61/2022 Tvöföldun Suðurlandsvegar

Árið 2022, fimmtudaginn 7. júlí, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 61/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 10. maí 2022 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku.

 Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 20. júní 2022, er barst nefndinni 21. s.m., kærir Waldorfskólinn í Lækjarbotnum þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 10. maí 2022 að samþykkja umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir breikkun Suður­lands­vegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi verði stöðvaðar á meðan málið er til með­ferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 24. júní 2022.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Hin kærða framkvæmd felur í sér breikkun Suðurlandsvegar frá Hólmsá ofan Reykjavíkur að Hveragerði. Heildarframkvæmdin fór í mat á umhverfisáhrifum og lá álit Skipulagsstofnunar fyrir 9. júlí 2009. Framkvæmdin var áfanga­skipt og hófust framkvæmdir við fyrsta áfanga árið 2010. Vegkaflinn sem mál þetta varðar, Fossvellir að Lögbergsbrekku, var boðinn út í júní 2021.

Á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 7. júní 2021 var umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir umræddri framkvæmd tekin fyrir og málinu frestað. Á fundi ráðsins 5. júlí s.á. var umsóknin tekin fyrir að nýju og samþykkt að grenndarkynna hana fyrir hagsmuna­aðilum og umsagnaraðilum að fengnu áliti Skipulags­stofnunar um mats­skyldu. Var hið kærða framkvæmdaleyfi grenndarkynnt með athugasemda­fresti frá 18. ágúst til 17. september 2021. Að lokinni kynningu var málið tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 20. september s.á. Athugasemdir bárust og var þeim vísað til umsagnar skipulagsdeildar. Á fundi skipulags­ráðs 4. október s.á. var umsókn Vegagerðarinnar samþykkt með vísan til umsagnar skipulags­deildar, dags. 1. s.m., með þeim takmörkunum að aðeins væri um að ræða lagningu vegarins og að hann yrði tekinn í notkun samhliða síðasta hluta áfangans. Á fundi bæjarstjórnar 12. október 2021 var afgreiðsla skipulagsráðs samþykkt.

Með úrskurði, kveðnum upp 7. apríl 2022 í máli nr. 172/2021, felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 12. október 2021 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku. Þar sem hvorki lá fyrir greinargerð bæjarstjórnar um afgreiðslu framkvæmdaleyfisins, í samræmi við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, né rökstudd afstaða hennar til álits Skipulagsstofnunar, í samræmi við þágildandi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, var talið að málsmeðferð hins kærða framkvæmdaleyfis væri haldin slíkum ágöllum að ekki væri hjá því komist að fella leyfið úr gildi.

Umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi var tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 2. maí 2022 ásamt greinargerð, dags. 29. apríl s.á., um framkvæmdaleyfi í samræmi við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og minnisblaðs skipulagsdeildar, dags. 28. s.m., um feril málsins. Var umsóknin samþykkt með tilvísun í 13. og 14. gr. skipulagslaga með þeim takmörkunum að aðeins væri um að ræða lagningu vegarins og að hann yrði tekinn í notkun samhliða síðasta hluta áfangans. Var afgreiðsla skipulagsráðs staðfest í bæjarráði 5. s.m. og á fundi bæjarstjórnar 10. s.m.

 Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á það bent að framkvæmdin sé þegar hafin og sé áætlað að henni ljúki 15. ágúst 2022. Verði framkvæmdinni haldið áfram á meðan úrskurðar­nefndin gefi sér tíma til að úrskurða um kröfu kæranda sé líklegt að möguleikar á að koma viðkomandi mannvirki í viðunandi horf, að teknu tilliti til sjónarmiða kæranda og lögmætra hagsmuna hans, fari forgörðum. Göng undir Suðurlandsveg yrðu tæplega gerð eftir að búið verði að leggja veginn. Því sé afar brýnt fyrir hagsmuni kæranda að úrskurðar­nefndin úrskurði um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða á meðan leyst sé úr aðalkröfu hans.

 Málsrök Kópavogsbæjar: Bæjaryfirvöld benda á að gerð sé grein fyrir hinni kærðu framkvæmd í gildandi Aðalskipulagi Kópavogs 2019-2040 og því sé jafnframt til staðar heimild til að falla frá grenndarkynningu, sbr. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hafin sé vinna við að deiliskipuleggja svæðið og muni það deiliskipulag liggja fyrir áður en síðari áfangi framkvæmdarinnar innan marka Kópavogs verði samþykkt.

Hið kærða leyfi feli í sér sömu heimildir til framkvæmda og áður hafi verið heimiluð. Sé framkvæmdin í fullu samræmi við matsskýrslu frá 2009. Tillögum, kröfum og athugasemdum kæranda hafi verið svarað með málefnalegum rökum. Þrátt fyrir að skipulagsyfirvöldum sé vissulega gert að hafa samráð við hagsmunaaðila í skipulagsmálum felist ekki í því skylda til að fallast á allar kröfur þeirra. Gefið hafi verið út framkvæmdaleyfi fyrir gerð hliðarvegs sem muni tengjast veginum að Waldorfskóla og þannig sé komið til móts við athugasemdir kæranda að hluta til.

 Málsrök framkvæmdaraðila: Af hálfu Vegagerðarinnar er bent á að í fyrri hluta framkvæmdarinnar sé ekki unnið að vegtenginu við Waldorfskóla. Framkvæmdaleyfið sé skilyrt þannig að óheimilt verði að taka mannvirkið í notkun fyrr en að seinni áfanganum verði lokið. Þannig verði engin breyting á aðkomuleiðum að Waldorfskóla eftir Suðurlandsvegi á meðan framkvæmdir standa yfir. Það sé fjarstæðukennt að krefjast stöðvunar á heildarverkinu á meðan úr því sé skorðið hvort fyrirhuguð vegtenging að skólanum teljist fullnægjandi eða ekki. Kröfur kæranda geti ekki réttlætt að framkvæmdir af þessari stærðargráðu verði stöðvaðar með tilheyrandi tjóni fyrir verkkaupa, verktaka og samfélagið vegna tafa á framkvæmdum, enda sé ekkert meðalhóf í slíkri kröfu. Framkvæmdin sem hér um ræðir sé öll norðan megin núverandi vegar þannig að engin áhrif séu á hagsmuni kæranda á meðan þessi hluti heildar­framkvæmdarinnar standi yfir.

Rök kæranda um að verði framkvæmdin ekki stöðvuð verði girt fyrir möguleika að leggja undirgögn fyrir gangandi vegfarendur undir veginn eigi ekki við rök að styðjast. Undirgöng fyrir gangandi vegfarendur séu ekki á skipulagi og hafi því ekki verið gert ráð fyrir slíku við tilhögun framkvæmdar. Þá væri vandséð hvers vegna ætti að leggja í slíkan kostnað þegar útivistar­svæðið sé allt sunnan megin vegarins.

Engum hagsmunum sé raskað þótt verktaki haldi áfram með vinnu sína og því beri að hafna kröfum kæranda um stöðvun framkvæmda.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kæru­stjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildar­ákvæði fyrir frestun framkvæmda kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra beri þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda.

Tekið er fram í athugasemdum um 5. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann, valdi honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af æðra stjórnvaldi.

Svo sem áður greinir telur kærandi að hin kærða ákvörðun muni hafa þau áhrif að möguleikar á að koma viðkomandi mannvirki í viðunandi horf, að teknu tilliti til sjónarmiða og lögmætra hagsmuna hans, fari forgörðum. Framkvæmdin sem um ræðir felur í sér vegagerð norðan megin við Suðurlandsveg, en kærandi er staðsettur sunnan megin vegarins. Með hinni kærðu ákvörðun er ekki verið að gera breytingar á vegtengingum kæranda við Suðurlandsveg og verður vegurinn ekki tekinn í notkun fyrr en að seinni áfanga loknum.

Í ljósi framangreinds verður ekki talin knýjandi þörf á að stöðva framkvæmdir á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður kröfu kæranda þess efnis því hafnað en frekari framkvæmdir eru á áhættu leyfishafa um úrslit málsins.

 Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kæranda um að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi verði stöðvaðar á meðan kærumálið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.