Ár 2002, mánudaginn 10. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru aðalmennirnir, Ásgeir Magnússon hrl., formaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur ásamt varamanninum Óðni Elíssyni hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 60/2000, kæra Stimplagerðarinnar ehf. á ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar frá 5. september 2000 um að synja umsókn kæranda um að fá eignarhluta í fasteigninni Iðnbúð 5, Garðabæ samþykktan sem íbúð.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 9. október 2000, sem barst nefndinni 10. október 2000, kærir Sveinn Guðmundsson hdl., f.h. Stimplagerðarinnar ehf., þá ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar frá 5. september 2000 að synja umsókn kæranda um að fá eignarhluta kæranda í fasteigninni Iðnbúð 5, Garðabæ, samþykktan sem íbúð. Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Í gildandi aðalskipulagi Garðabæjar er það svæði sem Iðnbúð tilheyrir skilgreint sem iðnaðar- og verslunarsvæði. Svæðið mun hafa verið deiliskipulagt á árinu 1977 og í deiliskipulagsskilmálunum sem nefndir eru „Skilmálar fyrir Iðnaðarlóðir í Búðahverfi” kemur fram að lóðirnar séu ætlaðar léttum framleiðslu- og þjónustuiðnaði, sem geti verið í íbúðahverfi, án þess að valda íbúum hættu eða vandræðum. Markmið skilmálanna er sagt það að auka á fjölbreytni athafna í hverfinu og skapa möguleika á því að heimili og vinnustaðir séu nálægt hvort öðru. Á árinu 1989 voru gerðar lítils háttar breytingar á skipulagsskilmálunum sem miðuðu að því að heimila verslunarrekstur á svæðinu. Frá árinu 1978 til ársins 1989 samþykktu byggingaryfirvöld 8 íbúðir í Iðnbúð og 7 íbúðir í Smiðsbúð. Þá hafa verið samþykkt 10 íbúðarherbergi í Iðnbúð 3 og 13 stúdíóíbúðir í Smiðsbúð 3 sem rekið er sem gistiheimili.
Fasteignin að Iðnbúð 5, Garðabæ er fjöleignarhús. Í húsinu eru sex eignarhlutar, þrír þeirra eru á fyrstu hæð og eru nýttir undir atvinnurekstur en þrír eignahlutanna eru á annarri hæð og eru notaðir til íbúðar. Tveir eignahlutanna, sem nú eru nýttir sem íbúðarhúsnæði, voru samþykktir til þeirra nota af bæjaryfirvöldum á árinu 1981 og 1984. Eignarhluti kæranda er þriðji eignarhlutinn á annarri hæð hússins. Á árinu 1994 leituðu þáverandi eigendur að eignarhluta kæranda eftir því við bæjaryfirvöld að eignarhlutinn yrði samþykktur til íbúðarnota en erindinu var hafnað.
Kærandi keypti eignarhluta sinn í Iðnbúð 5 í janúar 1996 sem ósamþykkta íbúð og mun húsnæðið hafa verið nýtt til íbúðar um langt skeið. Kærandi sótti um samþykki bæjaryfirvalda á húsnæðinu til íbúðarnota með bréfi dags. 23. júlí 1998 en því erindi var hafnað í skipulagsnefnd 2. september 1998. Sú afgreiðsla var staðfest á fundi bæjarstjórnar 17. september sama ár. Kærandi óskaði rökstuðnings fyrir synjuninni með bréfi dags. 27. október 1998, og var sá rökstuðningur veittur í bréfi bæjarritara dags. 2. nóvember 1998. Þar var skírskotað til rökstuðnings í bréfi bæjarverkfræðings dags. 7. október 1994 til fyrri umsækjenda um sambærilegt erindi vegna viðkomandi húsnæðis.
Hinn 31. ágúst 2000 sótti kærandi um leyfi til skipulagsnefndar til að loka hurðargati milli efri og neðri hæðar að Iðnbúð 5 og jafnframt var ítrekuð beiðni um að fá húsnæði kæranda samþykkt sem íbúð. Með bréfi bæjarritara, dags. 6 september 2000, var kæranda tilkynnt að bæjarráð hefði samþykkt á fundi hinn 5. september 2000 að beiðni um leyfi til breytinga á húsnæðinu yrði vísað til byggingarnefndar en beiðni um samþykkt húsnæðisins til íbúðar hafnað með sömu rökum sem fyrr. Kærandi undi ekki þeim málalokum og skaut synjun bæjarráðs til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Úrskurðarnefndinni barst bréf frá lögmanni kæranda, dags. 29. október 2000, ásamt afriti bréfs eldvarnareftirlits höfuðborgarsvæðisins, dags. 8. október 2000, þar sem fram kemur að eldvarnareftirlitið bendi á þann ágalla í eldvörnum að húsnæði kæranda sé, án heimildar sveitarstjórnar, notað til íbúðar og er kæranda gefinn frestur til að bæta úr þessum ágalla að viðlögðum þvingunarúrræðum.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að bæjaryfirvöld verði að horfast í augu við þá staðreynd að við Iðnbúð í Garðabæ séu nú búsettir 32 íbúar. Byggðin hafi þróast yfir í blandaða byggð atvinnu- og íbúðarhúsnæðis. Víða í Búðahverfi sé svo háttað að efri hæðir húsa séu nýttar til íbúðar, hvort sem þær hafa verið samþykktar eður ei, en neðri hæðir til atvinnurekstrar. Slík blönduð notkun húsnæðis sé víða þekkt og sé sú einnig raunin í Garðabæ.
Bæjaryfirvöld hafi samþykkt íbúðir á svæðinu, m.a. tvær af þremur íbúðum á annarri hæð að Iðnbúð 5. Sveitarstjórnir verði að gæta samræmis í afgreiðslu mála með hliðsjón af jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins. Ekki sé hægt að fallast á þau rök bæjaryfirvalda að íbúðir hafi einungis verið samþykktar til nota fyrir húsverði. Nægi að benda á að á annarri hæð Iðnbúðar 5 séu nú þegar tvær samþykktar íbúðir sem séu 1/3 hluti allrar fasteignarinnar. Hér sé um að ræða málamyndaástæður af hálfu bæjaryfirvalda. Staðreyndin sé sú að téðar íbúðir hafi aldrei verið notaðar sem íbúðir húsvarða enda fráleitt að svo stór hluti húseignarinnar hafi verið ætlaður til slíkra nota og það hafi verið ljóst frá upphafi.
Kærandi mótmælir því að meint eldhætta geti réttlætt synjun bæjaryfirvalda á umsókn kæranda. Aðaluppdrættir hússins hafi verið samþykktir og séu í samræmi við byggingarreglugerð og staðla um eldvarnir. Byggingarfulltrúi bæjarins hafi og samþykkt byggingarnefndarteikningar er íbúðirnar tvær á annarri hæð Iðnbúðar 5 voru samþykktar.
Kærandi telur umsókn sína um nýtingu húsnæðisins til íbúðar í samræmi við skipulag á svæðinu svo sem það hafi þróast. Synjun bæjaryfirvalda á erindinu feli í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins og þær ástæður er bæjaryfirvöld greini sem rök fyrir synjuninni eigi ekki við um húsnæði kæranda fremur en annað íbúðarhúsnæði á svæðinu.
Málsrök bæjaryfirvalda: Bæjaryfirvöld gera þá kröfu fyrir úrskurðarnefndinni að hin kærða ákvörðun verði látin standa óhögguð með eftirgreindum rökum:
Búðahverfið sé í skipulagsáætlunum ætlað fyrir atvinnu- þjónustu og verslunarhúsnæði. Skipulagsskilmálar geri ekki ráð fyrir íbúðum í hverfinu og með því sé verið að tryggja ákveðið framboð iðnaðarhúsnæðis í nálægð íbúðarbyggðar. Í upphafi hafi verið heimilað að hafa eina húsvarðaríbúð í hverju húsi en í undantekningartilfellum hafi þær orðið fleiri ef sömu lóðinni hafi verið úthlutað til fleiri en eins aðila. Þá hafi í einstaka tilfellum verið samþykktar íbúðir af öðrum ástæðum.
Fljótlega hafi komið í ljós að sambýli iðnaðar og íbúða hafi átt erfitt uppdráttar. Frágangur og aðstaða á lóðum sé óvíða í samræmi við kröfur um íbúðarhúsnæði enda séu gerðar mismunandi kröfur til íbúðar- og atvinnuhúsnæðis í skipulags- og byggingarlögum og byggingarreglugerð. Inngönguleiðir í íbúðir séu víða á stöðum þar sem búast megi við umferð atvinnutækja. Þá sé til þess að líta að í iðnaðarhúsnæði séu oft hættuleg efni, svo sem gas og annar eldsmatur, sem geri sambýli iðnaðarhúsnæðis og íbúða erfitt. Yfirvöld eldvarnaeftirlits séu oft virt að vettugi þegar um sé að ræða kröfur um ítrustu eldvarnir og reynslan sýni að erfitt sé að fylgjast með því að öryggi íbúa sé tryggt í húsum af þessu tagi.
Bæjaryfirvöld hafi viljað sporna við þessari þróun og hafi um margra ára skeið hafnað umsóknum um breytingu á atvinnuhúsnæði í íbúðir í hverfinu. Dæmalaust sé að slíkar breytingar hafi verið heimilaðar allt frá árinu 1989 í kjölfar breytinga á skipulagsskilmálum fyrir hverfið. Í ákvæðum skipulags- og byggingarlaga komi fram forræði sveitarfélaga og skylda til að annast gerð skipulagsáætlana þar sem mörkuð sé stefna um landnotkun og þróun byggðar. Í Aðalskipulagi Garðabæjar 1995-2015 sé hinu umdeilda svæði lýst sem hverfi iðnaðar,- verslunar- og þjónustufyrirtækja.
Telja verði að sveitarfélög hafi sjálfsforræði á því hvort vikið sé frá gildandi skilmálum og þá á grundvelli eigin forsendna og lagaheimilda hverju sinni. Hér breyti í engu hagsmunir kæranda að breyttri notkun húsnæðisins enda veiti eignarréttur ekki heimildir til að nota eignir andstætt gildandi skipulagsskilmálum. Þeir skilmálar hafi lengi legið fyrir og hafi átt að vera kæranda kunnir er hann eignaðist húseignina. Skipulagsskilmálunum verði ekki breytt með notkun húsnæðis í andstöðu við gildandi skipulag en bæjaryfirvöld eigi erfitt um vik við að sporna við þeirri óheimilu notkun.
Hin kærða ákvörðun bæjaryfirvalda hafi því verið í samræmi við gildandi skipulag sem stefni að lögmætum markmiðum. Synjun á erindi kæranda brjóti ekki gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga heldur sé hún í samræmi við afgreiðslu annarra sambærilegra mála um áraraðir.
Gagnaöflun. Úrskurðarnefndin hefur aflað gagna í málinu um skipulag svæðisins og upplýsingar um fjölda samþykktra íbúða. Þá kynnti úrskurðarnefndin sér staðhætti í hverfinu.
Niðurstaða: Fyrir liggur að á hinu umdeilda svæði gerir aðal- og deiliskipulag ráð fyrir húsnæði fyrir atvinnustarfsemi sem geti verið í íbúðarbyggð. Jafnframt er í ljós leitt að byggingaryfirvöld hafa samþykkt nokkurn fjölda íbúða í hverfinu og auk þess heimilað rekstur tveggja gistiheimila í Iðnbúð og Smiðsbúð. Frá árinu 1989 hafa ekki verið samþykktar einstakar íbúðir en frá árinu 1999 mun hafa verið rekið gistiheimili með 13 stúdíóíbúðum í Smiðsbúð 3. Samkvæmt upplýsingum byggingaryfirvalda í Garðabæ hafa tvær umsóknir um leyfi fyrir íbúðir borist eftir árið 1989 auk þeirrar sem hér er til umfjöllunar en þeim umsóknum hafi verið hafnað. Önnur umsóknin var frá fyrri eigendum að eignarhluta kæranda en hin frá eiganda eignarhluta í Iðnbúð 4.
Vegna þröngra skilmála deiliskipulagsins fyrir Iðnbúð og Smiðsbúð um eðli þeirrar atvinnustarfsemi sem heimiluð er á svæðinu verður ekki séð að öryggissjónarmið, hljóð- eða loftmengun hindri samtvinnun íbúðabyggðar og atvinnustarfsemi enda er deiliskipulagssvæðið umkringt íbúðabyggð. Í Iðnbúð 5 hafa verið samþykktar tvær íbúðir og ekkert hefur komið fram um að við afgreiðslu byggingaryfirvalda á þeim umsóknum hafi verið vikið frá reglum skipulags- og byggingarlaga eða reglugerða um íbúðarhúsnæði.
Í Iðnbúð eru 7 fasteignir og þar hafa verið samþykktar 8 íbúðir og samþykkt 10 íbúðarherbergi til gistiheimilisrekstrar. Í Smiðsbúð eru 11 fasteignir og þar hafa verið samþykktar 7 íbúðir auk reksturs gistiheimilis með 13 íbúðum. Fallist er á það með kæranda að í Iðnbúð og Smiðsbúð sé nú blönduð byggð atvinnu- og íbúðarhúsnæðis og hafa skipulagsyfirvöld átt þátt í þeirri þróun með veitingu leyfa fyrir íbúðarhúsnæði á svæðinu. Þessi þróun er í bága við gildandi aðalskipulag og deiliskipulag hverfisins.
Í 11. tl. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sem sett var með l. nr. 117/1999, segir að ef sótt er um byggingarleyfi í götureit eða reit þar sem framkvæmt hefur verið í verulegu ósamræmi við samþykkt deiliskipulag skuli endurskoðun á deiliskipulagi fara fram áður en byggingarleyfisumsókn er afgreidd ef um verulega framkvæmd er að ræða en að öðru leyti fari um málsmeðferð eftir 26. gr. laganna. Tilgangur ákvæðisins hlýtur að vera sá að skipulagsyfirvöld vinni að því að eyða misræmi milli skipulags og byggðar sem fyrir er á deiliskipulagsreit í þeim tilvikum þegar verulegs ósamræmis gætir þar á milli. Gert er skylt að endurskoða deiliskipulag þegar svo er ástatt áður en byggingarleyfisumsókn er felur í sér verulega framkvæmd á viðkomandi skipulagsreit er afgreidd. Með hliðsjón af markmiði ákvæðisins verður að skilja skírskotun til 26. gr. skipulags og byggingarlaga svo að um aðrar og veigaminni byggingarleyfisumsóknir við sömu aðstæður nægi grenndarkynning áður en umsókn er afgreidd enda er sá háttur á hafður þegar byggingarleyfisumsókn hefur í för með sér óverulega breytingu á gildandi skipulagi.
Sú breyting sem orðið hefur á nýtingu húsnæðis á skipulagsreit fyrir Iðnbúð og Smiðsbúð verður að teljast veruleg. Fjöldi eignarhluta fasteigna á svæðinu hefur verið samþykktur til íbúðarnota þrátt fyrir að skipulag geri einungis ráð fyrir iðnaðar- verslunar- og þjónustustarfsemi. Ljóst er því að verulegs ósamræmis gætir milli skipulags og byggðar á skipulagsreitnum þannig að fyrirmæli 11. töluliðar ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum nr. 73(1997 eiga hér við. Umdeild byggingarleyfisumsókn kæranda felur ekki í sér verulega framkvæmd í skilningi umrædds ákvæðis en með hliðsjón af 26. gr. skipulags- og byggingarlaga áttu skipulagsyfirvöld að láta fara fram grenndarkynningu vegna umsóknarinnar um breytta nýtingu húsnæðisins áður en umsóknin var afgreidd. Úrskurðarnefndin telur að þróun byggðar í Iðnbúð og Smiðsbúð sé í andstöðu við aðal- og deiliskipulag og knýi á um endurskoðun skipulags svæðisins.
Útgáfa byggingarleyfis er stjórnvaldsákvörðun sem lýtur reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við þær ákvarðanir verður m.a. að taka mið af jafnræðisreglu 11. gr. laganna. Ljóst er að synjun á umsókn kæranda um að fá að nota eignarhluta sinn í Iðnbúð 5 til íbúðar fer í bága við jafnræðissjónarmið. Bæjaryfirvöld hafa samþykkt notkun tveggja af þremur eignarhlutum á annarri hæð fasteignarinnar til íbúðarnota en synja nú þriðja eigandanum um sömu not. Í ljósi byggðaþróunar á svæðinu verður ekki séð að nýting eignarhluta kæranda til íbúðarnota fari fremur í bága við markmið skipulagsyfirvalda um byggðamynstur svæðisins en nýting annarra eignarhluta á sama stað sem samþykktir hafa verið til þeirra nota. Þá verður ekki á það fallist að fyrir liggi óyggjandi stefnubreyting bæjaryfirvalda á nýtingu húsnæðis í Búðahverfi frá árinu 1989. Breyting sú sem þá var gerð á deiliskipulagsskilmálum í Iðnbúð og Smiðsbúð getur í engu um breytingar á eldri skilmálum um íbúðir á svæðinu og synjun tveggja umsókna um íbúðir þar eftir 1989, þar af önnur vegna umdeilds eignarhluta í máli þessu, gefa ekki næga vísbendingu um slíka stefnubreytingu.
Með hliðsjón af framangreindum rökum og með vísan til 11. töluliðs bráðabirgðaákvæðis skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er hin kærða ákvörðun felld úr gildi.
Úrskurður í máli þessu hefur dregist verulega vegna anna úrskurðarnefndarinnar er stafar af miklum málafjölda sem beint hefur verið til nefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar frá 5. september 2000 um að synja umsókn kæranda um að fá eignarhluta kæranda í fasteigninni Iðnbúð 5, Garðabæ, samþykktan sem íbúð er felld úr gildi.
_____________________________________
Ásgeir Magnússon
_______________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Óðinn Elísson
