Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

60/2013 Brynjureitur

Árið 2015, miðvikudaginn 25. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 60/2013, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 30. maí 2013 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Brynjureits.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. júlí 2013, er barst nefndinni sama dag, kærir Erlendur Gíslason hrl., f.h. húsfélagsins Klapparstíg 29, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 30. maí 2013 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Brynjureits. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 13. nóvember 2015. 

Málavextir: Á fundi skipulagsráðs Reykjavíkur 12. september 2012 var lagt fram erindi Laugavegsreita ehf., dags. í mars 2012, varðandi breytingu á deiliskipulagi Brynjureits, sem afmarkast af Laugavegi, Klapparstíg, Hverfisgötu og Vatnsstíg. Var samþykkt að kynna framlagða tillögu fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu. Tillagan var kynnt til 4. október s.á. og bárust ábendingar og athugasemdir, meðal annars frá kæranda.

Á fundi skipulagsráðs 7. nóvember 2012 var erindið lagt fram að nýju og samþykkt að auglýsa framlagða tillögu til breytingar á deiliskipulagi Brynjureits. Borgarráð samþykkti þá afgreiðslu 15. s.m. Tillagan var auglýst frá 21. nóvember 2012 til 4. janúar 2013 og bárust athugasemdir, meðal annars frá kæranda. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 16. janúar 2013 var tillagan samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa um innsendar athugasemdir, dags. 14. s.m. Staðfesti borgarráð þá afgreiðslu 24. s.m.

Með bréfi, dags. 30. janúar 2013, var deiliskipulagsbreytingin send Skipulagsstofnun til yfirferðar, sbr. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Stofnunin gerði athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda þar sem hún uppfyllti ekki þær kröfur sem gerðar væru til efnis í skipulagsreglugerð. Nánar tiltekið væri í gildandi deiliskipulagi, með síðari breytingum, gert ráð fyrir einnar til tveggja hæða bílakjallara fyrir allt að 100 bílastæði sem spannaði reitinn frá Laugavegi niður að Hverfisgötu. Deiliskipulagsbreytingin gerði ráð fyrir bílageymslu undir Laugavegi 27a með 18 bílastæðum og geymslu undir Laugavegi 27b. Ekki væri gerð grein fyrir öðrum bílastæðum í greinargerð deiliskipulagsbreytingarinnar, en fram hafi komið að skilmálar deiliskipulags sem samþykkt hefði verið 25. mars 2003 giltu áfram að öðru leyti. Deiliskipulagsbreytingin fæli í sér að bílakjallarinn minnkaði en að öðru leyti væri ekki fjallað um bílastæði á reitnum. Áfram giltu því kröfur um bílastæði sem settar hefðu verið fram í skilmálum samþykktum 25. mars 2003, en þeir gerðu ráð fyrir einu bílastæði á hverja nýja íbúð og einu stæði fyrir hverja 50 m2 atvinnuhúsnæðis á reitnum. Skýra þyrfti nánar bílastæðaskilmála eftir breytingu, svo sem hvort áðurnefnd 18 bílastæði væru aðeins ætluð nýjum íbúðum á sameiginlegri lóð Hverfisgötu 40 og 42 og Laugavegar 27a. Þá þyrfti að rökstyðja að hægt yrði að uppfylla óbreyttar bílastæðakröfur á reitnum þrátt fyrir breytingu á bílakjallara og fækkun bílastæða.

Skipulagsstofnun gerði einnig athugasemd við að gerðar væru breytingar utan við afmarkað breytingasvæði á uppdrætti. Nánar tiltekið væri bílakjallara á lóðinni Laugavegi 27 breytt auk þess sem sameiginlegri lóð Laugavegar 29 og Hverfisgötu 46 væri skipt í þrjár lóðir, en hvort tveggja fæli í sér bindandi skilmála um lóðir utan breytingasvæðisins. Þá var minnt á ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012 um bílastæði fyrir hreyfihamlaða og mælt með að gerð yrði grein fyrir þeim í skipulagsskilmálum. Að lokum vakti stofnunin athygli á því að húsið við Laugaveg 27b nyti friðunar samkvæmt lögum um menningarminjar nr. 80/2012, en óheimilt væri að raska friðuðum húsum og mannvirkjum, spilla þeim eða breyta, rífa þau eða flytja úr stað nema með leyfi Minjastofnunar Íslands, sbr. 29. gr. laganna.

Reykjavíkurborg svaraði athugasemdum Skipulagsstofnunar með bréfi, dags. 17. maí 2013, þar sem greint var frá því að gerðar hefðu verið breytingar á uppdrætti deiliskipulagsbreytingarinnar. Fólu þær í sér að bætt var inn texta um bílastæði auk þess sem settur var fram rökstuðningur um frávik frá reglum um lágmarksfjölda bílastæða. Athugasemdum Skipulagsstofnunar varðandi bílastæði fyrir hreyfihamlaða var svarað á þá leið að samkvæmt byggingarreglugerð yrði að uppfylla þær reglur sem fram kæmu í gr. 6.2.6. í reglugerðinni og í töflu 6.01. kæmi fram hver fjöldi bílastæða fyrir hreyfihamlaða ætti að vera í hlutfalli við fjölda almennra bílastæða. Ekki væri því þörf á að taka það fram í skilmálum deiliskipulags. Þá var tekið fram að ekki væri verið að gera breytingar á lóð Laugavegar 27, en bent var á að við skoðun á deiliskipulagsuppdrætti frá 2003 og breytingaruppdrætti frá 2006 mætti sjá að sneiðing á síðarnefnda uppdrættinum væri röng og ekki í samræmi við uppdrátt, götumynd og skilmála.

Lóðin Hverfisgata 46 og Laugavegur 29 næði frá Laugavegi að Hverfisgötu en ætlunin hefði verið að skipta henni í þrennt nú. Þar sem það væri ekki hægt nema með því að láta breytingarsvæðið ná yfir alla lóðina væri uppdrætti deiliskipulagsbreytingarinnar breytt og lóðin tekin út af afmörkuðu breytingasvæði á uppdrættinum. Engar athugasemdir hefðu borist við umrædda breytingu og friður ríkti um deiliskipulag þessarar lóðar. Því væri ekki talin ástæða til að endurauglýsa deiliskipulagsbreytinguna vegna þessa. Þá væri einnig á það bent að litlar breytingar hefðu átt sér stað á lóðinni samkvæmt deiliskipulagstillögunni. Að lokum voru tilteknar smávægilegar breytingar á uppdrættinum.

Umhverfis- og skipulagsráð tók erindið fyrir á ný hinn 22. maí 2013 og var svarbréf Reykjavíkurborgar til Skipulagsstofnunar, dags. 17. s.m., lagt fram á fundinum. Var deiliskipulagsbreytingin samþykkt með vísan til áðurnefnds svarbréfs. Borgarráð samþykkti afgreiðsluna 30. s.m. og tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2013.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að hin kærða skipulagsákvörðun stríði gegn markmiðum skipulagslaga, sbr. einkum c-lið 1. gr. laganna um að tryggja skuli réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Réttaröryggi kæranda hafi ekki verið tryggt við meðferð málsins.

Kærandi hafi gert athugasemdir við fyrirhugaða breytingu á deiliskipulaginu þar sem hann hafi talið að hún kynni að ganga á rétt íbúa við Klapparstíg 29 til umferðar meðfram norðurhlið Laugavegar 25 að bakgarði Klapparstígs 29, auk þess sem verulegur vafi leiki á um raunverulega stærð þeirrar lóðar. Kærandi hafi bent Reykjavíkurborg á þá óvissu sem ríkti um stærð lóðarinnar og í ljósi þess hefði Reykjavíkurborg borið að upplýsa málið í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar áður en endanleg ákvörðun væri tekin. Þar sem stærð og skipulag lóðarinnar liggi ekki ljóst fyrir verði ekki séð hvernig hægt hafi verið að samþykkja deiliskipulag sem eftir atvikum gangi á rétt kæranda.

Með bréfi til byggingarnefndar Reykjavíkur, dags. 1. nóvember 1990, hafi verið óskað eftir samþykki nefndarinnar fyrir því að skipta lóð Klapparstígs 29 upp í þrjár lóðir, þ.e. vesturhluta, Klapparstíg 29, sem yrði 330 m2, austurhluta, sem yrði 308 m2 og tölusettur eftir ákvörðun nefndarinnar, og sameiginlega aðkomulóð fyrir tvær fyrrnefndu lóðirnar, sem yrði 67 m2. Byggingarnefnd hafi synjað erindinu með bréfi, dags. 13. júní 1991, og hafi sú ákvörðun verið staðfest í borgarstjórn 20. s.m.

Samkvæmt opinberri skráningu Þjóðskrár Íslands sé lóð Klapparstígs 29 alls 705 m2. Í þinglýstum eignaskiptasamningi, dags. 25. febrúar 1991, komi hins vegar fram að húsinu við Klapparstíg 29 fylgi 330 m2 af eignarlóðinni samkvæmt uppdrætti mælingardeildar borgarverkfræðings, dags. 1. nóvember 1990. Þar komi einnig fram að eigninni tilheyri umferðarréttur meðfram norðurhlið Laugavegar 25, um 67 m2 reit samkvæmt fyrrgreindum uppdrætti. Svo virðist sem ekki liggi fyrir hvort þeir 308 m2 sem eftir standi af lóðinni tilheyri jafnframt Klapparstíg 29, en umrædd deiliskipulagstillaga lúti meðal annars að þeim hluta lóðarinnar. Eignaskiptayfirlýsingunni virðist hafa verið þinglýst án þess að samþykki byggingarnefndarinnar fyrir uppskiptingu lóðarinnar hafi legið fyrir. Þá verði ekki séð að austurhluti lóðarinnar hafi fengið lóðarnúmer hjá byggingarnefndinni.

Kærandi hafi bent á það í fyrri umsögnum sínum að ekki yrði séð að samþykki skipulagsyfirvalda hefði legið fyrir um uppskiptingu lóðarinnar á árinu 1991. Því hafi ekki verið svarað af hálfu borgarinnar hvort slíkt samþykki hafi legið fyrir. Liggi það ekki fyrir verði ekki annað séð en að málið hafi ekki verið upplýst af hálfu skipulags- og umhverfissviðs áður en hin kærða deiliskipulagsbreyting var samþykkt.

Í ljósi framangreinds verði að telja að óheimilt hafi verið að breyta deiliskipulaginu enda verði ekki séð að austurhluti lóðarinnar og sameiginlega aðkomulóðin tilheyri Klapparstíg 29a, heldur Klapparstíg 29.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 13. nóvember 2015, eins og áður greinir, en að öðru leyti hefur sveitarfélagið ekki látið málið til sín taka.

Niðurstaða: Hin kærða deiliskipulagsbreyting tekur til lóðanna við Hverfisgötu 40-44, Klapparstíg 31 og Laugaveg 23, 27a og 27b, en lóðin sem nefnd er Klapparstígur 29a í hinni kærðu ákvörðun, og var áður hluti lóðar Klapparstígs 29, sameinast lóðum Hverfisgötu 40-42 og Laugavegar 27a. Felur deiliskipulagsbreytingin í sér breytingar á afmörkun byggingarreita og hámarkshæð nýbygginga við Hverfisgötu 40-44, breytingu á lóðamörkum og sameiningu lóðanna Hverfisgötu 40-42 og Laugavegar 27a, sem og lóðanna Hverfisgötu 44 og Laugavegar 27b. Gert er ráð fyrir nýbyggingum við Laugaveg 27a og 27b og göngugötu í gegnum reitinn frá Hverfisgötu og Laugavegi og út á Klapparstíg með kvöð um akstur frá Klapparstíg og Laugavegi og aðkomu slökkviliðs að baklóðum. Með deiliskipulagsbreytingunni var fallið frá því að heimila fimm hæða nýbyggingu við Laugaveg 23 og í staðinn gert ráð fyrir að núverandi timburhús á lóðinni yrði gert upp auk þess sem tveggja hæða nýbygging var heimiluð norðanmegin við húsið. Þá er ráðgert að íbúðir á hverri lóð sem breytingin tekur til verði ekki færri en 12 eða fleiri en 42 og að þær verði á efri hæðum húsa. Á jarðhæð við Laugaveg og í göngugötu verði verslun og þjónusta en íbúðir á efri hæðum. Við Hverfisgötu 40-44 verði verslunar-, atvinnu- og þjónustuhúsnæði á neðstu tveimur hæðunum en atvinnu- eða íbúðarhúsnæði á efri hæðum. Þá verði gerður bílakjallari fyrir 18 bíla undir Laugavegi 27a með innkeyrslu um Hverfisgötu 40.

Kærandi telur að vafi hafi leikið á um raunverulega stærð lóðarinnar Klapparstígs 29 við samþykkt hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar, en fyrir liggur að lóðin var áður sýnd stærri í deiliskipulaginu, eða 705 m2. Athugun á þinglýstum skjölum, s.s. afsölum og kaupsamningum um Klapparstíg 29, leiðir hins vegar í ljós að lóðin sem fylgir húsinu við Klapparstíg 29 er 330 m2 og er hin kærða deiliskipulagsbreyting því í samræmi við þinglýst gögn hvað það varðar. Þá verður ekki séð að með deiliskipulagsbreytingunni sé gengið á rétt íbúa við Klapparstíg 29 til umferðar meðfram norðurhlið Laugavegar 25, enda er kvöð um umferð á þessum stað sýnd með greinargóðum hætti á deiliskipulagsuppdrætti.

Í greinargerð deiliskipulagsbreytingarinnar er að finna rökstuðning fyrir frávikum frá reglum um fjölda bílastæða á reitnum og er það í samræmi við gr. 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sem þá gilti skv. 4. tl. ákvæðis til bráðabirgða í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þrátt fyrir athugasemdir Skipulagsstofnunar þess efnis er ekki fjallað sérstaklega um fjölda bílastæða fyrir hreyfihamlaða.  Eins og hér stendur á verður þó ekki talið að það geti haft áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar enda eru fyrir hendi ákvæði í byggingarreglugerð nr. 112/2012 í þessu efni sem taka verður tillit til við frekari byggingu skipulagsreitsins.

Að öllu framangreindu virtu verður hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki talin vera haldin slíkum form- eða efnisannmörkum að leiða eigi til ógildingar hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna tafa við gagnaöflun og sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 30. maí 2013 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Brynjureits.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson                                             Þorsteinn Þorsteinsson