40/2016 Auðbrekka

Árið 2018, fimmtudaginn 8. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 40/2016, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 26. apríl 2016 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Auðbrekku – þróunarsvæði, svæði 1, 2 og 3.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. apríl 2016, er barst nefndinni 27. s.m., kæra 45 íbúar við Löngubrekku í Kópavogi þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 26. apríl 2016 að samþykkja deiliskipulag fyrir Auðbrekku – þróunarsvæði, svæði 1, 2 og 3. Gera kærendur þá kröfu að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með bráðabirgðaúrskurði, uppkveðnum 15. júní 2016, var kröfu um stöðvun framkvæmda synjað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 17. maí 2016.

Málavextir: Hið umþrætta deiliskipulag tekur til reita innan Auðbrekkusvæðis í Kópavogi. Samkvæmt Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 er svæðið þróunarsvæði, ÞR-2 Auðbrekka Nýbýlavegur.

Hinn 29. janúar 2015 var haldinn íbúafundur og var samantekt frá honum lögð fyrir fund skipulagsnefndar 9. febrúar s.á. Á fundi nefndarinnar 4. maí s.á. var lögð fram skipulagslýsing fyrir þróunarsvæði Auðbrekku og drög að deiliskipulagi fyrir svæðið. Var lýsingin samþykkt í samræmi við 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og henni vísað til bæjarráðs og bæjarstjórnar, sem staðfesti hana á bæjarstjórnarfundi 12. maí 2015. Á fundi skipulagsnefndar 5. október s.á. var lögð fram tillaga að deiliskipulagi fyrir hluta þróunarsvæðis Auðbrekku, svæði 1, 2 og 3, og samþykkt að hún yrði auglýst í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Á bæjarstjórnarfundi 12. s.m. var afgreiðsla skipulagsnefndar staðfest. Að lokinni kynningu var tillagan lögð fram að nýju, með áorðnum breytingum, á fundi skipulagsnefndar 18. janúar 2016 og hún samþykkt ásamt umsögn um framkomnar athugasemdir. Á bæjarstjórnarfundi 26. s.m. var afgreiðsla skipulagsnefndar staðfest. Á fundi skipulagsnefndar 11. apríl 2016 var, með vísan til erindis Skipulagsstofnunar, dags. 24. febrúar s.á., lögð fram leiðrétt deiliskipulagstillaga og var hún samþykkt með vísan til 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Á bæjarstjórnarfundi 26. s.m. var afgreiðsla skipulagsnefndar staðfest. Með auglýsingu birtri í B-deild Stjórnartíðinda 17. maí 2016 tók deiliskipulagið gildi.

Í deiliskipulaginu felst að reistar verða 165 nýjar íbúðir auk þess að byggt verður við núverandi atvinnuhúsnæði og nýtt verslunar- og þjónustuhúsnæði reist. Meðalnýtingarhlutfall deiliskipulagssvæðisins er um 0,55 fyrir breytingar. Áætlað nýtingarhlutfall á reit 1 fer úr 1,1 í 1,9, á reit 2 úr 0,6 í um 3,0 og á reit 3 úr 0,12 í 2,8.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að tveir átta hæða turnar sem heimilaðir séu með hinu kærða deiliskipulagi muni rýra verðgildi fasteigna þeirra, en frá þeim megi nú njóta útýnis meðal annars til Snæfellsjökuls, Skerjafjarðar, flugvallarins, Öskjuhlíðar, Akrafjalls, Skarðsheiðar og Esjunnar. Skipulagið skerði lífsgæði íbúa og mikilfenglegt útsýni muni hverfa. Þá muni bílaumferð aukast verulega með tilheyrandi mengun, verri hljóðvist, töfum og slysahættu.

Farið sé fram á það að bæjaryfirvöld gæti meðalhófs og að turnarnir á reit 1-3 verði lækkaðir að lágmarki um þrjár hæðir. Ekki verði byggt ofan á Auðbrekku fyrir framan Löngubrekku 41-47 og heldur ekki byggt þar á milli, eða gerður þar bílakjallari. Dregið verði úr byggingarmagni og íbúðum á Auðbrekkusvæðinu verði fækkað um 100 hið minnsta. Löngubrekku verði breytt í botngötu til að sporna við auknum umferðarþunga um götuna. Gerð verði leiksvæði fyrir börn á svæðinu og fjölskyldustefna verði í hávegum höfð. Einnig sé þess krafist að byggingarleyfi verði ekki gefin út og engar framkvæmdir fari af stað á reitnum fyrr en íbúar fái skriflega staðfestingu á því að ofangreindum kröfum verði mætt.

Íbúar svæðisins hafi fjölmennt á íbúafund þar sem kynntar hafi verið hugmyndir að deiliskipulagi Auðbrekkusvæðisins. Þar hafi komið fram ábendingar af hálfu íbúa þar sem lögð hafi verið rík áhersla á að byggingar yrðu í samræmi við núverandi byggð og myndu ekki skyggja á útsýni sem fyrir sé. Starfsfólk Kópavogsbæjar hafi fullvissað íbúa um að þetta væri aðeins tillaga að skipulagi sem ætti eftir að vinna frekar og að ekki yrði farið í frekari vinnu án samráðs við húseigendur á svæðinu. Þetta hafi ekki verið efnt og því hafi íbúar staðið í þeirri trú að hugmyndavinna væri enn í gangi. Annað hafi komið í ljós þegar þeir hafi séð frétt í dagblaði þess efnis að samþykkja ætti nýtt deiliskipulag á Auðbrekkusvæði hinn 18. janúar 2016. Þá strax hafi íbúar sent athugasemdir til bæjaryfirvalda vegna fyrirhugaðs deiliskipulags en engar tilkynningar hafi borist þeim frá Kópavogsbæ af því tilefni.

Hinn 23. mars 2016 hafi íbúar við Löngubrekku setið fund með skipulagsstjóra Kópavogsbæjar þar sem farið hafi verið yfir deiliskipulagið. Þar hafi þeir komið á framfæri óánægju sinni og í kjölfarið kallað eftir hæðarkótum á fyrirhuguðum byggingum. Á fundi 20. apríl s.á. hafi verið haldinn fundur þar sem umbeðin gögn hafi verið afhent. Þá hafi komið fram á fundinum að verkefnið yrði ekki grenndarkynnt. Starfsmenn Kópavogsbæjar hafi komið því á framfæri að íbúar yrðu látnir vita ef eitthvað nýtt kæmi fram í skipulagsferlinu. Það hafi ekki verið efnt.

Í greinargerð frá bæjaryfirvöldum, sem samþykkt hafi verið 12. maí 2015, hafi komið fram: „Hæðir bygginga skulu taka mið af nærliggjandi byggð og reynt verður eftir fremsta megni að ný byggð verði ekki íþyngjandi fyrir núverandi byggð.“ Þá sé þar og talað um „mikilvægi þess að fá hagsmunaaðila inn í vinnuna á fyrstu stigum og halda samráði virku meðan á skipulagsferlinu stendur til að tryggja að allir aðilar séu meðvitaðir um framvindu málsins.“ Í ljósi þessa sé alveg með ólíkindum að ekki hafi verið haft samband við íbúa. Því megi ætla að Kópavogsbær telji íbúa Löngubrekku ekki hagsmunaaðila.

Ljóst sé að skortur á samráði við gerð deiliskipulagstillögunnar samræmist ekki 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en jafnframt hafi upplýsingum vísvitandi verið haldið frá kærendum með því að skipulagslýsing hafi ekki verið kynnt fyrir þeim. Þá komi fram í aðalskipulagi að á Auðbrekkusvæðinu sé reiknað með 160 íbúðum. Deiliskipulag Auðbrekkusvæðis, sem samþykkt hafi verið í bæjarstjórn 26. apríl 2016, sé því í hrópandi ósamræmi við gildandi aðalskipulag þar sem með því sé verið að heimila 350-400 íbúðir. Skorti því á innra samræmi skipulagsáætlana, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Málsrök Kópavogsbæjar: Bæjaryfirvöld vísa til þess að samkvæmt Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 sé Auðbrekkusvæðið þróunarsvæði ÞR-2, en í skilgreiningu svæðisins segi að landnotkun á svæðinu norðan Hamraborgar við Auðbrekku og Nýbýlaveg hafi breyst frá því að vera nær eingöngu fyrir iðnað í að vera fyrir verslun og þjónustu. Breytingin hafi tengt hverfið betur við miðbæjarsvæðið og miði skipulag hverfisins við að auka hlut verslunar og þjónustu eða starfsemi henni tengdri, auk þess að fjölga íbúðum á svæðinu. Að auki komi fram í aðalskipulaginu að markmið á þróunarsvæðum sé að bæta umhverfi, búsetugæði og efnahagslega umgjörð eldri byggðar í Kópavogi með aukinni blöndun byggðar, sem miði að sjálfbærri þróun borgarumhverfisins. Auka skuli jafnvægi í dreifingu atvinnusvæða og íbúðarsvæða og skapa þannig aukin atvinnutækifæri nær íbúðarhverfum jafnframt því að draga úr umferðarþörf og stytta vegalengdir á milli íbúða, verslunar, þjónustu og atvinnu. Loks sé í aðalskipulaginu að því stefnt að bæta hljóðvist vegna aukinnar umferðar með nánari útfærslu í deiliskipulagi. Taki deiliskipulagsgerð Auðbrekkusvæðisins mið af framangreindum markmiðum Aðalskipulags Kópavogs.

Í upphafi hafi deiliskipulagslýsing fyrir allt Auðbrekkusvæðið verið kynnt og m.a. haldinn sérstakur kynningarfundur fyrir íbúa á svæðinu þar sem farið hafi verið ítarlega yfir verkefnið, spurningum svarað og tekið við athugasemdum. Auðbrekkusvæðið skiptist í sex reiti og í framhaldi af kynningarfundi hafi farið í gang vinna við deiliskipulag fyrir reiti 1-3. Um sé að ræða nýtt deiliskipulag og hafi auglýsing og kynning verið í samræmi við 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt umræddri grein skuli auglýsa á sama hátt og um aðalskipulag væri að ræða, þ.e. í dagblaði gefnu út á landsvísu sem og í Lögbirtingablaði. Sé ekki ætlast til að skipulagsbreytingar sem lúti málsmeðferð 41. gr. skipulagslaga séu einnig grenndarkynntar. Að mati Kópavogsbæjar hafi ekki verið þörf á slíkri kynningu. Kynningarfundur hafi verið haldinn og hann m.a. kynntur með dreifibréfi sem dreift hafi verið í hús á svæðinu og í næsta nágrenni.

Á það bent að vinna að deiliskipulagi fyrir reiti 4-6 sé ekki hafin og athugasemdir kærenda vegna skipulagsáforma á því svæði eigi því ekki að koma til álita hér. Hvað varði þær athugasemdir sem kærendur hafi gert við deiliskipulag reita 1-3, annars vegar við Auðbrekku 7-13 og hins vegar við Dalbrekku 2-8, sé gert þar ráð fyrir átta hæða húsum með inndreginni efstu hæð. Umrædd hús séu staðsett töluvert neðar en hús kærenda, en landið á umræddu svæði sé aflíðandi. Hækkun húsa myndi því hafa takmörkuð grenndaráhrif. Sú útsýnisskerðing sem kærendur telji yfirvofandi sé óveruleg og geti útsýni varla talist til lögvarinna réttinda.

Staðhæfingum kærenda um að reynt hafi verið að villa um fyrir íbúum og að ekki hafi verið haft samband við þá sé mótmælt. Líkt og að framan greini hafi verið haldinn opinn kynningarfundur þar sem öllum þeim sem mættu hafi verið gefinn kostur á að kynna sér verkefnið. Hvergi sé kveðið á um það í lögum að frekara samráð skuli haft við íbúa, að öðru leyti en því að auglýsa skuli nýtt skipulag eða skipulagsbreytingar og gefa þar með almenningi færi á að gera athugasemdir við þá tillögu sem til meðferðar sé. Málsmeðferð deiliskipulagsins fyrir reiti 1-3 í Auðbrekku sé ítarleg og í samræmi við lög og reglur. Hafi það verið lagt fyrir og kynnt í viðeigandi nefndum og ráðum á öllum stigum málsins, athugasemdum svarað. Einnig sé sérstaklega bent á að Kópavogsbær hafi reynt eftir fremsta megni að veita kærendum eins ítarlegar upplýsingar og kostur var og m.a. boðað þá á sérstakan fund til að skýra málið nánar, þrátt fyrir að athugasemdir þeirra á umræddu deiliskipulagi hafi borist eftir að athugasemdafrestur hafi verið liðinn.

Niðurstaða:
Hið kærða deiliskipulag tekur til reita 1-3, sem eru innan skilgreinds þróunarsvæðis, ÞR-2 Auðbrekka-Nýbýlavegur, í gildandi aðalskipulagi. Reitir 4-6 innan þróunarsvæðisins hafa hins vegar ekki verið deiliskipulagðir.

Samkvæmt skipulagslögum er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Annast þær jafnframt og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags skv. 29. og 38. gr. sömu laga. Í skipulagsáætlunum er sett fram stefna skipulagsyfirvalda um þróun byggðar og landnotkun og teknar ákvarðanir um samgöngur og mannvirki sem þeim tengjast. Sveitarstjórnum er því gefið víðtækt vald til ákvarðana um skipulag innan marka sveitarfélags en við beitingu þess valds ber þeim þó að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, m.a. að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála, þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Sveitarstjórnir eru enn fremur bundnar af lögmætis- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum og að ekki sé gengið lengra en nauðsynlegt er til að ná þeim markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað, en gæta verður þess að deiliskipulag sé í samræmi við efni aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Í Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 kemur fram að fjölgun íbúða á Auðbrekkusvæðinu geti orðið um 160. Er og tekið fram að landnotkun hafi breyst frá því að vera nær eingöngu fyrir iðnað í verslun og þjónustu. Breytingin hafi tengt hverfið betur við miðbæjarsvæðið. Skipulag hverfisins miðist við að auka hlut verslunar og þjónustu, eða starfsemi sem sé tengd henni, auk íbúðarhúsnæðis. Hlutfallið árið 2012 hafi verið 12% íbúðir en 88% atvinnuhúsnæði. Stefnt sé að því að hlutfallið verði 40% íbúðir en 60% atvinnuhúsnæði.

Hið kærða deiliskipulag, sem tekur aðeins til hluta Auðbrekkusvæðisins, gerir ráð fyrir 165 íbúðum. Með því er uppbyggingarheimild aðalskipulagsins á íbúðum á Auðbrekkusvæðinu fullnýtt að óbreyttu skipulagi. Þó svo að samþykktar íbúðir séu fleiri en fram kemur í aðalskipulaginu gefur orðalag þess það til kynna að svigrúm sé til staðar við ákvörðun um fjölda íbúða. Verður því að telja að deiliskipulagið sé í samræmi við stefnu og skilmála aðalskipulags, svo sem krafa er gerð um í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Í skipulaginu er gert ráð fyrir húsum, allt að átta hæðum, á svæði nokkru neðan við Löngubrekku, en landhalli er þar nokkur. Í málinu liggja fyrri myndir er sýna eiga útsýnisskerðingu frá Löngubrekku vegna húsanna og má af þeim ráða að þau muni ekki skerða útsýni að marki umfram það sem nú þegar er raunin, m.a. vegna húsa sem þar standa á milli.

Ekki verður annað ráðið en að málsmeðferð hins kærða deiliskipulags hafi verið í samræmi við ákvæði VIII. kafla skipulagslaga nr. 123/2010. Þannig var lýsing gerð um skipulagsverkefnið, haldinn um það kynningarfundur, skipulagstillagan auglýst til kynningar, framkomnum athugasemdum er bárust innan lögboðins frests svarað og tillagan síðan afgreidd í skipulagsnefnd og bæjarstjórn. Ekki er gerð krafa í nefndum lögum um að grenndarkynna skuli nýtt deiliskipulag fyrir hagsmunaaðilum, sbr. 44. gr. laganna, heldur ber sveitarfélagi að auglýsa tillögu að deiliskipulagi með almennum hætti, sbr. 1. mgr. 41. gr. þeirra.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir neinir þeir form- eða efnisannmarkar á hinni kærðu ákvörðun sem raskað geta gildi hennar. Verður kröfu kærenda um ógildingu hennar því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 26. apríl 2016 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Auðbrekku – þróunarsvæði, svæði 1, 2 og 3.