61/2022 Suðurlandsvegur

Árið 2022, þriðjudaginn 20. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhanns­dóttir prófessor tók þátt í fundinum gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 61/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 10. maí 2022 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir tvöföldun Suðurlands­vegar milli Fossvalla og Lögbergsbrekku.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. júní 2022, er barst nefndinni 21. s.m., kærir Waldorfskólinn í Lækjarbotnum ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs­bæjar frá 10. maí 2022 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir tvöföldun Suðurlands­vegar milli Fossvalla og Lögbergsbrekku. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og framkvæmdir stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 7. júlí 2022, var stöðvunarkröfunni hafnað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 24. júní 2022.

Málavextir: Hin kærða framkvæmd felur í sér tvöföldun Suðurlandsvegar milli Fossvalla og Lögbergsbrekku og er hluti af þeirri heildarframkvæmd sem felst í breikkun Suðurlandsvegar frá Hólmsá ofan Reykjavíkur að Hveragerði. Sú framkvæmd fór í mat á umhverfisáhrifum og lá fyrir álit Skipulagsstofnunar þar um 9. júlí 2009. Framkvæmdin var áfangaskipt og hófust framkvæmdir við fyrsta áfanga árið 2010, en framkvæmd þess vegkafla sem mál þetta varðar, Fossvellir að Lögbergsbrekku, var boðin út í júní 2021.

Á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 7. júní 2021 var umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmda­leyfi fyrir umræddri framkvæmd tekin fyrir og málinu frestað. Á fundi ráðsins 5. júlí s.á. var umsóknin tekin fyrir að nýju og samþykkt að grenndarkynna hana fyrir hagsmuna­aðilum og umsagnaraðilum að fengnu áliti Skipulagsstofnunar um matsskyldu. Var hið kærða framkvæmdaleyfi grenndarkynnt 18. ágúst með athugasemdafresti til 17. september 2021. Að lokinni kynningu var málið tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 20. september s.á. Athugasemdir bárust og var þeim vísað til umsagnar skipulagsdeildar. Á fundi skipulagsráðs 4. október s.á. var umsókn Vegagerðarinnar samþykkt með vísan til umsagnar skipulags­deildar, dags. 1. s.m., með þeim takmörkunum að aðeins væri um að ræða lagningu vegarins og að hann yrði tekinn í notkun samhliða síðasta hluta áfangans. Á fundi bæjarstjórnar 12. október 2021 var afgreiðsla skipulagsráðs samþykkt.

Með úrskurði, kveðnum upp 7. apríl 2022 í máli nr. 172/2021, felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 12. október 2021 um að samþykkja umsókn um framkvæmda­leyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku. Þar sem hvorki lá fyrir greinargerð bæjarstjórnar um afgreiðslu framkvæmdaleyfisins í samræmi við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 né rökstudd afstaða hennar til álits Skipulagsstofnunar í samræmi við þágildandi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum var talið að málsmeðferð hins kærða framkvæmdaleyfis væri haldin slíkum ágöllum að ekki væri hjá því komist að fella leyfið úr gildi.

Umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi var tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 2. maí 2022 ásamt greinargerð um framkvæmdaleyfi, dags. 29. apríl s.á., í samræmi við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og minnisblaðs skipulagsdeildar, dags. 28. s.m., um feril málsins. Var umsóknin samþykkt með tilvísun í 13. og 14. gr. skipulagslaga með þeim takmörkunum að aðeins væri um að ræða lagningu vegarins og að hann yrði tekinn í notkun samhliða síðasta hluta áfangans. Var afgreiðsla skipulagsráðs staðfest í bæjarráði 5. maí s.á. og á fundi bæjarstjórnar 10. s.m. Með vísan til samþykktar bæjarstjórnar gaf skipulagsfulltrúi út framkvæmdaleyfið 18. maí 2022.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann reki leik- og grunnskóla í Lækjarbotnum samkvæmt samningi við Kópavogsbæ, en skólinn sé í um 850 m fjarlægð frá Suðurlandsvegi. Ákaflega mikilvægt sé að samgöngur við skólann séu sem greiðastar. Miðað við kært framkvæmda­leyfi verði eingöngu leyfðar hægri beygjur við Suðurlandsveg, en þeir sem þurfi að fara frá skólanum og í átt að höfuðborgarsvæðinu verði að fara í gegnum vegamót við Bláfjalla­veg. Það hafi í för með sér verulega aukinn ferðatíma og kostnað.

Frá því að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi fellt fyrra framkvæmdaleyfi úr gildi hinn 7. apríl 2022, í kærumáli nr. 172/2021, hafi sveitarfélagið einungis að litlu leyti bætt úr ágöllum á málsmeðferð og gögnum málsins. Nýtt aðalskipulag hafi tekið gildi þar sem ekki sé lengur gerð krafa um að umrædd framkvæmd sæti deiliskipulagi auk þess sem í skipulags­áætluninni sé aukin áhersla á náttúruvernd, almenningssamgöngur og aðgengi almennings að útivistarsvæðum. Þá hafi verið útbúin greinargerð um hið kærða framkvæmdaleyfi, dags. 29. apríl 2022, sem sé sögð vera í samræmi við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og nýtt minnisblað skipulagsdeildar, dags. 28. apríl 2022, um feril málsins. Þrátt fyrir framangreint séu enn nokkrir ágallar á málsmeðferðinni og þeim gögnum sem liggja til grundvallar framkvæmda­leyfinu auk þess sem nýir ágallar hafi komið í ljós.

Engin grenndarkynning hafi farið fram á framkvæmdaleyfinu þótt um sé að ræða framkvæmd sem ekki styðjist við deiliskipulag, en í slíkum tilfellum beri skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga að grenndarkynna framkvæmd. Aðstæður hafi breyst frá fyrra framkvæmdaleyfi og því sé ekki hægt að vísa til grenndarkynningar sem fram hafi farið vegna eldra leyfis. Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga sé það meginregla að gera skuli deiliskipulag á svæði þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar, en sveitarstjórn sé heimilt skv. 1. mgr. 44. gr. sömu laga að ákveða að veitt verði leyfi án deiliskipulagsgerðar. Slík ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs liggi ekki fyrir. Þá hefur bæjarstjórn heldur ekki tekið ákvörðun um að heimilt sé að veita framkvæmdaleyfið án grenndarkynningar sem í vissum tilvikum væri heimilt að gera, sbr. niðurlag 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Í stað hins lögbundna ferlis hafi skipulagsráð sjálft metið og ákveðið að grenndarkynning væri óþörf. Kærandi hafi verið sviptur möguleikanum á að skoða þau gögn sem lögð séu til grundvallar hinni kærðu leyfisveitingu og koma á framfæri sjónarmiðum sínum.

Ekki liggi fyrir að umsókn Vegagerðarinnar hafi fylgt öll þau gögn sem gerð sé krafa um að fylgi umsókn um framkvæmdaleyfi skv. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Samkvæmt 3. tl. 7. gr. reglugerðarinnar skuli umsókn fylgja lýsing á framkvæmd og hvernig hún falli að gildandi skipulagsáætlunum og staðháttum. Til grundvallar afgreiðslu hins kærða framkvæmdaleyfis hafi verið umsókn leyfishafa, dags. 27. maí 2021, og betrumbætt umsókn, dags. 8. júlí s.á., en skipulagsráð hafi afgreitt málið 2. maí 2022. Í millitíðinni hafi tekið gildi Aðalskipulag Kópavogs 2019–2040 og því geti umsóknin ekki staðist kröfu fyrrgreinds reglugerðar­ákvæðis um lýsingu á því hvernig framkvæmdin falli að gildandi skipulags­áætlunum. Meðal atriða sem kærandi hafi leitast við að fá sveitarfélagið til að taka tillit til séu einmitt atriði sem aðalskipulagið kalli á, þ. á m. tenging Lækjarbotnasvæðis sunnan Suðurlands­vegar við svæðið norðan vegarins í námunda við fyrirhuguð undirgöng undir veginn fyrir umferð á hestum.

Þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin hafi ekki legið fyrir starfsleyfi Vegagerðarinnar eða þess verktaka sem unnið hafi við framkvæmdina, heldur hafi einungis legið fyrir drög að slíkum starfsleyfum með ráðgerðum gildistíma til 30. júní 2022. Gögn málsins bendi til þess að bæði sveitarfélagið og Vegagerðin telji ekki þörf á starfsleyfi fyrir Vegagerðina eða verktakann vegna framkvæmda þeirra á fjarsvæði vatnsbóla skv. 47. gr., sbr. 45. gr., heilbrigðissamþykktar nr. 555/2015 um verndarsvæði vatnsbóla innan Mosfellsbæjar, Reykjavíkur, Seltjarnarness, Kópa­vogs, Garðarbæjar og Hafnarfjarðarkaupstaðar og/eða að áðurnefnd drög að starfsleyfi væru úrelt í ljósi nýs aðalskipulags. Eigi fyrra tilvikið við sé byggt á því að vöntun á viðkomandi starfsleyfum fari í bága við skilyrði 5. tl. 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um að umsókn um framkvæmdaleyfi skuli fylgja „samþykki og/eða leyfi annarra leyfisveitenda sem fram­kvæmdin kann að vera háð samkvæmt öðrum lögum, ásamt upplýsingum um önnur leyfi sem framkvæmdaaðili er með í umsóknarferli eða hyggst sækja um.“ Eigi síðara tilvikið við sé ekki tekið mið af því að nýtt skipulag hafi tekið gildi frá því að sótt hafi verið um umrætt framkvæmda­leyfi. Gerð sé krafa um að sveitarfélagið geri grein fyrir stöðu framkvæmda­svæðisins m.t.t. vatnsverndar og þar með stöðu svæðisins gagnvart framangreindri samþykkt nr. 555/2015, enda sé greinargerð gildandi aðalskipulags og skipulagsuppdráttar þess óskýr varðandi þetta atriði.

Kærandi hafi á fyrri stigum málsins gert þá kröfu að skoðað yrði að færa tengingu ráðgerðrar heimreiðar af Suðurlandsvegi austar heldur en tillögur Vegagerðarinnar hefðu gert ráð fyrir, svo og að gert yrði ráð fyrir gangandi og hjólandi umferð og almenningssamgöngum undir Suðurlandsveg nærri núverandi afleggjara. Vegagerðin hafi hafnað því að aðrar leiðir en tenging vestan við náttúruvættið Tröllabörn standist kröfur um umferðaröryggi. Að mati kæranda hafi stofnunin ekki lagt fram viðhlítandi gögn til stuðnings þeirri fullyrðingu auk þess sem hún hafi ekki kannað með viðhlítandi hætti aðra möguleika á vegtengingu eða möguleika á að koma til móts við hugmyndir kæranda um undirgöng. Bæði Vegagerðin og Kópavogsbær hafi ekki undirbúið ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfisins nægilega vel með hliðsjón af kröfum stjórnsýsluréttarins um rannsókn máls, sbr. m.a. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki hafi verið greindar þarfir kæranda og annarra varðandi vegtengingu Lækjarbotna­svæðisins en þegar þær þarfir hafi komið í ljós vegna athugasemda kæranda hafi viðbrögðin verið ófullnægjandi. Þá hafi rökstuðningur ekki staðist kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga. Slíkt hafi verið nauðsynlegt þar sem ákvörðunin hafi farið í bága við fyrri umsögn kæranda, sbr. til hliðsjónar ákvæði 5. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Málsrök Kópavogsbæjar: Kópavogsbær vísar til þess að við endurtekna meðferð hins kærða framkvæmdaleyfis hafi ekki verið talin þörf á að grenndarkynna umsóknina að nýju. Hafi það mat verið byggt á þeim forsendum að um væri að ræða sömu umsókn og þar af leiðandi sömu gögn sem legið hefðu til grundvallar. Þá hefðu ekki verið liðnir 12 mánuðir frá þeirri grenndar­kynningu sem fram hefði farið vegna fyrra framkvæmdaleyfis auk þess sem búið hefði verið að svara innsendum athugasemdum og sjónarmiðum. Þá sé gerð grein fyrir framkvæmdinni í Aðalskipulagi Kópavogs 2019–2040 og því jafnframt til staðar heimild til að falla frá grenndar­kynningu, sbr. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þó svo að meginreglan sé sú að skipulagsyfirvöldum sé ætlað að gera deiliskipulag innan marka síns sveitarfélags sé ekki þar með sagt að þeim sé almennt óheimilt að heimila framkvæmdir á svæðum þar sem deiliskipulag liggi ekki fyrir. Þá sé bent á að fyrirhugað sé að deiliskipuleggja svæðið. Sé vinna nú þegar hafin og muni liggja fyrir áður en síðari áfangi framkvæmdarinnar verði samþykktur.

Framkvæmdin sé í fullu samræmi við matsskýrslu framkvæmdarinnar frá árinu 2009. Samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana sé gert ráð fyrir að í þeim tilvikum þegar umhverfismatsferli sé lokið við gildistöku laganna eigi eldri ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda við þegar komi að leyfisveitingum. Hafi leyfishafa því ekki verið skylt að óska eftir ákvörðun Skipulagsstofnunar um hvort tilefni væri til endurskoðunar á greindri matsskýrslu áður en framkvæmdaleyfi hafi verið gefið út, sbr. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000, enda framkvæmdir hafnar samkvæmt skilgreiningu 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 772/2021 um framkvæmdaleyfi.

Öll gögn sem lög og reglur kveði á um hafi legið fyrir við meðferð og ákvarðanatöku framkvæmda­leyfisins, þ. á m. áhættumat vegna vatnsverndar, gildandi starfsleyfi, umsagnir lögbundinna umsagnaraðila, athugasemdir hagsmunaaðila o.fl. Þá hafi jafnframt verið bætt úr þeim ágöllum sem úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi talið vera á fyrri máls­meðferð. Þeirri staðhæfingu kæranda að samráð hafi verið ófullnægjandi sé hafnað. Ítarlegt samráð hafi átt sér stað og þá sérstaklega við kæranda. Tillögum, kröfum og athugasemdum hans hafi verið svarað með málefnalegum rökum. Bent sé á að skipulagsvald, afgreiðsla leyfis­umsókna og eftirlit með framkvæmd skipulagsáætlana og leyfisskyldum framkvæmdum sé í höndum sveitarstjórnar innan marka sveitarfélags, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Skylda til samráðs feli ekki í sér að skylt sé að fallast á allar kröfur hagsmunaaðila, en allar athugasemdir séu teknar til skoðunar og þeim svarað. Umrædd framkvæmd komi ekki í veg fyrir mögulega framtíðaruppbyggingu á landi bæjarins í grennd við framkvæmdina sem sé í fullu samræmi við aðalskipulag. Þá sé bent á að gefið hafi verið út framkvæmdarleyfi fyrir gerð hliðarvegar sem ætlað sé að þjóna tengingu við veginn sem liggi að Waldorfskóla. Hafi því verið komið til móts við athugasemdir kæranda að hluta til.

 Athugasemdir Vegagerðarinnar: Af hálfu Vegagerðarinnar er bent á að umferð á leið frá Waldorfskóla að höfuðborgarsvæðinu fari í gegnum vegamót við Bláfjallaveg, en aksturstími frá skólanum að vegamótunum sé 2-3 mínútur. Ekki sé unnt að þvera 2+2 veg án þess að þrengja hann niður í eina akrein í hvora átt en með tilliti til umferðaröryggis og greiðra sam­gangna sé það ekki ákjósanlegt. Framkvæmdir Vegagerðarinnar á grundvelli mats á umhverfis­áhrifum frá árinu 2009 hafi miðast við þann framkvæmdakost sem einna minnst áhrif hafi á umhverfið og því mislæg vegamót ekki byggð, a.m.k. ekki að svo stöddu, enda ekki þörf fyrir þau miðað við umferðarmagn, aðliggjandi skipulag byggðar og að teknu tilliti til kostnaðar. Við breikkun og endurbyggingu Suðurlandsvegar sé umferðaröryggi í hávegum haft við alla hönnun og útfærslu mannvirkis. Liður í því sé að loka fyrir þveranir sem til staðar séu í dag og leita annarra lausna við tengingar. Þá sé bent á að gangnalausnir séu mikilli óvissu háðar og dýrar í framkvæmd.

Vegagerðin hafi lagt til lausn á vegtengingu að Waldorfskóla sem sé tenging um vegamót við Geirland með nýjum hliðarvegi um Lækjarbotnaland. Fyrir liggi ákvörðun Skipulagsstofnunar um að sú framkvæmd sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum, en í þeirri ákvörðun sé ítarlega fjallað um þau skilyrði sem uppfylla þurfi til að leggja hliðarveginn. Hafi nú verið gefið út framkvæmdaleyfi fyrir þeim vegi. Röksemdir kæranda með vísan til laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og friðlýsingar náttúruvættisins Tröllabarna falli því um sjálft sig ef tekið sé mið af ákvörðun Skipulagsstofnunar, en haft hafi verið samráð við Skipulagsstofnun, Skógræktar­félag Kópavogs, Minjastofnun Íslands og Náttúrufræðistofnun Íslands. Enginn umsagnaraðila hafi andmælt þeirri framkvæmd.

Fyrri umsókn um framkvæmdaleyfi hafi verið grenndarkynnt fyrir kæranda í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og hafi hann komið að athugasemdum sínum. Hafi kærandi því fengið tækifæri til að tjá sig um hina fyrirhuguðu framkvæmd. Sveitarfélaginu hafi verið heimilt að falla frá grenndarkynningu umsóknar Vegagerðarinnar um hið kærða framkvæmda­leyfi þar sem engin efnisleg breyting hafi verið frá fyrri umsókn. Skipulagslög kveði einungis á um skyldu til að endurtaka grenndarkynningu ef byggingar- eða framkvæmdaleyfi hafi ekki verið gefið út innan árs frá afgreiðslu sveitarstjórnar, sbr. 4. mgr. 44. gr. laganna, en að öðru leyti mæli lögin ekki fyrir um að endurtaka þurfi grenndarkynningu. Því sé mótmælt að aðstæður hafi breyst vegna gildistöku Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040, en eldri umsókn hafi tekið mið af þeirri skipulagsáætlun sem og eldra aðalskipulagi. Fyrirkomulag vegamóta á uppdrætti sýni mislæg vegamót við Lækjarbotna og Bláfjallaveg, en ekki sé gert ráð fyrir slíkum vegamótum við Waldorfskóla heldur sé gert ráð fyrir annars konar lausnum.

Með hliðsjón af ákvæðum skipulagslaga og vegalaga nr. 80/2007 og reglugerðum settum sam­kvæmt þeim lögum telji Vegagerðin að ekki hafi verið skylt að grenndarkynna umrædda fram­kvæmd. Í því sambandi sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 72/2011. Þar hafi nefndin talið að grenndarkynning framkvæmdaleyfis ætti einvörðungu við um framkvæmdir sem að öllu jöfnu væru háðar deiliskipulagi en ráðið yrði af 28. gr. vegalaga og gr. 4.16.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sjá nú gr. 4.1.2. í skipulags­reglugerð nr. 90/2013, sbr. gr. 5.3.2.5., að utan þéttbýlis réðist gerð þjóðvegar í aðalskipulagi að fengnum tillögum Vegagerðarinnar um legu þeirra. Þar sem gerð væri grein fyrir þjóðvegi 1 í viðkomandi aðalskipulagi væri ekki þörf á grenndarkynningu. Þar að auki eigi undanþágu­ákvæði 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga, um heimild til að falla frá grenndarkynningu ef gerð sé grein fyrir framkvæmd og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi, við í málinu þar sem hvort tveggja sé gert í gildandi aðalskipulagi.

Því sé hafnað að leyfisumsókn hafi ekki fylgt tilskilin gögn en framkvæmdalýsing hafi verið lögð fram með fyrri umsókn um framkvæmdaleyfi. Kærandi rökstyðji ekki hvernig framkvæmda­lýsingin samrýmist ekki gildandi skipulagsáætlunum eða staðháttum. Þá sé því hafnað að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið undirbúin í samræmi við kröfur stjórnsýslu­réttarins. Framkvæmdaleyfið sé í samræmi við matsskýrslu frá árinu 2009, leyfið hafi verið grenndarkynnt árið 2021 og fundað hafi verið með forsvarsmönnum kæranda um fyrirhugaðar framkvæmdir. Í greinargerð bæjarstjórnar Kópavogs með hinu kærða framkvæmdaleyfi sé listað upp á hvaða gögnum útgáfu framkvæmdaleyfisins grundvallist.

Kærandi eigi ekki lögvarinn rétt á tiltekinni gerð vegtengingar eða vegamóta. Framkvæmdar­aðili og leyfisveitandi sem fari með skipulagsvaldið ákveði hvernig tengingu verði viðkomið með tilliti til vegtæknilegra sjónarmiða, umferðaröryggis og skipulagsáætlana. Ákvæði 5. mgr. 61. gr. laga um náttúruvernd sé sérákvæði þar sem um sé að ræða skyldu til sérstaks rök­stuðnings ef raska eigi jarðminjum gegn áliti lögbundinna umsagnaraðila, en slíkum aðstæðum sé ekki fyrir að fara í þessu máli. Þá sé bent á að starfsleyfi sé ekki gefið út fyrr en leyfi til framkvæmda liggi fyrir. Því sé ekki óeðlilegt að starfsleyfi hafi ekki verið gefið út þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin og því fari framkvæmdin ekki í bága við 5. tl. 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að ekki sé fjallað um umdeilda fram­kvæmd í Aðalskipulagi Kópavogs 2019–2040 með þeim hætti að ekki þurfa að grenndarkynna hana vegna undanþáguákvæðis 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þannig sé í skipu­laginu ekki fjallað um tengingu við Waldorfskóla líkt og nú sé ráðgert auk þess sem þær fram­kvæmdir sem mestu máli skipta í sambandi við þá tengingu séu ótímasettar og óvissar. Allt aðrar áherslur séu í nýju aðalskipulagi varðandi stígagerð, almenningssamgöngur og aðgengi að náttúru en í eldra skipulagi. Bent sé á að við meðferð málsins hafi engin ákvörðun verið tekin um að grenndarkynna ekki með vísan til 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga, en samkvæmt orðalagi 1. mgr. 44. gr. verði að liggja fyrir ákvörðun sveitarstjórnar um að veita framkvæmda­leyfi án deiliskipulags. Því sé hafnað að samráð Vegagerðarinnar við kæranda hafi verið full­nægjandi

Niðurstaða: Fyrir liggur að svæðið sem hið kærða framkvæmdaleyfi tekur til hefur ekki verið deiliskipulagt auk þess sem leyfið var ekki grenndarkynnt fyrir kæranda. Að skipulagsrétti gildir sú meginregla að gera skal deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar, sbr. 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en víkja má frá þeirri skyldu með grenndarkynningu að uppfylltum frekari skilyrðum sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 44. gr. laganna. Í 5. mgr. 13. gr. sömu laga er að finna sambærilega reglu um grenndarkynningu framkvæmda­leyfis, en þar er jafnframt kveðið á um heimild til að falla frá grenndarkynningu ef gerð sé grein fyrir framkvæmdinni og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi. Í samræmi við 28. gr. vegalaga nr. 80/2007 er að öllu jöfnu gerð ítarleg grein fyrir legu þjóðvega í aðalskipulags­áætlunum sveitarfélaga og hefur því ekki tíðkast hér á landi að gera deiliskipulag vegna lagningar og endurbóta á þjóðvegum í dreifbýli. Í Aðalskipulagi Kópavogs 2019–2040 er gert ráð fyrir vegaframkvæmdinni á sveitarfélagsuppdrætti og í greinargerð skipulagsins er að finna umfjöllun um framkvæmdina, þ. á m. um hvar og hvers konar gatnamót verði á umræddum vegkafla. Að því virtu verður að telja að sveitarfélaginu hafi verið heimilt að falla frá grenndarkynningu framkvæmdaleyfisins, en fyrra framkvæmdaleyfi sem var grenndarkynnt var sama efnis og umdeilt framkvæmdaleyfi. Þótt betur hefði farið á að bókað hefði verið um á hvaða grundvelli fallið væri frá grenndarkynningu varðar það ekki ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Þar að auki kom kærandi að athugasemdum vegna grenndarkynningar sömu framkvæmdar á árinu 2021 og lágu því sjónarmið hans fyrir áður en hið kærða leyfi var afgreitt, auk þess sem gögn málsins bera með sér að frekara samráð við kæranda hafi einnig farið fram.

Framkvæmdin hefur sætt mati á umhverfisáhrifum og lá álit Skipulagsstofnunar þar um fyrir hinn 9. júlí 2009. Svo sem rakið var í málavöxtum felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 12. október 2021 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku, en sú niðurstaða byggðist á því að málsmeðferðin vék frá ákvæðum skipulagslaga og laga nr. 106/2000 varðandi afgreiðslu á og umfjöllun um leyfisumsókn vegna framkvæmdar sem sætt hefur mati á umhverfisáhrifum. Í kjölfar úrskurðarins tók bæjarstjórn Kópavogs saman greinargerð um framkvæmdaleyfið þar sem finna má ítarlega afstöðu hennar til mats á umhverfisáhrifum og álits Skipulagsstofnunar. Hefur því verið bætt úr þeim ágalla sem úrskurðarnefndin taldi vera á afgreiðslu fyrra framkvæmdaleyfis og kemur því ekki til álita að ógilda hina kærðu ákvörðun á þeim grundvelli.

Í 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi er fjallað um hvaða gögn skuli fylgja framkvæmdaleyfisumsókn. Þar á meðal er kveðið á um að umsókn skuli fylgja lýsing á framkvæmd og hvernig hún falli að gildandi skipulagsáætlunum og staðháttum, sbr. 3. tl. 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar. Þrátt fyrir að lýsing framkvæmdarinnar hafi verið gerð í júní 2021, áður en nýtt aðalskipulag tók gildi í desember s.á., getur það ekki varðað ógildingu ákvörðunarinnar þegar litið er til þess að framkvæmdin er í samræmi við gildandi aðalskipulag. Þá skal skv. 5. tl. áðurnefnds reglugerðarákvæðis einnig fylgja með leyfisumsókn fyrirliggjandi samþykki og/eða leyfi annarra leyfisveitenda sem framkvæmdin kann að vera háð samkvæmt öðrum lögum ásamt upplýsingum um önnur leyfi sem framkvæmdaaðili er með í umsóknarferli eða hyggist sækja um. Kærandi hefur gert athugasemd við að ekki hafi legið fyrir starfsleyfi Vegagerðarinnar eða þess verktaka sem muni sjá um framkvæmdina sam­kvæmt heilbrigðis-samþykkt nr. 555/2015 um verndarsvæði vatnsbóla innan Mosfellsbæjar, Reykjavíkur, Seltjarnarness, Kópavogs, Garðarbæjar og Hafnarfjarðar­kaupstaðar, heldur hafi einungis legið fyrir drög að slíku starfsleyfi. Af orðalagi fyrrgreinds 5. tl. 2. mgr. 7. gr. reglu­gerðar nr. 772/2012 er ljóst að ekki þurfa öll tilskilin leyfi að liggja fyrir áður en framkvæmda­leyfi er gefið út heldur getur eftir atvikum verði nægilegt að fyrir liggi umsóknarferli eða upp­lýsingar um áform um leyfisumsókn. Verður það því ekki talinn annmarki á málsmeðferð hins kærða framkvæmdaleyfis að ekki hafi legið fyrir útgefið starfsleyfi á grundvelli fyrr­greindrar heilbrigðissamþykktar.

Þá hefur kærandi gert athugasemd við undirbúning hins kærða framkvæmdaleyfis með hliðsjón af kröfum stjórnsýsluréttarins um rannsókn máls og vísar í því sambandi til þess að ekki hafi aðrir möguleikar á vegtengingu verið kannaðir með viðhlítandi hætti að teknu tilliti til þarfa kæranda. Af því tilefni skal á það bent að lega og vegtengingar hins umdeilda vegarkafla ráðast ekki af hinu kærða framkvæmdaleyfi heldur af Aðalskipulagi Kópavogs 2019–2040 í samræmi við ákvæði vegalaga og skipulagslaga, en sú skipulagsáætlun getur ekki sætt endurskoðun úrskurðarnefndarinnar.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 10. maí 2022 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir tvöföldun Suðurlandsvegar milli Fossvalla og Lögbergsbrekku.