Árið 2014, föstudaginn 14. febrúar kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson, varaformaður nefndarinnar, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Hildigunnur Haraldsdóttir arkitekt.
Fyrir var tekið mál nr. 6/2011, kæra á ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 13. október 2010 um að samþykkja deiliskipulag fyrir jarðvegsfyllingu og miðlunartanka á Hólmsheiði í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 12. janúar 2011, er barst nefndinni sama dag, kærir Þ, eiganda landspildu nr. 113435 á Reynisvatnsheiði, ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 13. október 2010 um að samþykkja deiliskipulag fyrir jarðvegsfyllingu og miðlunargeyma á Hólmsheiði. Ákvörðunin var staðfest af borgarráði hinn 4. nóvember s.á. Öðlaðist deiliskipulagið gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 14. desember 2010.
Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um bráðabirgðaúrskurð um stöðvun framkvæmda á meðan málið væri óútkljáð hjá úrskurðarnefndinni. Þar sem hið kærða deiliskipulag felur ekki í sér beina heimild til framkvæmda voru ekki tilefni til að úrskurða um kröfu kæranda um stöðvun þeirra og kemur hún ekki til frekari umfjöllunar í málinu.
Með bréfi, dags. 11. janúar 2011, sem barst úrskurðarnefndinni 14. s.m., kærir Guðmundur Ósvaldsson, f.h. Landeigendafélagsins Græðis, sömu deiliskipulagsákvörðun með kröfu um ógildingu hennar. Þar sem hagsmunir kærenda standa því ekki í vegi verður síðara kærumálið, sem er númer 7/2011, sameinað kærumáli þessu.
Málavextir: Forsaga máls þessa er sú að á árinu 2001 beindi gatnamálastjórinn í Reykjavík erindi til skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur um nýtingu jarðvegs, sem til félli í borgarlandinu, til landmótunar á Hólmsheiði, skammt austan og sunnan við heitavatnsgeyma Orkuveitu Reykjavíkur á svæðinu. Samþykkti borgarráð í kjölfarið deiliskipulag 20 ha landsvæðis á Hólmsheiði þar sem heimiluð var losun allt að 1,5 milljón m³ jarðvegs, með þeim skilyrðum m.a. að jarðvegsefni sem fyrirhugað væri að nota væri hreint og ómengað af mannavöldum. Svæðið er innan svonefnds græna trefils, sem er útivistarsvæði og umlykur hluta höfuðborgarsvæðisins. Hinn 29. nóvember 2007 tók gildi deiliskipulag fyrir hluta Hólmsheiðar vegna stækkunar á losunarsvæði fyrir jarðveg og framlengingar á Reynisvatnsvegi. Var skipulagsákvörðunin kærð til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem felldi deiliskipulagið úr gildi, með úrskurði uppkveðnum 24. júlí 2008, í máli nr. 167/2007, með þeim rökum að heimiluð jarðvegslosun væri ekki í samræmi við landnotkun svæðisins samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 og svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins. Að þeirri niðurstöðu fenginni var gerð breyting á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins í þá veru að heimilað var að losa tímabundið ómengaðan jarðveg innan græna trefilsins enda væri frekari grein gerð fyrir afmörkun og frágangi losunarstaða og tímamörkum losunar í aðal- og deiliskipulagi viðkomandi sveitarfélags, líkt og segir í auglýsingu um gildistöku breytinganna. Þar var og tilgreint að leitast skyldi við að losa jarðveg á svæðum þar sem uppgræðslu væri þörf og að losun ylli ekki spjöllum á svæðum með verndargildi. Landmótun og frágangur slíkra staða skyldi taka mið af markmiðum svæðisskipulagsins um græna trefilinn sem útivistar- og skógræktarsvæðis. Jafnframt var unnin tillaga að breytingu á aðalskipulagi Reykjavíkur er fól m.a. í sér að á afmörkuðu svæði á Hólmsheiði væri heimiluð losun ómengaðs jarðvegs. Kom einnig fram í gildistökuauglýsingu að gert yrði ráð fyrir að jarðvegsfyllingin yrði mótuð og ræktuð upp á skipulagstímabilinu með þarfir útivistar að leiðarljósi. Öðluðust breytingarnar gildi hinn 10. mars 2010 við birtingu auglýsinga í B-deild Stjórnartíðinda. Jafnframt var auglýst tillaga að deiliskipulagi fyrir umrætt svæði og hinn 7. apríl 2010 tók gildi deiliskipulag fyrir Hólmsheiði vegna afmörkunar á svæði til jarðvegsfyllingar fyrir tímabundna losun á ómenguðum jarðvegi.
Á fundi skipulagsráðs hinn 14. júlí 2010 var lögð fram tillaga að deiliskipulagi fyrir jarðvegsfyllingu á Hólmsheiði er fól í sér heimild til losunar á ómenguðum jarðvegi til ársins 2020. Í tillögunni var gert ráð fyrir því að fyrrnefnt deiliskipulag á Hólmsheiði frá 7. apríl 2010 og deiliskipulag fyrir miðlunargeyma á Hólmsheiði frá 30. febrúar 2008 féllu úr gildi við samþykkt tillögunnar. Var samþykkt að auglýsa tillöguna og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu hinn 22. s.m. Tillagan var auglýst til kynningar frá 11. ágúst til og með 22. september 2010. Vakin var sérstök athygli hagsmunaaðila á því að í tillögunni væri gert ráð fyrir nýrri afmörkun skipulagssvæðisins þar sem ekki væri tímabært að ákvarða endanlega legu fyrirhugaðrar tengibrautar yfir Hólmsheiði og aðlögun að landi. Hefði skipulagssvæðið verið minnkað töluvert og næði nú eingöngu til jarðvegsfyllingar og miðlunargeyma á Hólmsheiði, en stærð losunarsvæðis væri um 32 ha. Gert væri ráð fyrir að svæðið undir jarðvegsfyllinguna yrði ræktað upp og það lagað að núverandi landi og yrði hluti af útivistarsvæðinu á Hólmsheiði eftir árið 2020. Athugasemdir bárust við tillöguna, m.a. frá kærendum máls þessa. Á fundi skipulagsráðs hinn 13. október s.á. var tillagan tekin fyrir að nýju en jafnframt var á fundinum lögð fram umsögn skipulagsstjóra um fram komnar athugasemdir, dags. 7. s.m. Var tillagan samþykkt með vísan til fyrrnefndrar umsagnar og málinu vísað til borgarráðs. Á fundi borgarráðs hinn 21. október 2010 var lagt fram bréf skipulagsstjóra frá 13. s.m. og jafnframt voru lagðar fram athugasemdir annars kærenda, dags. 18. s.m. Málinu var vísað til umsagnar skipulagsstjóra og borgarlögmanns. Bréf skipulagsstjóra frá 13. október s.á. var lagt fram að nýju á fundi borgarráðs hinn 4. nóvember 2010 og var erindi skipulagsstjóra samþykkt. Var tillagan síðan send Skipulagsstofnun, er gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um gildistöku deiliskipulagsins, og var það birt í B-deild Stjórnartíðinda 14. desember s.á.
Í skilmálum deiliskipulagsins segir m.a. að gert sé ráð fyrir losun á jarðvegi allt að 1,7 milljón m³ umfram þá 2,0 milljón m³ sem þegar hafi verið losaðir á svæðinu. Þá er tiltekið í skipulagsskilmálum fyrir miðlunargeyma, tengi- og stýrihús, að þrír miðlunargeymar séu á svæðinu og að samkvæmt gildandi skipulagi, sem nú verði hluti af nýju deiliskipulagi, sé gert ráð fyrir fimm geymum til viðbótar ásamt lokahúsi/dælustöð.
Hafa kærendur skotið skipulagsákvörðun þessari til úrskurðarnefndarinnar, svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur byggja málatilbúnað sinn m.a. á því að breytingar sem gerðar hafi verið á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 og svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins 2001-2024 séu ekki haldbærar eða til þess fallnar að innbyrðis samræmi sé á milli allra skipulagsstiga, líkt og lög áskilji. Þá sé hvergi fjallað um losun á ómenguðum jarðvegi í hinu kærða deiliskipulagi eins og gert sé í aðalskipulagi og svæðisskipulagi.
Reykjavíkurborg hafi í engu virt úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 167/2007 og dragi hin kærða ákvörðun á engan hátt úr þeim annmörkum sem á fyrri ákvörðun töldust vera. Muni framkvæmdin hafa veruleg áhrif á umhverfi sitt og breyta ásýnd landsins til framtíðar. Eigi framkvæmdirnar, hitaveitumannvirkin, urðunarstaðurinn/jarðvegstippurinn og atvinnurekstur, er haft geti mengun í för með sér, undir 1. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og lög um umhverfismat áætlana nr. 105/2006, vegna stærðar, eðlis og áhrifa á umhverfið. Það sé skipulagsyfirvöldum til lítils sóma að deiliskipuleggja litla búta hverju sinni til að komast hjá því að fram fari umhverfismat. Þegar framkvæmdir hafi byrjað á svæðinu hafi Reykjavíkurborg miðað við magn jarðefna sem ekki hafi krafist umhverfismats. Nú þegar hafi verið farið verulega fram úr því magni og muni með hinni kærðu ákvörðun losun jarðefna verða aukin enn frekar.
Ýmis ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi ekki verið virt, eins og t.d. 2, 9, 25, og 56. gr. laganna sem og fjölmörg ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Þá hafi t.d. ýmis ákvæði jarðarlaga nr. 81/2004, stjórnsýslulög nr. 37/1993, einkum 25. gr. þeirra laga, lög um náttúruvernd nr. 44/1999 og ýmis ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 105/2006, ekki verið virt.
Reynisvatnsland sé jörð og lögbýli og meðan svo sé lúti landið skipulagsskilmálum og öðrum ákvæðum jarðalaga nr. 81/2004. Í 7. gr. þeirra laga segi að sé í skipulagi fyrirhugað að breyta landnotkun svæða sem nýtt hafi verið til landbúnaðar skuli leyfi landbúnaðarráðherra til að leysa landið úr landbúnaðarnotum liggja fyrir áður en viðkomandi skipulagsáætlun hljóti endanlega afgreiðslu. Einnig sé vísað til 2. mgr. tilvitnaðs ákvæðis og 13. gr. laganna. Þá komi fram í ákvæðum greindra laga til bráðabirgða að allar jarðir sem skráðar hafi verið í jarðaskrá landbúnaðarráðuneytisins 1. desember 2003 teljist lögbýli eftir gildistöku laganna, án tillits til þess hvort þær uppfylli skilyrði 2. gr. um skilgreiningu á hugtakinu lögbýli. Sé enn fremur kveðið á um í 3. gr. laganna að ákvæði þeirra gildi um öll lögbýli í þéttbýli án tillits til þess hvaða skipulag gildi um landsvæði þeirra.
Ekki sé gerð grein fyrir því hvernig skipulagi skuli háttað á u.þ.b. 150 ha svæði, en á uppdrætti líti út fyrir að u.þ.b. 200 ha svæði hafi verið minnkað í um 50 ha. Ekki sé hægt að skilja eftir framkvæmdir og landsvæði í fullri notkun án þess að það sé bundið í deiliskipulagi. Hljóti deiliskipulagið að halda gildi sínu fyrir umrætt svæði meðan annað sé ekki ákveðið með öðru og/eða breyttu deiliskipulagi. Gilt deiliskipulag fyrir einstakt svæði verði ekki fellt úr gildi með því einu að breyta deiliskipulagi vegna einstakra, afmarkaðra lóða innan þess. Þá geti nýtt deiliskipulag fyrir einstakt svæði ekki haft áhrif á, breytt eða fellt út gildi ákvæði aðal- og deiliskipulags sem fyrir sé utan hins afmarkaða svæðis sem skipulagið nái til. Þá hafi aðkomuvegir, innkeyrsla og aðrir vegir aldrei verið deiliskipulagðir.
Verði að telja að í raun sé ekki um deiliskipulag að ræða, m.a. þar sem hið afmarkaða landsvæði, sem mest sé fjallað um, hafi ekkert landnúmer, engan staðgreini og ekkert heiti, með tilvísun til landnotkunarflokka, og sé í þessu sambandi vísað til 29. og 30. gr. skipulags- og byggingarlaga. Hvergi komi fram að um sé að ræða framlagningu á deiliskipulagstillögu, sbr. kafla 5.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, og einungis virðist vera fjallað um fyrirliggjandi skipulag og stærð jarðvegsfyllingarinnar eins og hún sé nú þegar. Óljóst sé hvað deiliskipulagið snúist um og hvers vegna það sé kallað nýtt þegar engar nýjar tillögur séu settar fram. Sé framsetningu verulega ábótavant. Skorti á að gerð sé grein fyrir ýmsu, þ. á m. því að svæðið liggi að hluta inn á vatnsverndarsvæði og að sumarbústaðalóðum og að mörk jarðvegsfyllingar liggi langt inn á lóð hitaveitugeyma Orkuveitu Reykjavíkur. Upplýsingar séu ónákvæmar eða rangt sé farið með. Þannig séu lóðir hitaveitumannvirkja sagðar tvær en þær séu þrjár samkvæmt fasteignaskrá Þjóðskrár. Lóð Orkuveitu Reykjavíkur sé 48.027 m² en ekki 50.025 m², líkt og segi í deiliskipulaginu, og sneiðingar á yfirlitsmyndum séu ónothæfar sökum ónákvæmni, t.d. í hæðarsetningum. Einnig sé óljóst hvort lóðir Orkuveitu Reykjavíkur séu útivistarsvæði eða hvort hlutar frístundalóða séu veitusvæði. Enn fremur sé óljóst hvað sé jarðvegsfylling og hvað sé ómengaður jarðvegur.
Deiliskipulagið vísi til aðalskipulags en óútskýrt sé hvað felist í „útivistarsvæði til sérstakra nota“ og hvergi komi fram að fyrirliggjandi aðal- og deiliskipulag geri ráð fyrir jarðvegsfyllingu eða urðunarstað fyrir óvirkan úrgang. Bent sé á að í skýrslunni „Sameiginleg svæðisáætlun um meðhöndlun úrgangs 2009-2020“ komi fram að á Hólmsheiði megi aðeins taka við óvirkum úrgangi samkvæmt starfsleyfi. Ekkert tillit sé tekið til íslenskrar úrgangslöggjafar meðan svæðið sé ekki skilgreint sem móttökustaður fyrir úrgang, sbr. kafla 4.7 í skipulagsreglugerð. Veitustöðvar geti einnig fallið undir þann kafla.
Ekki sé haldbært að taka fram í deiliskipulaginu að ný afmörkun á skipulagi svæðisins sé gerð í ljósi þess að endanleg lega og útfærsla tengibrautar frá Suðurlandsvegi yfir Hólmsheiði að Úlfarsfelli samkvæmt gildandi aðalskipulagi liggi ekki fyrir. Við gerð skipulags verði ekki bæði sleppt og haldið, en í deiliskipulaginu segi einnig að Reykjavíkurborg ráðist í vegagerð á grundvelli aðalskipulags sé því að skipta. Tengibrautir, stofnbrautir og vegir séu háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. m.a. 13. gr. laga nr. 105/2006. Vegagerð sú sem hafist hafa verið handa við í kjölfar útboðs árið 2007, úrskurðuð óleyfisframkvæmd og fyrri tíma vegagerð, sé að hluta til inni á skipulagsuppdrætti án þess að hafa hlotið meðferð skv. lögum nr. 106/2000 og 105/2006, eða verið inni á svæðis- og aðalskipulagi. Sé ekki farið eftir nefndum lögum og skipulagsreglugerð nr. 400/1998, m.a. kafla 4.16.
Varðandi hitaveitugeyma Orkuveitu Reykjavíkur hafi tveir af þremur geymum verið reistir án þess að gert hafi verið deiliskipulag. Skilgreina þurfi landnotkun að nýju og fylgja settum lögum, en það hafi ekki verið gert. Eigi mannvirkin einnig undir lög nr. 106/2000.
Í fyrirliggjandi deiliskipulagi segi að deiliskipulag lóðar hitaveitugeyma, sem samþykkt hafi verið árið 2003, gildi um það svæði. Deiliskipulag fyrir miðlunargeyma, sem birt hafi verið árið 2008 og fellt sé inn í hið kærða deiliskipulag, hafi því fallið úr gildi 7. apríl 2010, enda geti aðeins eitt deiliskipulag verið í gildi á hverjum tíma fyrir afmarkaðan reit. Í kafla skipulagsins, er beri heitið skipulagsskilmálar fyrir miðlunargeyma, tengi og stýrishús, komi m.a. fram að samkvæmt gildandi skipulagi, sem nú verði hluti af nýju deiliskipulagi, sé gert ráð fyrir fimm geymum til viðbótar. Sé þetta í mótsögn við það sem áður hafi komið fram.
Rykmökkur hafi legið yfir svæðið í roki. Einnig sé mengun merkjanleg við Langavatn og um mikla hávaðamengun sé að ræða. Græða hafi átt svæðið með sambærilegum gróðri og fyrir sé, en engin tilraun hafi verði gerð til þess. Gróðurfarsleg umhverfisspjöll séu falin í þeim gróðri er nú klæði jarðvegsfyllinguna. Öllu fuglalífi hafi verið eytt og mikil hætta sé á sinubrunum. Líkist losunarsvæðið helst fagurgrænum fjóshaug á miðri móheiði og falli það því ekki inn í landslagið eða aðliggjandi gróðurlendi. Þær tegundir sem ríkjandi séu á jarðvegstippnum séu ágengar illgresistegundir sem muni dreifa sér yfir nærliggjandi gróðursvæði, verði ekki spornað við. Sé hætta á því að eitruð efni berist í drykkjarvatn borgarbúa ef eitra þurfi fyrir illgresinu.
Hvorki hafi verið haft samráð við landeigendur né félag landeigenda vegna þessarar framkvæmdar né gerð tilraun til að virða reglur nábýlisréttar, en landeigendur á svæðinu eigi ríkra hagsmuna að gæta. Sé slíkt óeðlilegt og lýsi vanvirðingu gagnvart eignarrétti, sem njóti friðhelgi samkvæmt stjórnarskrá Íslands. Hafi ítrekuð mótmæli hagsmunaaðila í engu verið virt. Notaðir hafa verið vegir sem landeigendur á svæðinu hafi sjálfir lagt á sínum tíma og hafi t.d. Reynisvatnsvegurinn verið ófær um margra mánaða skeið. Hafi valdníðsla borgarinnar kostað landeigendur fyrirhöfn og valdið þeim tjóni. Reynisvatnsvegurinn eigi að fara í umhverfismat enda sé ekki um „bráðabirgðaveg“ að ræða heldur tengibraut á milli Vesturlands- og Suðurlandsvegar, sem skeri í sundur útivistarsvæði á Hólmsheiði og Reynisvatnsheiði og rýri stórlega gildi þeirra sem útivistarsvæðis borgarbúa.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að kröfum kærenda verði hafnað. Hið kærða deiliskipulag hafi fengið lögboðna málsmeðferð samkvæmt skipulags- og byggingarlögum og hafi fullnægt öllum kröfum þeirra laga. Hafi kærendur ekki getað sýnt fram á annað. Um skýrt afmarkað svæði sé að ræða og sé vangaveltum um annað hafnað.
Eigi deiliskipulagið nú fullnægjandi stoð í svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulagi Reykjavíkur. Sé vísað til þess er komi fram í greinargerð með breytingu á aðalskipulaginu. Þar segi m.a. að þörf hafi verið talin á að setja almenn stefnuákvæði um losun jarðvegs og að rétt hafi þótt að gera sérstaka grein fyrir stækkun losunarstaðarins í aðalskipulagi, einkum í ljósi þess að skipulagsreglugerð fjalli ekki sérstaklega um þessa nýtingu lands, þótt um væri að ræða tímabundna nýtingu þess, sem vel gæti samræmst langtímamarkmiðum um nýtingu svæðisins til útivistar og skógræktar. Jafnframt sé talið að með settum skilyrðum um uppgræðslu eins fljótt og auðið sé, tímatakmörkunum á losun efnis, þungaflutninga og rykbindingu vega, sé leitast við að lágmarka neikvæð umhverfisáhrif, sem auk þess verði óveruleg og tímabundin. Einnig muni áætlun um formun lands, uppgræðslu, ræktun og skipulagningu svæðisins til útivistar, lágmarka neikvæð sjónræn áhrif. Þá teljist svæði það sem afmarkað hafi verið sem losunarsvæði ekki hafa sérstakt verndargildi samkvæmt náttúrufarsúttekt Náttúrufræðistofnunar frá 1996. Enn fremur muni staðsetning losunarstaðar nálægt helstu uppbyggingarsvæðum Reykjavíkur hafa jákvæð áhrif á loftgæði, orkunotkun og almennt jákvæð hagræn áhrif. Gerð sé frekari grein fyrir umhverfisáhrifum, mótvægisaðgerðum og frágangi svæðis í tillögu að deiliskipulagi. Þá sé tekið fram að losun jarðvegs verði háð sömu skilyrðum og ákveðið hafi verið árið 2001. Feli tillagan hvorki í sér stefnumörkun, er varði leyfisveitingar til framkvæmda, sem tilgreindar séu í lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, né grundvallarbreytingu á aðalskipulagi Reykjavíkur.
Jafnframt sé vísað til svars skipulagsyfirvalda við fram komnum athugasemdum um deiliskipulagstillöguna. Þar sé m.a. tilgreint að samþykktar breytingar á aðal- og svæðisskipulagi feli ekki í sér breytingar á grundvallarstefnu um landnotkun fyrir Reynisvatnsheiði, Hólmsheiði og græna trefilinn sem útivistar- og skógræktarsvæði. Austurheiðarnar séu áfram ætlaðar til almennrar útivistar, frístundaiðju og skógræktar. Hafi breytingarnar verið útfærðar í samráði við Skipulagsstofnun og væru viðbrögð borgarinnar við úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála uppkveðnum 24. júlí 2008. Hæpið sé að telja framkvæmdina í ósamræmi við langtímastefnu um þróun svæðisins sem útivistar- og skógræktarsvæðis, ekki síst í ljósi þess að sett hafi verið tímamörk á nýtingu svæðisins vel innan marka skipulagstímabila umræddra skipulagsáætlana. Hin umdeilda deiliskipulagstillaga hafi ekki fjallað um gerð Reynisvatnsvegar, austan Biskupstungu, og gerð bráðabirgðavegar að losunarstaðnum. Borgin hafi að öllu leyti farið að lögum við lagningu umrædds vegar. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 sé gert ráð fyrir tengivegi frá hringtorgi austan Biskupsgötu um Reynisvatnsheiði að fyrirhugaðri tengibraut vestan Langavatns. Því sé hafnað að gamli vegurinn hafi verið eyðilagður bótalaust. Með lagningu hins nýja vegar hafi aðgengi að svæðinu austan Reynisvatns verið auðveldað til muna til hagsbóta fyrir alla landeigendur á því svæði. Þá sé einnig hægt að fara eftir gamla veginum. Um umfangsmikla losun jarðvegs sé að ræða sem hafi sín staðbundnu umhverfisáhrif. Losun efnis sé hins vegar bundin við ómengaðan jarðveg og falli því ekki undir skilgreiningu laga um úrgang, sbr. m.a. lög um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003, og ætti því ekki undir lið 11b í viðauka 2 um förgunarstaði í lögum um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda. Skipulagsbreytingarnar hafi því ekki átt undir lög um umhverfismat áætlana nr. 105/2006 og taki Skipulagsstofnun undir þessa túlkun. Loks hafi verið á það bent að sveitarstjórn bæri ábyrgð á og annaðist gerð deiliskipulags. Ekkert kæmi fram í skipulags- og byggingarlögum um að sveitarstjórn sé ekki heimilt að fella úr gildi deiliskipulag við gildistöku nýs deiliskipulags fyrir ákveðið svæði og hafi sú leið verið farin hér.
Borgaryfirvöld skírskoti enn fremur til dóms Hæstaréttar í máli nr. 49/2011 þar sem kröfum annars kærenda, um að felld yrði úr gildi samþykkt borgarráðs frá 2001, hafi verið vísað frá dómi. Hafi verið á því byggt að með deiliskipulagi, er tekið hafi gildi 14. desember 2010 og deilt sé um í máli þessu, gæti samþykktin ekki haft verkanir að lögum sem gild skipulags- og framkvæmdaheimild þar sem framkvæmdir við jarðvegslosun á Hólmsheiði færu ekki fram á grundvelli hennar. Einnig sé vísað til þess að Héraðsdómur Reykjavíkur hafi í máli nr. E-6581/2009 fellt efnisdóm sem fjalli um flestar málsástæður kæranda og hafi Reykjavíkurborg verið sýknuð að öllu leyti.
Jarðalög nr. 81/2004 eigi ekki við um hina kærðu ákvörðun og enginn landbúnaður sé eða hafi verið stundaður innan skipulagsreitsins. Um sé að ræða svæði innan skilgreinds þéttbýlis. Landið hafi hvorki verið skipulagt fyrir landbúnað í skilningi jarðalaganna né skipulags- og byggingarlaga og skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Ljóst megi vera að nýting á þeim jörðum sem fjallað sé um í umdeildu deiliskipulagi falli ekki undir skilgreiningu á hugtakinu landbúnaður, sbr. 15. mgr. 2. gr. jarðalaga. Í málinu liggi fyrir að í aðalskipulagi Reykjavíkur, sem í gildi hafi verið við gildistöku laganna, hafi svæðið ekki verið skilgreint sem landbúnaðarsvæði.
Verði fallist á að landið hafi á einhverjum tímapunkti verið tekið úr svokallaðri landbúnaðarnotkun sé ljóst að kærufrestir vegna þeirrar ákvörðunar séu löngu liðnir. Þá bresti úrskurðarnefndina vald til að úrskurða um ákvarðanir ráðherra eða um ákvarðanir teknar samkvæmt jarðalögum.
Því sé alfarið hafnað að með deiliskipulaginu sé verið að skipta landi á einhvern hátt. Hins vegar sé þó áréttað að ekki sé um landbúnaðarsvæði að ræða og þegar af þeirri ástæðu komi ekki til þess að líta verði til 13. gr. jarðalaga eða 29. gr. og 30. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Ekkert tilefni sé til að ætla að ósamræmi sé milli skipulagsáætlana á svæðinu, en verði svo talið sé á því byggt að það sé ekki af þeim toga er varði ógildingu ákvörðunarinnar. Þá sé því jafnframt hafnað að deiliskipulagið sé óskýrt eða efni þess sé óljóst. Stærð svæðisins hafi í engu verið breytt, það sé enn 32 ha að stærð, þrátt fyrir að leyfilegt sé að losa meira magn innan þess svæðis en upphaflega hafi verið heimilað. Deiliskipulagið sé skýrt hvað alla þætti varði enda hafi ekki verið gerðar athugasemdir við það af hálfu Skipulagsstofnunar.
Jafnframt sé því hafnað að landnotkun sé ekki nægjanlega vel skilgreind. Deiliskipulagið vísi hins vegar beint til umfjöllunar um landnotkunina í aðalskipulagi og þá snerti athugasemdir um einstaka skipulagsskilmála að miklu leyti fyrri skipulagsáætlanir. Sé kærufrestur vegna þessara atriða löngu liðinn, sem og vegna meints óskýrleika aðalskipulags og svæðisskipulags.
Á það sé bent að svæðisáætlun um meðhöndlun úrgangs 2009-2020 sé gerð á grundvelli laga um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003 og hafi ekkert skipulagslegt gildi. Sé því alfarið mótmælt að jarðvegslosunarsvæðið sé móttökustöð eða urðunarstaður fyrir úrgang. Þess utan rúmist sjónarmið um hvort jarðvegurinn falli undir fyrrnefnd lög og reglugerðir, settar með stoð í lögunum, ekki innan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar.
Því sé mótmælt að um sé að ræða einhverja þá framkvæmd innan deiliskipulagsreitsins sem þurfi að sæta mati á umhverfisáhrifum. Um þennan þátt hafi verið fjallað í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-6581/2009, en þar komi m.a. fram að mat á umhverfisáhrifum þurfi að fara fram við förgunarstöðvar þar sem úrgangur sé brenndur, meðhöndlaður með efnum eða urðaður, en ekki hafi verið talið að sýnt hefði verið fram á að slíkt færi fram á losunarstaðnum.
Að því er varði sjónarmið kærenda, um að þau hitaveitumannvirki sem þegar séu risin og hafi staðið um árabil á skipulagsreitnum séu háð mati á umhverfisáhrifum, sé vísað til þess að aðeins sé gert ráð fyrir að allra stærstu flutningsmannvirki hitaveitna hér á landi verði háð mati á umhverfisáhrifum. Hvorki núverandi mannvirki né þau sem deiliskipulagið heimili falli undir þá skilgreiningu. Hafi Skipulagsstofnun ekki gert athugasemdir við þetta við meðferð málsins. Loks hafi kærendur enga lögvarða hagsmuni af því að fá efnisúrskurð um þann þátt málsins er varði mannvirki sem séu löngu risin og kærufrestur vegna þeirra því liðinn.
Haft hafi verið lögboðið samráð við kærendur, sem og aðra hagsmunaaðila á öllum stigum málsins. Þá séu með öllu órökstuddar þær staðhæfingar annars kærenda að hagnýtingarmöguleikar hans séu skertir en hin tímabundna jarðvegslosun eigi sér stað í órafjarlægð frá lóð hans. Einnig sé á það bent að kærandi hafi keypt landareign sína löngu eftir að losun hafi hafist á svæðinu, eða í árslok 2005. Engir grenndarhagsmunir hafi því verið skertir sem fyrir hafi verið í öndverðu. Sé jafnframt vísað til fyrrnefnds héraðsdóms í þessu sambandi en þar komi eftirfarandi fram: „Þá hefur [kærandi] ekki sýnt fram á það með óyggjandi hætti að friðhelgi hans og grenndarréttur hafi verið skertur með þeirri jarðvegslosun sem þarna fer fram og fullyrðingar hans um að möguleikar hans til útivistar hafi verið skertir þar sem stefnandi hafi byggt fjall, mengað vatn, eytt gróðri, fuglalífi og náttúru allt í kringum lóð [kæranda] eru engum haldbærum gögnum studdar.“
Andmæli kæranda við greinargerð Reykjavíkurborgar: Kærandi áréttar áður fram komin sjónarmið sín og tekur einnig fram að með öllu sé útilokað að starfsemin geti fallið undir landnotkunarflokkinn „opin svæði til sérstakra nota“ skv. skipulagsreglugerð þegar fyrir hendi sé annar landnotkunarflokkur, sorpförgunarsvæði, í kafla 4.1. Fjalli kaflinn um úrgang í víðasta skilningi, sbr. að þar sé talað um annan ótilgreindan úrgang en ekki bara sorp. Móttökustaðir fyrir úrgang geti einnig átt undir landnotkunarflokkinn iðnaðarsvæði í kafla 4.7.
Þá sé bent á að ákvörðun skipulagsráðs frá 13. október 2010 hafi ekki enn verið staðfest í borgarráði, enda hafi það hvorki gerst 21. s.m. né 4. nóvember s.á. Sé auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda ólögmæt með öllu. Á fundi borgarráðs 4. nóvember 2010 hafi einungis verið samþykkt að svara erindi kæranda frá 18. október s.á. en ekki sé um samþykkt deiliskipulagstillögunnar að ræða.
—–
Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum, sem verða þó ekki rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér aðstæður á umræddu losunarsvæði við meðferð fyrra kærumáls um deiliskipulag svæðisins.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið er í máli þessu deilt um lögmæti deiliskipulags fyrir jarðvegsfyllingu og miðlunargeyma á Hólmsheiði í Reykjavík. Gerir skipulagið m.a. ráð fyrir losun á allt að 1,7 milljón m³ af jarðvegi umfram 2,0 milljón m³ sem þegar hafa verið losaðir á um 32 ha losunarsvæði. Er gert er ráð fyrir að losunarsvæðið nýtist til ársins 2020 í samræmi við gildandi aðalskipulag.
Ekki er með hinni kærðu ákvörðun verið að ráðstafa landi sem nýtt hefur verið til landbúnaðarnota og stóðu ákvæði jarðalaga nr. 81/2004 því ekki í vegi fyrir þeirri ráðstöfun sem í skipulaginu fólst. Er landnotkun umrædds svæðis ákvörðuð í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 og svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins, þar sem fram kemur að um sé að ræða opið svæði til sérstakra nota, en svæðið er innan hins svonefnda græna trefils, sem ætlaður er til útivistar og skógræktar.
Ekki liggur annað fyrir en að formleg málsmeðferð umrædds deiliskipulags hafi verið lögum samkvæmt. Þá verður af framsetningu skipulagsins ráðið hvert efnisinnihald þess er. Verður ekki talið að þeir annmarkar séu á skipulaginu að þessu leyti að leitt geti til ógildingar.
Úrskurðarnefndin felldi úr gildi eldra deiliskipulag losunarsvæðis frá árinu 2007 á umræddum stað, með úrskurði uppkveðnum 24. júlí 2008. Var niðurstaða nefndarinnar á því byggð að deiliskipulagið væri ekki í samræmi við ákvæði svæðisskipulags höfuðborgarsvæðisins og gildandi aðalskipulags Reykjavíkur um landnotkun og um græna trefilinn.
Borgaryfirvöld brugðust við þessari niðurstöðu með því að óska eftir breytingu á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og var því breytt á þann veg að heimilað var að losa tímabundið ómengaðan jarðveg innan græna trefilsins, enda væri frekari grein gerð fyrir afmörkun og frágangi losunarstaða og tímamörkum losunar í aðal- og deiliskipulagi viðkomandi sveitarfélags. Jafnframt var gerð breyting á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024, er fól m.a. í sér að á afmörkuðu svæði á Hólmsheiði væri heimiluð losun ómengaðs jarðvegs. Segir þar að Hólmsheiðin sé skilgreind sem opið svæði til sérstakra nota. Markmið
aðalskipulagsins sé að byggja svæðið upp sem útivistarsvæði, m.a. með skógrækt. Á afmörkuðu svæði á Hólmsheiði sé heimiluð losun ómengaðs jarðvegs og er um staðsetningu vísað til uppdráttar. Gert sé ráð fyrir að jarðvegsfyllingin verði mótuð og ræktuð upp á skipulagstímabilinu með þarfir útivistar að leiðarljósi. Í greinargerð hins kærða deiliskipulags er áréttað að í aðalskipulagi sé svæðið skilgreint sem útivistarsvæði til sérstakra nota og skógræktarsvæði innan græna trefilsins.
Á þeim tíma er hér um ræðir var kveðið á um landnotkunarflokka í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Í ákvæði þeirrar reglugerðar, gr. 4.12, um landnotkun á opnum svæðum til sérstakra nota sagði svo: „Opin svæði til sérstakra nota eru svæði með útivistargildi á einn eða annan hátt þar sem gert er ráð fyrir mannvirkjagerð í tengslum við þá starfsemi sem þar er stunduð, s.s. tjald- og hjólhýsasvæði, skrúðgarðar, kirkjugarðar, leiksvæði, íþróttasvæði, golfvellir, sleða- og skíðasvæði, skautasvæði, siglingaaðstaða, hesthús og reiðvellir, rallýbrautir og skotvellir. Einnig garðlönd og trjáræktarsvæði.“
Þegar virt er hvernig ákvæði hins kærða deiliskipulags samræmist tilvitnaðri skilgreiningu verður að líta til þess að framkvæmd skipulagsins felur í sér umfangsmikla starfsemi, sem ætlað er að vara allt til ársins 2020, með tilheyrandi umferð flutningabíla og notkun stórvirkra vinnuvéla, hávaða, mengun og foki jarðefna. Telja verður þá starfsemi, að teknu tilliti til eðlis og umfangs, langt umfram þau mörk sem setja verður um starfsemi á svæðum sem ætluð eru til útivistar, eins og skilgreind landnotkun gerir ráð fyrir á svæðinu og er sú starfsemi alls óskyld útivistarnotum lands. Af þessum ástæðum, og með hliðsjón af orðalagi fyrrgreinds ákvæðis skipulagsreglugerðar um landnotkun opinna svæða til sérstakra nota, samræmist ákvæði hins kærða deiliskipulags um losun jarðefna ekki umræddu ákvæði skipulagsreglugerðar. Ákvæði svæðisskipulags og aðalskipulags um heimild til tímabundinnar losunar ómengaðs jarðvegs innan græna trefilsins geta ekki breytt eða vikið til hliðar nefndu reglugerðarákvæði.
Í hinni kærðu ákvörðun felst breyting frá fyrra skipulagi þar sem heimiluð er aukning um 1,7 milljón m³ á því magni jarðvegs sem losa má á svæðinu. Framkvæmdir samkvæmt fyrra skipulagi voru í ósamræmi við gildandi aðalskipulag samkvæmt niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í úrskurði hennar hinn 24. júlí 2008, í málinu nr. 167/2007 um gildi deiliskipulags sem tók til umrædds svæðis. Hefur þeim úrskurði ekki verið hnekkt. Samkvæmt 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem í gildi voru við samþykkt hins kærða skipulags, var óheimilt að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafði verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hefði verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Telja verður að það ákvæði hafi staðið í vegi fyrir því að gerð yrði breyting á skipulagi umrædds svæðis, enda höfðu þar átt sér stað umfangsmiklar jarðvegsframkvæmdir sem ekki voru í samræmi við skipulag.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Einn nefndarmanna, Hildigunnur Haraldsdóttir, er sammála niðurstöðu meirihluta nefndarinnar þó með eftirfarandi athugasemd: Í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 var ekki að finna flokk landnotkunar sem samkvæmt orðanna hljóðan tók til losunar ómengaðra jarðefna. Hefð hefur hins vegar skapast fyrir losun hóflegs magns ómengaðs jarðvegs á opnum svæðum til sérstakra nota sem nýttur hefur verið til landmótunar. Styðst sú hefð við fjölda fordæma en vegna umfangs flutnings og losunar jarðefna á Hólmsheiði samræmist losunarsvæðið vart hugmyndum um landnotkun opinna svæða til sérstakra nota.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 4. nóvember 2010 um deiliskipulag fyrir jarðvegsfyllingu og miðlunargeyma á Hólmsheiði.
_______________________________
Ómar Stefánsson
___________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Hildigunnur Haraldsdóttir
