6/2016 Álver Grundartanga

Árið 2018, þriðjudaginn 6. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 6/2016, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 16. desember 2015 um útgáfu starfsleyfis fyrir framleiðslu á allt að 350.000 tonnum af áli á ári, auk reksturs málmsteypu, ker- og skautsmiðju, flæðigryfju fyrir framleiðsluúrgang samkvæmt deiliskipulagi og geymslusvæða fyrir tímabundna geymslu framleiðsluúrgangs.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. janúar 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir Umhverfisvaktin við Hvalfjörð þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 16. desember 2015 að veita Norðuráli Grundartanga ehf. starfsleyfi fyrir framleiðslu í álveri sínu á Grundartanga á allt að 350.000 tonnum af áli á ári, auk reksturs málmsteypu, ker- og skautsmiðju, flæðigryfju fyrir framleiðsluúrgang samkvæmt deiliskipulagi og geymslusvæða fyrir tímabundna geymslu framleiðsluúrgangs. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 14. mars 2016.

Málsatvik og rök: Umhverfisstofnun veitti 16. desember 2015 Norðuráli Grundartanga ehf. starfsleyfi fyrir framleiðslu í álveri sínu á Grundartanga á allt að 350.000 tonnum af áli á ári, auk reksturs málmsteypu, ker- og skautsmiðju, flæðigryfju fyrir framleiðsluúrgang samkvæmt deiliskipulagi og geymslusvæða fyrir tímabundna geymslu framleiðsluúrgangs.

Með stefnu, sem birt var 19. apríl 2016, var höfðað dómsmál til ógildingar á starfsleyfinu og var meðferð kærumáls þessa frestað á meðan beðið væri niðurstöðu dómstóla.

Kærandi bendir á að í hinu kærða starfsleyfi sé dregið örlítið úr heimild til losunar flúors. Losunarheimildir geri leyfishafa eigi að síður mögulegt að sleppa langtum meira flúori út í andrúmsloftið en verið hafi á árinu 2014, en það starfsár hafi leyfishafi notað sem viðmið um getu sína til að draga úr losun flúors. Samkvæmt hinu kærða starfsleyfi verði engar upplýsingar hægt að fá um það hvenær mikið útsleppi flúors eigi sér stað. Bændur, aðrir íbúar, svo og eigendur frístundahúsa við Hvalfjörð, að ógleymdum fjölmörgum ferðamönnum og útivistarfólki, þurfi að lifa með þeirri staðreynd að ekki séu til upplýsingar um styrk og áhrif loftmengunar af völdum flúors í umhverfi þeirra. Flúormengun sé aðeins mæld hálft árið, ekki hafi farið fram rannsóknir á áhrifum viðvarandi flúormengunar á íslenskt búfé, íbúar geti ekki fylgst með flúormengun í rauntíma og reynslan sýni að mengunarslys geti orðið án þess að íbúar séu varaðir við. Þá hafi leyfishafi í hendi sér utanumhald umhverfisvöktunar vegna eigin mengunar.

Af hálfu Umhverfisstofnunar er áréttað að heimild til losunar á heildarmagni flúors hafi verið haldið óbreyttri. Losunarheimild á hvert framleitt tonn af áli sé lækkuð til mótvægis við framleiðsluaukninguna. Mikilvægt sé að umhverfisvöktun sé hluti af umhverfisstjórnun leyfishafa, en Umhverfisstofnun fylgi því eftir að mælingar séu áreiðanlegar og miðlun gagna skilvirk. Stofnunin geti ákveðið að breyta fyrirkomulagi umhverfisvöktunar ef ástæða sé til, sbr. grein 4.2 í starfsleyfi.

Stofnunin bendi á niðurstöðu Matvælastofnunar þess efnis að veikindi hrossa hafi ekki tengst áhrifum vegna flúors. Viðmiðunarmörk fyrir flúor í fóðri og fyrir loftgæði séu til staðar og á Grundartangasvæðinu hafi hvorki magn flúors í grasi né loftgæði mælst yfir viðmiðunarmörkum flúors. Ekki hafi komið fram mælingar eða vísbendingar um umtalsverða flúormengun sem gefi til kynna álag vegna mengunar. Þá standi yfir endurskoðun á vöktunaráætlun á Grundartangasvæðinu. Upplýsingagjöf um mengunarslys til almennings sé nauðsynleg og í því augnamiði sé ákvæði í starfsleyfinu, sbr. grein 2.7.

Af hálfu leyfishafa í málinu er tekið undir sjónarmið Umhverfisstofnunar.

Niðurstaða: Í kærumáli þessu er krafist ógildingar á starfsleyfi sem Umhverfisstofnun veitti til framleiðslu á allt að 350.000 tonnum af áli á ári og tengds rekstrar. Dómsmál var höfðað af öðrum aðila til ógildingar á greindu starfsleyfi, en með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 14. desember 2016 voru íslenska ríkið, Umhverfisstofnun og Norðurál Grundartanga ehf. sýknuð af ógildingarkröfunni. Dómurinn var staðfestur með skírskotun til forsendna hans af Hæstarétti, sbr. dóm í máli nr. 4/2017, sem kveðinn var upp 25. janúar 2018.

Héraðsdómur tiltekur m.a. í forsendum sínum að reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun sé mjög ítarleg og það sé hið umdeilda starfsleyfi einnig. Tók dómurinn fram að sérstaklega væri nefnt í gr. 1.6 í starfsleyfinu að endurskoða ætti starfsleyfið ef mengun af völdum rekstrarins væri meiri en búast mætti við þegar starfsleyfið var gefið út eða ef vart yrði við mengun sem ekki hefði verið gert ráð fyrir við útgáfu leyfisins. Fjallaði dómurinn um losunarmörk tengd heildarframleiðslu, sbr. gr. 3.9 í starfsleyfinu, og tók fram að nýja starfsleyfið frá 16. desember 2015 hefði ekki heimilað meiri flúormengun en eldra starfsleyfi gerði ráð fyrir. Ályktaði dómurinn sem svo að ef mengunin færi fram úr heimildinni samkvæmt starfsleyfinu bæri Umhverfisstofnun að bregðast við því, sbr. 2. mgr. 5. gr. a í lögum nr. 7/1988 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Féllst dómurinn ekki á, miðað við núverandi framleiðslu, að nýja starfsleyfið veiti auknar heimildir til flúormengunar. Benti dómurinn á að gögn málsins bæru það með sér að víðtæk rannsókn hefði farið fram á ætluðum áhrifum flúors á umhverfi og hefði umhverfisráðuneytið samþykkt umhverfisvöktunaráætlun á Grundartanga. Í niðurstöðu skýrslu á árinu 2014 kæmi fram að í öllum tilvikum væru viðmiðunarmörk uppfyllt sem sett hefðu verið í starfsleyfum og reglugerðum fyrir loftgæði, ferskvatn, sjó og hey. Var það niðurstaða dómsins að miðað við alla þá rannsókn sem fram hefði farið allt frá 2009 hefðu ekki verið efni fyrir Umhverfisstofnun til að bíða með útgáfu starfsleyfis þar til niðurstöður nánar tilgreindrar rannsóknar lægju fyrir. Auk þess væru í starfsleyfinu ákvæði um breytingar á því kæmu nýjar upplýsingar fram. Taldi dómurinn enn fremur ósannaða þá málsástæðu að slys og bilanir í starfsemi Norðuráls á Grundartanga hefðu valdið aukinni mengun og reynst skaðleg fyrir heilsu dýra. Að öllu þessu virtu hafnaði dómurinn því að málsmeðferð Umhverfisstofnunar hefði verið í andstöðu við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Málsrök kæranda fyrir úrskurðarnefndinni lúta einkum að losun flúors og þeim mengunaráhrifum sem losuninni fylgja. Samkvæmt því sem að framan er rakið hafa dómstólar komist að þeirri niðurstöðu að hið kærða starfsleyfi veiti ekki auknar heimildir til flúormengunar, að víðtæk rannsókn hafi farið fram á ætluðum áhrifum flúors á umhverfi og að í nánar tilgreindri skýrslu komi fram að í öllum tilvikum væru viðmiðunarmörk uppfyllt sem sett hefðu verið í starfsleyfum og reglugerðum fyrir loftgæði, ferskvatn, sjó og hey. Einnig að þar til bært stjórnvald hafi samþykkt umhverfisvöktunaráætlun á Grundartanga. Með vísan til framangreinds, sem og 60. gr. stjórnarskárinnar nr. 33/1944, verður kröfu kæranda um ógildingu hins kærða starfsleyfis hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna þeirra atvika sem að framan eru rakin.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 16. desember 2015 um útgáfu starfsleyfis fyrir framleiðslu á allt að 350.000 tonnum af áli á ári, auk reksturs málmsteypu, ker- og skautsmiðju, flæðigryfju fyrir framleiðsluúrgang samkvæmt deiliskipulagi og geymslusvæða fyrir tímabundna geymslu framleiðsluúrgangs.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon