að auglýsa skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga tillögu að breyttu deiliskipulagi fyrir fyrrgreint svæði. Tillögurnar að breyttu aðal- og deiliskipulagi voru auglýstar til kynningar í Lögbirtingablaði, Fréttablaðinu, Fréttablaði Suðurlands og á heimasíðu sveitarfélagsins. Athugasemdafrestur var frá 21. ágúst til 3. október 2014. Hinn 18. febrúar 2015 var samþykkt að senda Skipulagsstofnun tillögurnar til lögboðinnar meðferðar og tók aðalskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. maí 2015 og deiliskipulagsbreytingin 9. júlí s.á.

Hinn 18. maí 2016 voru svo samþykkt á fundi byggingarfulltrúa sex byggingarleyfi fyrir sumarhús á umræddu svæði.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að ekki hafi verið gætt ákvæða skipulagslaga nr. 123/2010 og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 um samráð við skipulagsgerð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar og þá sérstaklega 4. mgr. 12. gr. skipulagslaga og gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð. Svæðið sem hið kærða deiliskipulag taki til sé umlukið eignarlöndum og e.t.v. lóðum á alla vegu. Þrátt fyrir það njóti engra gagna í málinu um að leitað hafi verið eftir afstöðu þessara aðila til tillögunnar. Þá liggi svæðið að sameiginlegum vegi og hefði því átt að hafa samráð við eigendur hans en ekki sé til þess vitað að svo hafi verið gert. Því sé hafnað að auglýsing til kynningar og að tillagan hafi legið frammi á kynningartíma uppfylli lagaskyldu um að leita skuli eftir föngum eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa, umsagnaraðila og annarra þeirra sem hagsmuna eigi að gæta.

Framsetning deiliskipulagsins hafi ekki verið í samræmi við gr. 4.5.1. skipulagsreglugerðar. Landnotkun svæðisins sé óljós þar sem segi að svæðinu sé breytt í svæði fyrir verslun og þjónustu en þó sé þar gert ráð fyrir 51 lóð fyrir orlofshús ásamt einni lóð undir þjónustuhús. Augljóst misræmi sé þarna á ferð auk þess sem landnotkun deiliskipulagsins fari á skjön við aðalskipulag eftir þá breytingu sem á því hafi verið gerð. Þá skorti á að gerð sé fullnægjandi grein fyrir tengslum svæðisins við samgöngur eða þeim áhrifum sem fyrirhuguð starfsemi kunni að hafa á umhverfið. Um þýðingu þess að gera grein fyrir tengslum skipulagssvæðis við samgöngur megi vísa til úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 30. október 2008 í máli nr. 30/2007.

Auglýsing deiliskipulagstillögunnar hafi einnig verið haldin verulegum ágöllum. Ranglega kom fram að í eldra skipulagi hafi verið heimilt að reisa allt að 150 frístundahús en skilja mátti auglýsinguna svo að með breytingunni væri verið að fækka húsum á svæðinu. Séu þessir ágallar á auglýsingunni svo verulegir að telja verði hana marklausa. Umrædd tillaga hafi ýmist verið kölluð breyting á deiliskipulagi eða endurskoðað deiliskipulag. Þannig hafi í auglýsingu verið talað um breytt deiliskipulag en yfirskrift auglýsingarinnar hafi verið endurskoðun deiliskipulags. Mátti því ætla að um heildarendurskoðun væri að ræða og hafi framsetning tillögunnar því verið áfátt skv. gr. 5.8.1. í skipulagsreglugerð.

Kærendur telji að umdeild breyting muni hafa í för með sér aukið ónæði, en um sé að ræða tvöföldun á fjölda húsa á svæðinu og vegna eðlis fyrirhugaðrar starfsemi megi búast við tíðari komum og brottförum gesta á ýmsum tímum sólarhringsins. Samkvæmt aðalskipulagi skuli nýtingarhlutfall lóða í frístundabyggð ekki vera hærra en 0,03. Í deiliskipulaginu séu lóðirnar skilgreindar sem lóðir fyrir orlofshús og ættu því að gilda skilmálar aðalskipulags fyrir slíkar lóðir. Er því um misræmi milli aðal- og deiliskipulags að ræða sem fari gegn 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 sé það skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu. Byggingarleyfin sem veitt hafi verið í þessu máli hafi verið veitt með stoð í deiliskipulagi sem kært hefur verið til úrskurðarnefndarinnar og gildi þess velti á niðurstöðu kærunnar. Því kynni svo að fara að byggingarleyfi þau sem kærð séu skorti áskilda stoð í deiliskipulagi. Meðan óvissa sé um gildi skipulagsins sé óvarlegt að ráðast í framkvæmdir á grundvelli þess.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er því hafnað að breyting deiliskipulagsins hafi ekki verið kynnt eigendum lands á svæðinu, en eins og gögn málsins beri með sér hafi þessar breytingar margsinnis verið auglýstar með áberandi hætti. Í ferlinu hafi borist athugasemdir frá lóðarhöfum tveggja lóða á svæðinu en aldrei frá þeim aðilum sem lagt hafi fram kæru til nefndarinnar.

Skipulagsstofnun hafi staðfest 4. maí 2015 breytingu á aðalskipulagi sveitarfélagsins fyrir viðkomandi svæði sem samþykkt hafi verið í sveitarstjórn 18. febrúar 2015. Í breytingunni hafi falist að hluta frístundabyggðar væri breytt í verslunar- og þjónustusvæði fyrir gisti- og ferðaþjónustu. Málsmeðferð hafi verið samkvæmt 1. mgr. 36. gr. skipulagslaga og aðalskipulagsbreytingin tekið gildi 19. maí 2015. Deiliskipulagsáætlun fyrir Kerbyggð hafi verið samþykkt í sveitarstjórn 20. maí s.á. og birt í B-deild Stjórnartíðinda 9. júlí 2015. Í breytingunni fólst að í stað 28 frístundalóða á 20 ha frístundasvæði væri gert ráð fyrir 51 lóð fyrir orlofshús ásamt einni lóð undir þjónustuhús á svæðinu og það skilgreint sem verslunar- og þjónustusvæði.

Uppbygging hafi ávallt í för með sér áhrif á umhverfið og þar með þá byggð sem fyrir sé í næsta nágrenni. Á svæðinu hafi þó lengi verið gert ráð fyrir mikilli uppbyggingu og hafi það verið mat bæði skipulagsnefndar og sveitarstjórnar að sú breyting sem nýtt skipulag feli í sér komi ekki til með að hafa meiri neikvæð áhrif en sú byggð sem áður hafi verið fyrirhuguð í formi ónæðis, hávaða-, sjón- og lyktarmengunar eða vegna aukinnar umferðar. Frekar megi gera ráð fyrir minna ónæði en áður þar sem umferð að svæðinu fari ekki lengur framhjá aðliggjandi lóðum. Tenging inn á svæðið verði skammt frá þjóðvegi. Í sveitarfélaginu séu fjölmörg frístundahús sem leigð séu út og hafi til þessa ekki borið á kvörtunum vegna ónæðis eða hávaða. Þá sé ekki líklegt að lyktarmengun komi til með að aukast þar sem hönnun fráveitukerfis verði í samræmi við gildandi lög og reglugerðir. Fráveitan verði sameiginleg en ekki rotþró við hvert hús eins og tíðkist víða í frístundabyggðum. Í skilmálum svæðisins sé gert ráð fyrir lágreistum húsum sem falla eigi vel inn í umhverfið og því ekki um neikvæð sjónræn áhrif að ræða. Húsin séu vissulega fleiri en áður hafi verið gert ráð fyrir en hámarksstærð þeirra minni auk þess sem meira samræmi verði í uppbyggingu. Í aðalskipulagi komi fram að nýtingarhlutfall lóða í frístundabyggð skuli ekki vera hærra en 0,03, en það ákvæði eigi ekki við um svæði fyrir verslun og þjónustu eins og umrætt svæði sé skilgreint í aðalskipulagi.

Af hálfu sveitarfélagsins er farið fram á frávísun kæru vegna byggingarleyfa í Kerbyggð. Kæran sé of seint fram komin. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé frestur til að skjóta máli til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt, eða mátti vera kunnugt, um ákvörðun þá sem kæra á. Hinar kærðu ákvarðanir hafi verið teknar 18. maí 2016. Verði að horfa til þess að kærendur hafi notið aðstoðar lögmanns. Kæra vegna greindrar ákvörðunar hafi hins vegar ekki komið fram fyrr en 9. ágúst 2016. Þá geti kærendur ekki átt aðild að kröfu um ógildingu byggingarleyfa sem byggist á skipulagsákvörðun sveitarstjórnar frá 20. maí 2015 sem tekið hafi gildi 9. júlí s.á. Kærendur hafi engar athugasemdir gert vegna þess deiliskipulags fyrr en með kæru sinni, dagsettri 7. ágúst 2015, þrátt fyrir að hafa átt þess kost við kynningu skipulagsins. Með afsali, dagsettu 25. mars 2016, eignaðist félagið Búhamar ehf. lóðina að Kerengi 39. Það félag sé hins vegar ekki aðili að umræddu kærumáli og beri því að vísa kærunni frá þegar af þeirri ástæðu. Ljóst sé að viðkomandi lögpersóna eignaðist ekki lóðina fyrr en löngu eftir að hin umdeilda deiliskipulagsbreyting hafi tekið gildi gildi. Lóðin að Kerengi 4 sé í sameign og ljóst sé að samaðild þeirra þurfi til að standa að umræddri kæru. Þar sem hinn eigandinn eigi ekki aðild að kærumáli þessu, beri að vísa kærunni frá þegar af þeirri ástæðu.

Kærendur hafi heldur ekki upplýst um meinta lögvarða hagsmuni sína af greindri kæru. Þá hafi ekki verið upplýst um hvernig standi á því að sameigendur að Kerengi 4 séu ekki báðir kærendur. Einnig liggi fyrir að fjarlægð húsa frá byggingarreit sé rúmlega 150 m frá húsum á lóðunum að Kerengi 4 og 39, fjær en eldra deiliskipulag gerði ráð fyrir. Ekki verði séð hvaða neikvæðu grenndaráhrif gætu verið samfara nýju skipulagi umfram það sem skipulag sem áður hafi verið fyrirhugað. Kærendur hafi ekki gert grein fyrir því hvaða efnislegu sjónarmið eða hagsmunir búi að baki kærunni eða hverjir raunverulegir hagsmunir þeirra séu. Það hljóti að teljast frumskilyrði þess að slík kæra sé tekin til meðferðar hjá nefndinni.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess krafist að kæru kærenda vegna byggingarleyfa verði vísað frá nefndinni. Umrædd byggingarleyfi hafi verið veitt með afgreiðslu byggingarfulltrúa 18. maí 2016 og staðfest á næsta sveitarstjórnarfundi þar eftir í júní. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Í þessu tilviki liggi fyrir að umræddir sömu einstaklingar hafi í ágúst 2015 lagt fram kæru og væntanlega vefengt lögmæti aðal- og deiliskipulagsbreytingar vegna fyrirhugaðra frístundahúsa í Kerbyggð sem hafi verið grundvöllur þess að unnt væri að gefa út umrædd byggingarleyfi. Kærendur hafi því ríka skyldu til að sýna árvekni gagnvart afgreiðslum byggingarfulltrúa í kjölfar slíkrar kæru. Ennfremur hafi kærendur engar skýringar gefið á því af hverju 17. júlí 2016 sé dagurinn sem þeir fengu vitneskju um byggingarleyfin. Úrskurðarnefndin geti ekki leyft sér að taka tillit til órökstuddra skýringa á tímamarki grandsemis kærenda, hvað þá eftiráskýringa. Í kærunni sjálfri komi ekki fram málefnalegar ástæður fyrir því hvers vegna taka ætti tillit til annarrar tímasetningar en þeirrar sem opinber fundargerð beri vitni um. Vísa beri kæru frá nefndinni þegar jafn ljóst sé að eins mánaðar kærufrestur sé löngu liðinn og undantekning frá þeirri meginreglu beri að skýra þröngt. Undantekningar á því beri að túlka þröngt.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Kerbyggð – Seyðishóla. Með breytingunni var heimilað að reisa þar 51 orlofshús ásamt þjónustuhúsi, en í eldra skipulagi var gert ráð fyrir 28 frístundahúsum á svæðinu.

Um kæruaðild, kærufrest og málsmeðferð mála sem borin eru undir úrskurðarnefndina fer samkvæmt lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Ekki er gerð krafa um samaðild að kærumáli þegar eigendur fasteignar eru tveir eða fleiri eða að kærandi hafi komið að málsmeðferð kærðrar ákvörðunar svo sem með athugasemdum við kynningu skipulagstillögu. Kærendur eiga frístundahús í um 200 m fjarlægð frá svæði því sem umrædd deiliskipulagsbreyting tekur til. Með hliðsjón af því getur fyrirhuguð uppbygging á skipulagssvæðinu snert grenndarhagsmuni kærenda. Um aðild kæranda vegna Kerengis 39 hefur verið upplýst að hann er eigandi félagsins sem er í dag skráð fyrir eigninni og kærir byggingarleyfin fyrir hönd þess. Verður kærumáli þessu því ekki vísað frá úrskurðarnefndinni sökum aðildarskorts kærenda.

Tillaga að deiliskipulagsbreytingu var kynnt samhliða tillögu að breytingu á aðalskipulagi vegna sama svæðis í samræmi við 2. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með áðurnefndri aðalskipulagsbreytingu var landnotkun svæðisins breytt úr frístundabyggð í verslun og þjónustu ásamt því að heimilað nýtingarhlutfall hækkaði úr 0,03 í 0,05. Deiliskipulagstillagan fékk málsmeðferð í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Hún var auglýst í Fréttablaðinu, Fréttablaði Suðurlands, Lögbirtingablaði og á heimasíðu sveitarfélagsins og var veittur sex vikna athugasemdafrestur. Þau mistök voru gerð í texta við auglýsingu breytingartillögunnar að það mátti túlka hana svo að eldra deiliskipulag gerði ráð fyrir 150 frístundahúsum á 28 frístundalóðum. Hið rétta var að um var að ræða allt að 150 m2 frístundahús sem voru 28 talsins, en það kom fram með skýrum hætti á skipulagsuppdrætti. Deiliskipulagssvæðið liggur ekki að lóðum kærenda og á 3. mgr. gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 ekki við um kynningu skipulagstillögunnar gagnvart þeim. Með aðalskipulagsbreytingunni var landnotkun skipulagssvæðisins breytt úr frístundabyggð í svæði fyrir verslun og þjónustu. Samkvæmt gr. 6.2. í skipulagsreglugerð er gert ráð fyrir að innan þeirrar landnotkunar rúmist m.a. rekstur hótela, gistiheimila, gistiskála, veitingastaða og skemmtistaða. Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 585/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald eru gististaðir hvert það hús eða húshluti sem hannað er til slíkrar starfsemi, svo sem hótel, gistiheimili, gistiskálar, íbúðir eða sumarhús, sem telst ekki íbúð eða íbúðarherbergi, þar sem dvalið er til skamms tíma, gegn endurgjaldi. Er deiliskipulagið því í samræmi við landnotkun aðalskipulags. Er hið kærða deiliskipulag samkvæmt framangreindu ekki haldið þeim form- eða efnisannmörkum sem raskað geta gildi þess.

Umsókn leyfishafa um byggingarleyfi var samþykkt á fundi byggingarfulltrúa 18. maí 2016 og staðfest af sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps 8. júní s.á. Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar er einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Kærendur halda því fram að þeir hafi ekki fengið vitneskju um afgreiðslu umræddra byggingarleyfa fyrr en 17. júlí 2016, en ljóst er að þeim var ekki tilkynnt um samþykki byggingarleyfa af hálfu sveitarfélagsins. Verður því að telja að kærufrestur hafi byrjað að líða þann dag og kæra borist innan lögmælts frests.

Samkvæmt 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 er það eitt af skilyrðum fyrir útgáfu byggingarleyfis að efni þess samræmist gildandi skipulagsáætlunum á svæðinu. Eins og að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hið kærða deiliskipulag sé ekki haldið ógildingarannmörkum. Ekki liggur fyrir að málsmeðferð byggingarleyfanna hafi verið áfátt og eiga þau stoð í gildu deiliskipulagi.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfum kærenda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps um að samþykkja breytt deiliskipulag fyrir Kerbyggð í landi Seyðishóla og kröfu um ógildingu hinna kærðu ákvarðana byggingarfulltrúa sveitarfélagsins að samþykkja sex byggingarleyfi fyrri sumarhús á skipulagssvæðinu.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                       Þorsteinn Þorsteinsson